1引言

應急救援是近年來產生的一門新興的安全學科和職業，是安全科學技術的重要組成部分。事故的應急救援是指通過事故發生前的計劃，在事故發生后充分利用一切可能的力量，能夠迅速控制事故的發展，保護現場和場外人員的安全，將事故對人員，財產和環境造成的損失降低到最小程度。安全的本質含義應該包括預知、預測危險，也包括控制和消除危險，由于事故發生的偶然性和復雜性，以目前安全科學的發展水平來看，還不能達到有效預防和預測所有事故的程度，事故的發生難以完全避免；隨著科技和經濟的發展，現代工業生產中，新工藝、新能源、新材料的應用以及現代生產過程的大規模化、復雜化和高度自動化，一方面增加了安全工作的未知領域，另一方面，也使事故的后果更為嚴重；另外，城市化是現代社會發展的必然趨勢，城市是人口、產業、財富聚集的地區，對各種自然災害和重大事故有放大作用，隨著城市人口數量和人口密度的增高，事故發生的頻率也越來越高，危害后果也越來越驚人，城市的安全與城市應急救援體系的建立也是當今全世界關注的熱點問題。以上幾點對安全工作提出了更高的要求，應急救援是必不可少的。工業化國家的統計資料表明：有效的應急救援系統可以將事故的損失降低到無應急系統的6%。事實上，應急救援系統的建立與有效運轉不僅是社會文明的象征，也是國家綜合實力的指標。

20世紀80年代以來，相繼發生了一系列的災難性工業事故，尤其是1984年11月19日墨西哥城的天然氣泄漏爆炸，造成452人死亡；1984年12月3日，印度博帕爾毒物泄漏事故，造成了28000多人死亡，12.5萬人中毒。根據國際勞工組織統計，每年有130多萬工人死于意外事故和與工作相關的疾病，造成的經濟損失大約占GDP的4%。近幾年，隨著我國經濟的高速發展，各類事故高居不下，每年交通和工傷事故死亡達10余萬人，每年發生一次死亡10人以上事故100多起，重大、特大事故頻繁發生，阻礙了我國社會經濟的可持續發展。僅2003年一年，我國就有多起因為沒有有效的應急救援系統從而不能有效地控制緊急事件的發生發展導致重大損失的案例:如發生在春季的非典型性肺炎（SARS），對我國的政治、經濟和人民的生活產生了巨大的沖擊和震撼；歲末發生在重慶開縣的油氣井噴事件造成了243人死亡，四萬多人無家可歸；以及多起礦山事故、緊急中毒事故和火災等等。另外，回顧一下過去一千年來人類遭受的自然災害，如1923年日本的關東大地震，1976年我國的唐山大地震，1990年襲擊西歐的暴風雪和1994美國的Andrew颶風……等等。經調查發現,在過去千年中，災害多發于20世紀的后50年,有些專家指出,全球溫室效應使災害危害更加突出.同時,地震、火山噴發等災害也十分頻繁，人類在新千年中遭受自然災害的可能性將大大增加。黨的十六大明確指出：“要高度重視安全工作，保護國家和人民生命財產的安全，全面建設小康社會。”創造一個安全、健康的工作環境和生活環境，是社會和民眾的普遍愿望，也是惠及當代，造福子孫的好事。

    由于重大事故對社會的極大危害，而應急救援工作又涉及多種救援部門和多種救援力量的協調配合，所以，它不同于一般的事故處理，而成為一項社會性的系統工程，受到政府和有關部門的重視。實際上，人們在談到“應急救援”時，往往有多種理解：一種是“緊急的或急需的幫助（emergency assistance）”；另一種是“搜索與營救（search and rescue）”，簡稱搜救；還有一種稱為“災害救援（disaster relief）”。另外，有時我國也有人將急救醫療救援也作為“應急救援”來看待。但嚴格來說，國外對災難事故的醫療急救有較不同于應急救援的規范的理解，即：急救醫療（Emergency Medical Service, EMS）。無論對應急救援采用哪種理解方式，都離不開EMS。從以上的幾種觀點來看，筆者認為 “emergency assistance” 涵蓋的范圍較廣，理解更為全面。它幾乎可以包含所有類型的事件，規模可大可小，涉及的人數也可多可少，難度可難可易，可以以有償的商業運作方式，也可以采用政府運作的方式，全面地體現了現代“應急救援”豐富內涵和發展趨勢。其它的幾種理解都僅僅體現了現代“應急救援”的一部分內涵。

