昔日的“小煤窯之難”轉為“國有大礦大難”，其必然性在于國有煤炭體制改革嚴重滯后；只有啟動以產(chǎn)權改革為標志的全行業(yè)深層次改革，才能治本求變

　　□ 本刊記者 石東 李緯娜／文

　　編者前言
 
　　年終歲尾，媒體照例忙碌。有評選，有盤點，有回顧，洋洋灑灑�！敦斀�(jīng)》的想法有所不同。從今年起，我們決定在每年的最后一期雜志中，推出“《財經(jīng)》(年度)特別話題”，確定一樁有廣泛影響的持續(xù)性事件、一個具有縱深度的主題，進行調查和反思，以求鑒往知來。

　　在2004年，我們的特別話題就集中于對年來大型煤礦災難的思考。

　　2003年3月，山西省呂梁地區(qū)孟南莊煤礦“322”特大瓦斯爆炸事故發(fā)生后，國家安監(jiān)局局長王顯政在處理事故過程中曾怒斥：“我們永遠不要這樣帶血的煤！”

　　然而，2004年的礦難仍在繼續(xù)，又為“帶血的煤”加上了新的詮釋。2004年的礦難，在總數(shù)上減少了，規(guī)模卻在擴大，“大礦大難”尤其令人心悸。

　　時近歲尾，兩起國企煤礦特大事故發(fā)生，使國家安監(jiān)部門不得不將全年煤礦事故死亡的控制人數(shù)線從5000人以下上調至6000人以下。

　　從今年上半年起，我們的心被煤礦接連不斷的爆炸聲所震撼，《財經(jīng)》的記者一次次匆忙打點行裝，趕往山西、陜西、河南；從直面“帶血的煤”而燃起的采訪沖動，逐漸轉入冷靜的思考，那就是，中國已經(jīng)無法回避這樣的現(xiàn)實：要在破解生產(chǎn)與安全、財富與生命的矛盾中尋找出路，最根本的取向，只有加快煤礦領域的體制改革——改弦更張的深層次改革。

　　抉擇2004年的年度話題，我們曾經(jīng)面對很多選擇。編輯部的判斷在事件重大、沖擊廣泛、影響深遠這些標準上權衡，最終把目光落在多災多難的國有煤礦。我們期待，在2004年探源“帶血的煤”之后，能夠看到充滿重大變革的2005年。

　　2004年臨近歲末，中國兩個國有重點煤礦——河南大平煤礦和陜西陳家山煤礦——相繼發(fā)生特大安全事故，分別有148人和166人遇難�！暗V難”，再次為公眾矚目。

　　中國的礦難，過往集中于小煤礦。近年來全國八萬多家小煤礦已經(jīng)減少到兩萬家左右，2004年國有大礦的安全事故，卻以其規(guī)模大、頻度高，讓世人心悸不已。早在大平、陳家山兩礦之前，2004年已有多起國有煤礦礦難發(fā)生——

　　2月23日，黑龍江省雞西市煤業(yè)集團下屬百興煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，37人遇難；

　　4月30日，山西省臨汾市隰縣國有地方煤礦梁家河煤礦發(fā)生特別重大瓦斯爆炸事故，36人死亡，9人重傷；

　　6月6日，北京房山區(qū)京煤集團控股的大安山煤礦采煤一段發(fā)生坍冒事故，10人遇難；

　　6月15日下午，陜西銅川黃陵礦業(yè)公司一號煤礦瓦斯爆炸事故，23人死亡；

　　10月7日4時44分，大安山煤礦再次發(fā)生煤泥水事故，3人遇難……

　　進入新世紀以來，中國煤礦安全生產(chǎn)形勢確在好轉，但終難盡如人意：2000年以前，中國煤礦每年事故死亡上萬人；2000年之后，開始控制在7000人以下；2003年事故死亡人數(shù)為6434人；2004年期望控制在5000人以下，但隨著歲末兩起特大事故發(fā)生，這個數(shù)字已經(jīng)調至6000人，陳家山礦難更被認定為44年來中國煤炭行業(yè)最大的一次安全事故。