2國內外的發展概況

2．1國外發展概況

現代意義上的救援起源于歐洲的山地救援，而真正使用現代化的搜索與救援裝備并接受專業訓練進行救援活動，則是從1945年開始。救援力量的組成經歷了從軍隊、消防等部門到現在的以職業救援隊伍為主，志愿者為輔的演變過程。救援任務也從單純的山地救援，逐漸細分為水上救援、高空救援、有害物質泄漏救援、叢林火災救援、建筑物倒塌救援等乃至發展到現在的能夠處理公共衛生和自然災害在內的各種災害事件。在美國9.11事件后，有的國家還明確將恐怖主義事件作為救援力量的主要任務。很多國家已經形成了由國家、地方和民間等救援力量組成的完整的救援組織體系，建立了相關的法律和行政法規、技術標準、教育和培訓的內容和方式等，明確規定了政府有關部門、企業、社區的責任人在事故應急中的職責和作用，并成立了相應的應急救機構和政府管理部門，形成了完整的救援體系。

20世紀70年代以來，建立重大事故應急管理體制和應急救援系統受到國際社會普遍重視，多數工業化國家和國際組織制定了一系列重大事故應急救援法規和政策，明確提出規定了政府有關部門、企業、社區的責任人在事故應急中的職責和作用，并成立了相應的應急救機構和政府管理部門。1993年國際勞工大會通過《重大工業事故公約》，將應急計劃（預案）作為重大事故預防的必要措施；歐盟在1982年發布了《重大工業事故危險法令》，并于1986年作了修訂和補充；

美國在社會性災害的事故處理與應急救援方面 ,既有專門部門牽頭協調 ,又有其他部門參加協助交叉進行的 , 總的目標是一致的 ,即依法管理。在依法管理的基礎上 ,工廠內部和公共安全有關組織各司其職并相互協作。1986年，美國國會通過了SUPERFUND法的修正案，這個修正案是應急救援的最高法律依據。該法的第三部分為《應急計劃與社區知情權法》主要規定了危險化學品的管理方法、事故應急管理和應急技術、應急的組織機構及其職責以及應急通訊系統和信息系統的配置要求等內容。另外，與事故應急相關的法律還有《清潔空氣法》、《綜合性環境應急響應、賠償和責任法》、《資源保護與恢復法》和《油液污染法》等。1987年美國環保署、聯邦應急管理署發布了《應急計劃技術指南》，OSHA標準《高危險性化學物質生產過程安全管理》和環保署標準《風險管理計劃》，都對企業的事故應急提出了要求。

聯邦政府設立聯邦緊急事務管理局，并成立了國家應急響應領導小組（NRT）。

    國家應急響應領導小組由環保署牽頭，由下列16個政府部門組成：環保署（EPA）、職業安全健康管理局（OSHA）、國防部、商務部、農業部、交通部、公共衛生事業管理局（衛生部）、聯邦緊急事務管理局、內務部、司法部、能源部、財政部、核工業管理委員會、國務院、總務管理局、美國海岸警衛隊。國家應急響應領導小組主要職責是協調與油品和危險物有關的重大事故應急計劃、準備、響應行動，提出準備和實施事故應急預案的指導性文件。聯邦緊急事務管理局的主要職責是制定政策，領導協調聯邦應急援助，指導州和地方政府提出、審查、評估及檢查預案和實施預案的能力。根據應急計劃和社區知情權法案，每個州的州應急委員會（SERC)要通過州長來任命。州應急委員會要指定應急預案區域，任命地方的應急預案委員會（LEPC），監督和協調他們的活動，并且評審當地的應急響應預案。地方的應急響應委員會為社區準備應急響應預案，并且建立接收和處理事故所產生的公共信息的任務。聯邦政府和州政府應急管理的日常辦事機構設在EPA，主要負責重大事故的應急管理、熱線咨詢和重大事故的處理。

地方應急預案委員會(LEPC)每年評審應急預案并對制定、實施預案所需資源進行評估和推薦。應急預案要求包括設施及特殊危險品的運輸路線，應急響應程序，地方應急人員和醫療救護人員，社區名稱和應急協調員姓名，向政府和公眾通告的程序，事故監測與風險區域確定方法，社區和企業擁有的應急設備與設施，疏散與避難場所，應急培訓、訓練和演習計劃等。美國法律要求對重大危險源實行登記。對確定為重大危險源的裝置、工藝和極度危害的化學品的生產、儲存設施，要向當地應急反應委員會申報注冊備案。

一旦發生社會性災害事故時 ,EPA(環保局 )的應急救援中心（國家反應中心 ）立即通知所在地區 ,并確定協調部門對事故進行反應處理。工廠、交通部門、農業部門、勞動部門包括氣象部門都積極參與應急處理。在各自的專業范圍內 ,提供資料 ,提供處理方案和反應隊伍 ,從事故搶救處理到人員的疏散。

2．2我國的發展情況

我國的應急救援起步較晚，最初較多強調人民解放軍在災后救援中的主力軍作用，并末強調災前的準備與學習，再加上缺少專用的裝備和必要的專門訓練，因此在多次救援行動中，不僅救援效率不高，也常使解放軍戰士遭受不必要的創傷和生命損失。近幾年，我國高度重視應急救援工作，有關應急救援和法律法規建設、科學研究和組織建設逐步展開，并取得了一定的成果。

我國2002年6月29日通過的《中華人民共和國安全生產法》規定：“縣級以上地方各級人民政府應當組織有關部門制定本行政區域內特大生產安全事故應急救援預案，建立應急救援體系”；“生產經營單位對重大危險源應當登記建檔，進行定期檢測、評估、監控，并制定應急預案，告知從業人員和相關人員在緊急情況下應當采取的應急措施”；“生產經營單位的主要負責人員有組織制定并實施本單位的生產安全事故應急預案的職責”。

《中華人民共和國職業病防治法》規定：“用人單位應當建立、健全職業病危害事故的應急救援預案”。

《中華人民共和國消防法》規定：“消防安全重點單位應當制定滅火和應急疏散預案，定期組織消防演練”。國務院《關于特大事故行政責任追究的規定》要求：“市（地、州）、縣（市、區）人民政府必須制定本地區特大安全事故應急處理預案。本地區特大安全事故應急處理預案經政府主要領導人簽署后，報上一級人民政府備案。”

國務院發布的《危險化學品安全管理條例》規定：“縣級以上各級人民政府負責危險化學品安全監督綜合工作的部門應當會同同級其他有關部門制定危險化學品事故應急救援預案，報經本級人民政府批準后實施。危險化學品單位應當制定本單位事故應急救援預案，配備應急救援人員和必要的應急救援器材、設備，并定期組織演練。危險化學品事故應急救援預案應報社區的市級人民政府負責危險化學品安全監督綜合工作的部門備案。”

《使用有毒品作業場所勞動保護條例》規定：“從事使用高毒物品作業的用人單位，應當配備應急救援人員和必要的應急救援器材、設備，制定事故應急救援預案，并根據實際情況變化對應急救援預案適時進行修訂，定期組織演練。事故應急救援預案和演練記錄應當報當地衛生行政部門、安全生產監督管理部門和公安部門備案。”

《特種設備安全監察條例》規定：“特種設備使用單位應當制定特種設備的事故應急措施和救援預案”。

目前在我國各大中城市和有關政府部門正在建立事故應急救援機構。上海市人民政府于1991年7月5日頒布命令，明確上海市化學事故應急救援工作由市和區、縣抗災救災委員會領導，日常工作由市和區、縣民防辦公室負責，組建起化學事故應急救援專家委員會和救援專業隊伍，實行24小時的晝夜值勤制度。