　　“以人為本”治國方略的提出，使人們比以往任何時候更關心煤炭生產(chǎn)的安全。數(shù)周來，《財經(jīng)》記者走訪了煤炭領域的大量專家，并幾次赴河南、陜西礦難現(xiàn)場深入調查，探討2004年礦難頻仍之因。采訪調查顯示，昔日的“小煤窯之難”轉為“國有大礦大難”并非偶然，其必然性則緣于國有煤炭體制改革的嚴重滯后。

　　面對死難者，僅僅批評片面追求GDP、指責“漠視生命”是遠遠不夠的。在多年安全投入欠賬、能源緊缺的大背景下，兼顧煤炭生產(chǎn)的效率與安全需要做很多事情；而最根本的出路只有改革，從治本入手的深層次改革。

　　恰如一位專家指出：“不改革，國有煤炭企業(yè)就改變不了‘苦’、‘窮’、‘險’的狀況，出事死人是必然的！”

　　2004年礦難發(fā)出的警示，正是改革的告急之聲。

　　安全欠賬

　　“九五”期間，國有重點煤礦僅“一通三防”方面投入應達42億元，年均8.4億元，實際投入只有4億元，相差一半以上

　　2004年12月1日，陳家山礦難發(fā)生后第三天，陜西銅川一帶降臨了一場大雨，宛如蒼天落淚�！敦斀�(jīng)》記者在礦難現(xiàn)場與諸多知情人交談，幾乎每個人都認為：這本是一場可以避免的災難，“一邊滅火一邊挖煤，太危險了！”
 
　　陳家山礦并不是設備落后的小礦。作為國有陜西銅川礦務局的主力礦之一，這里的采掘機械化程度分別達到100%和75.5%。井下裝有瓦斯探頭，可隨時監(jiān)測瓦斯?jié)舛龋�超標就會報警；井下電子監(jiān)測頭直通地面調度室，工作面的情況盡在掌握之中。

　　然而，犧牲安全也成了“操作程序”的一部分�？偩蛞魂犚话喟嚅L范紅恩告訴記者，因為怕儀器報警影響生產(chǎn)，負責監(jiān)督瓦斯的人會下到井下用塑料袋包住探頭，或者拆下來放在風口吹低濃度再安裝上去�！斑@個不是礦工自己干的，如果是礦工自己干，要罰款1000元�！�

　　為了完成任務，偶然一次忽視安全規(guī)程，事故也許不會發(fā)生，但“一次、兩次之后，人就慢慢麻木了”。在這次礦難中，范紅恩所在的一隊死了18人。

　　與忽視安全的僥幸心理相伴隨，諸多礦難更直接、更主要的原因，還是多年來的煤炭安全投資欠賬。

　　陳家山煤礦的安全生產(chǎn)成本被要求嚴控在噸煤78元以內(nèi)。救護中隊隊長秦海濤告訴記者：“我們買的十臺呼吸器，質量都不是很好；我們下井穿的膠鞋基本上三天就會開裂，便宜�。　�

　　這只是一個縮影。2003年年底，財政部、國家發(fā)改委、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和中國煤炭工業(yè)協(xié)會根據(jù)國務院指示，曾對建立煤礦安全設施投入長效機制進行了調查研究。通過對13個省區(qū)調查分析，認為規(guī)模以上煤礦安全欠賬達300多億元，由此推算出全國煤礦安全欠賬高達500多億元。