2002年5月1日發布實施的《南寧市社會應急聯動規定（試行）》是中國的第一個多部門、多警種應急聯動地方政府法規。南寧市社會應急聯動中心的地理信息系統由公安、交警、消防、急救、防洪、護林防火、防震、防空、水、電、氣等56類應急救助資源和經濟社會發展信息構建而成的信息化、數字化“南寧”平臺，覆蓋市轄區10092平方公里（含武鳴、琶寧兩縣）。南寧市110報警服務臺、火警119,急救120、交警122等報警救助系統、市長公開電話12345及水、電、管道燃氣、防洪、護林防火、防震、防空等應急救助系統納人統一的指揮調度系統。公安部2002年6月向全國公安系統正式推廣南寧市社會應急聯動中心的社會應急聯動工作模式。

 2003年2月國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）成立了“礦山救援指揮中心”和“國家礦山應急救援委員會”，并著手國家礦山應急救援體系建設。國家礦山應急救援體系建設方案是根據國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）關于建立國家礦山應急救援體系的工作部署，依據《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國礦山安全法》、《煤礦安全監察條例》及其他法律法規和礦山應急救援工作發展的客觀需要制定的，該方案由礦山應急救援管理系統、組織系統、技術支持系統、裝備保障系統、通訊信息系統五部分組成。

(1)礦山應急救援管理系統由國家礦山應急救援委員會、國家安全生產監督管理局礦山救援指揮中心、省級礦山救援指揮中心、市級及縣級礦山應急救援指揮部門及礦山企業應急救援管理部門等組織（機構）組成。國家礦山應急救援委員會是在國家安全生產監督管理局領導下的負責礦山應急救援決策和協調的組織。國家安全生產監督管理局礦山救援指揮中心是國家安全生產監督管理局直屬的事業單位，受國家安全生產監督管理局的委托，負責組織協調全國礦山救護及其應急救援工作。

(2)礦山應急救援組織系統分為救護隊伍和醫療隊伍兩部分。救護隊伍由區域礦山救援基地、重點礦山救護隊和礦山救護隊組成。急救醫療隊伍包括國家安全生產監督管理局礦山醫療救護中心、區域和重點醫療救護中心和企業醫療救護站。負責礦山重大事故的救護及醫療。

 (3)礦山救援技術支持系統包括國家礦山應急救援專家組、國家安全生產監督管理局

礦山救援技術研究實驗中心、國家安全生產監督管理局礦山救援技術培訓中心。負責為礦山應急救援工作提供技術和培訓服務。

(4)礦山應急救援裝備保障系統的基本框架是：國家安全生產監督管理局礦山救援指揮中心購置先進的、具備較高技術含量的救災裝備與儀器儀表，儲存在區域礦山救援基地，用于支援重大、復雜災害的搶險救災；區域礦山救援基地要按規定進行裝備并加快現有救護裝備更新改造，配備較先進、關鍵性的救災技術裝備，用于區域內或跨區域礦山災害的應急救援；重點礦山救護隊負責省（市、自治區）內重大、特大礦山事故的應急救援，按規定配齊常規救援裝備并保持裝備的完好性。

 (5)礦山應急救援通訊信息系統以國家安全生產監督管理局中心網站為中心點，建立

完善的礦山搶險救災通訊信息網絡，使國家安全生產監督管理局礦山救援指揮中心、省級礦山救援指揮中心、各級礦山救護隊、各級礦山醫療救護中心、各礦山救援技術研究、實驗、培訓中心、地（市）及縣（區）應急救援管理部門和礦山企業之間，建立并保持暢通的通訊信息通道，并逐步建立起救災遠程會商視頻系統。礦山應急救援通訊信息系統在國家安全生產監督管理局礦山救援指揮中心與國家安全生產監督管理局調度中心之間實現電話、信息直通。

礦山應急救援的基本程序是：當礦山發生重大事故時，應以企業自救為主。企業救護隊和醫院在進行救助的同時，上報上一級礦山救援指揮中心（部門）及政府；救援能力不足以有效搶險救災時，立即向上級礦山救援指揮中心提出救援要求；各級礦山救援指揮中心對得到的事故報告要迅速向上一級匯報，并根據事故的大小、處理的難易程度等決定調用重點礦山救護隊或區域礦山救援基地以及礦山醫療救護中心實施應急救援。省內發生重特大礦山事故時，省內區域礦山救援基地和重點礦山救護隊的調動由省級礦山救援指揮中心負責；國家安全生產監督管理局礦山救援指揮中心負責調動區域礦山救援隊伍進行跨省區應急救援。

1996年原化學工業部和國家經貿委聯合組建了“化學事故應急救援搶救系統”（化督發（1996）242號《關于組建“化學事故應急救援搶救系統”的通知》）。鑒于1998年國務院機構改革調整了有關部門的職能，為繼續做好化學事故應急救援工作，國家經貿委對該系統進行了調整，將原“化學事故應急救援搶救系統”更名為“國家經貿委化學事故應急救援搶救系統”，由國家經貿委領導，辦公室設在國家經貿委安全生產監督管理局，負責重、特大化學事故應急救援的指揮、聯絡。并在上海、吉林、沈陽、天津、濟南、青島、株洲、大連建立了8個“國家經貿委化學事故應急救援搶救中心，負責實施重、特大化學事故現場緊急救援工作，并開展事故應急救援的培訓和咨詢服務工作。

化學事故應急救援機構的設置與主要職責如下：

(1)應急救援指揮中心（辦公室）。在化學事故應急救援行動中，組織和指揮化學事故

應急救援工作。平時應組織編制化學事故應急救援預案；做好應急救援專家隊伍和救援專業隊伍的組織、訓練與演練；開展對群眾進行自救和互救知識的宣傳和教育，會同有關部門做好應急救援的裝備、器材、物品、經費的管理和使用；對化學事故進行調查，核發事故通報。

(2)應急救援專家委員會（組）。專家咨詢組由權威的工程技術與管理指揮兩部分專家組成，通常只在市一級建立。其主要職責是：對指揮組織進行的應急準備活動提出重要建議，特別是關于化學事故潛在威脅估計，對新裝備、器材研制與配備的必要性進行論證；對應急預案的制定及重要的訓練演習活動等，進行研究并提出決策性建議。化學事故發生后，專家咨詢組的主要職責有三條：

a．事故危害的現狀與發展趨勢做出估計;

b．對修改應急預案的必要性進行判斷，對力量重新調整與部署提出具體建議；

c． 對重大防護措施，如公眾撤離等的決策提供技術依據。在化學事故應急救援行動中，對化學事故危害進行預測，為救援的決策提供依據和方案。平時應做好調查與研究，當好領導參謀。

(3)應急救護站（隊）。在事故發生后，應急救援隊應盡快趕赴事故地點，設立現場醫療急救站，對傷員進行現場分類和急救處理，并及時向醫院轉送。對救援人員進行醫學監護，以及為現場救援指揮部提供醫學咨詢。應急救援隊平時應加強技術培訓和急救準備。通常由市、區醫院或急救中心、工廠醫務室（醫院）、軍隊醫院等組成，在市或區衛生部門領導下開展救治活動。其主要職責是：進人事故發生區或中毒危害區，搶救中毒傷員或其他種類的傷員；指導危害區內公眾進行自救、互救活動；集中、清點、輸送、收治傷員。為了對中毒傷員進行正確的搶救，醫療救治組織中，可吸收部分熟悉毒傷急救的防化技術人員參與。

(4)應急救援專業隊。在應急救援行動中，各救援隊伍應在做好自身防護的基礎上，快速實施救援。偵檢隊應盡快地測定出事故的危害區域，檢測化學危險物品的性質及危害程度。工程救援隊應盡快堵源，做好毒物的清消工作，并將傷員救出危險區域和組織群眾撤離、疏散。

凡涉及化學危險物品的企業，均應建立本單位的救援組織機構，明確救援執行部門和專用電話，制定救援協作網，疏通縱橫關系，以提高應急救援行動中協同作戰的效能，便于做好事故自救。在沒有設置應急救援機構的區域，一旦發生事故，當地政府主要領導應組織安全、公安、消防、衛生、環保、交通等部門成立緊急救援指揮部實施救援。

（5）其他機構：

a．監測組織。監測組織由地方環保監測站、衛生防疫站、軍隊防化偵察分隊等單位組成。其職責主要是：對空氣、水、食物等被污染的狀況進行測定，為確定污染范圍、水源和食物等可飲（食）用的情況提出技術依據；為偵察污染空氣滯留狀況提供條件。

b．公眾疏散組織。公眾疏散組織由公安、民政部門和街道居民組織抽調力量組成。必要時，可吸收工廠、學校中的骨干力量參加，或請求軍隊給予支援。其主要職責有：根據指揮部發布的警報等級及防護措施，指導部分高層住宅居住的居民實施隱蔽；引導必須撤出的居民有秩序地撤至安全區或安置區；組織好特殊人群（老、弱、病、殘、兒童）的疏散安置工作；引導受污染的人員前往洗消去污點；維護撤離區內的社會秩序，打擊“趁火打劫者”。保障居民和國家財產免受危害；維護安全區域或安置區內撤出公眾的安全，穩定人心和社會秩序。

c．交通管制組織。交通管制組織通常由公安部門負責組成。其主要職責有：對危害區外圍的交通路口實施定向、定時封鎖，阻止事故危害區外的公眾進人；指揮、調度撤出危害區的人員和使車輛順利地通過通道；及時疏通交通阻塞；對各封鎖路口附近的重要目標實施保護；協助警戒巡邏分隊維護社會秩序。

d．安全警戒組織。對撤離區和安置區內的社會治安工作，可由公眾疏散組織兼任，也可以組織專業的安全警戒隊伍。在危害區范圍較大時，也有必要成立專門的組織。其主要職責是：對撤離區的重要目標實施保衛，進行街巷巡邏，緝拿犯罪分子。這一組織可由公安武警、軍隊的警衛分隊組成。

e．洗消去污組織。洗消去污組織由軍隊防化部隊、公安消防隊伍、環衛隊伍組成。其主要職責是：開設洗消站（點），對受污染而且必須處理的人員、裝備、物資、器材進行消毒；組織地面洗消組實施地面消毒，開辟通道或對建筑物表面進行消毒；臨時組成噴霧分隊（組），降低有毒有害物的空氣濃度，阻止其擴大擴散范圍。

事故應急救援工作涉及眾多部門和多種救援隊伍的協調配合，為有序實施事故救援，應建立起行之有效的應急救援網絡體系。網絡體系應包括事故救援的指揮體系，各救援部門的通訊網絡，以及與上級救援部門的聯系網絡。除此之外，還應與本區域的公安、消防、衛生、環保、交通等部門建立起協調關系，以便協同作戰。另外，建立毒物資料庫或信息網，以及化學事故應急救援專家聯絡網。對救援行動中可能涉及的不能毒物，應建立起資料信息庫，內容應包括：不能毒物的物理化學性質、毒物數據、泄漏物清消方法、消防措施、中毒臨床表現、急救處理、衛生標準及注意事項等。或者與國內有關毒物咨詢中心建立起固定聯系，便于救援時咨詢；建立應急救援專家庫或專家聯系名單，以便在救援過程中及時得到指導。

我國在應急救援體系的建立實踐過程中，還面臨一些問題：如應急救援法律法規建設滯后，法律法規層次不高；救援力量分散，指揮協調能力差；救援技術和救援裝備落后；公民的危機意識薄弱，危機時急救與自救能力不足等。尤其是近年來，隨著我國社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，政府職能已經轉變，國家和各省市的機構改革工作正在進行，企業經營機制有了很大的改變，這一系列的發展變化，給我國的應急救援系統的建設帶來一些新情況，新問題。由于建立應急救援系統本身的復雜性，建立有效的應急救援系統還有一個逐步完善的過程。