　　自1980年開始，原國家經(jīng)委每年下?lián)?000萬元專項資金給煤炭部，作為安全投入。1988年中國統(tǒng)配煤礦總公司成立后，專項資金取消，由總公司從所屬煤炭企業(yè)中按噸煤提取安全投入費用，總額仍保持在5000萬元左右。1993年以后，隨著企業(yè)擴權，原煤炭部不再集中掌握安全資金，從煤炭企業(yè)集中上收的安全投入費用下發(fā)各礦務局自行掌握。由于煤炭嚴重供大于求，煤礦經(jīng)濟效益滑落低谷，安全投入欠賬逐年增多。

　　近幾年，煤礦不能進行足額安全投入，不但新設備無法補充，原有設備的維護也被省略了。據(jù)中國工程院和煤炭信息總院聯(lián)合做出的《我國煤礦安全生產(chǎn)形勢、差距和對策》的課題報告，目前中國礦井的原有安全設施嚴重老化，不少設備超期服役。

　　報告還顯示，“九五”期間，國有重點煤礦僅在“一通三防”(通風、防治瓦斯、防治煤塵、防滅火)方面投入應達42億元，每年投入8.4億元，但實際投入只有4億元，差一半以上。

　　簡單地說，安全投入不足，以安全換效益，都可歸為“煤炭行業(yè)這些年效益不好”，以及“城鄉(xiāng)二元結構下的勞動力特征”等原因。煤炭業(yè)內(nèi)因而有一種慨嘆，認為在現(xiàn)實條件下，“煤礦礦難難以避免”，“這是煤炭行業(yè)為了支持國民經(jīng)濟的整體發(fā)展做出的犧牲，是經(jīng)濟轉軌的代價”。

　　然而，這種看法顯然失之于膚淺。

　　“翻牌公司”

　　“為什么政府非要把煤炭資源抓在手里不放？為什么煤炭行業(yè)不能進行產(chǎn)權改革？為什么不能引入外部資本彌補多年安全欠賬？”

　　在采訪中，識者對《財經(jīng)》一針見血地指出，所謂安全投入不足、重視不夠，都不是無法解決的問題；在此過程中暴露的監(jiān)管乏力更與制度安排直接相關，本質還在于煤炭行業(yè)改革步伐遲滯。

　　錢平凡，國務院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部副研究員，多年來一直研究煤炭行業(yè)，曾經(jīng)對中國煤炭行業(yè)改革和解決安全問題提出過系統(tǒng)設想：政府改變對煤炭行業(yè)“一手抓生產(chǎn)，一手抓安全”的固有做法，轉讓國有股份，國有資本退出煤炭行業(yè)，用出售股份換來的資金解決煤炭企業(yè)遺留的歷史問題；同時，騰出手抓安全監(jiān)管和環(huán)境保護，制定煤炭資源的合理開發(fā)規(guī)劃，從而有效解決煤炭資源開發(fā)、消費過程中的負外部性。

　　“為什么政府非要把煤炭資源抓在手里不放？為什么煤炭行業(yè)不能進行產(chǎn)權改革？為什么不能引入外部資本彌補多年安全欠賬？”錢平凡對記者提出一連串質疑，“不改革，煤炭行業(yè)就改變不了‘苦’、‘窮’、‘險’的狀況，出事死人是必然的！”

　　“中國現(xiàn)在有上萬家煤炭企業(yè)，好像是一個競爭性的產(chǎn)業(yè)，實際上并不是這么一回事。煤炭行業(yè)說到底還是一個國有壟斷性行業(yè)�！卞X平凡說。

　　中國的煤炭行業(yè)屬于高度兩極分化的產(chǎn)業(yè)布局。一極，是以“小、散、濫”著稱的小煤礦，在這個極端里，民間資本顯示了極強的勢頭，原有的小型地方國有礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦大量被私人資本占領；另一極，則是大型煤炭企業(yè)國有資本“一枝獨秀”，外部資本鮮有、也難有進入進行資本重組。

　　自1996年始，中國煤炭業(yè)開始了政府主導下的企業(yè)化改制試點；1997年，32家國有重點煤礦開始成立公司，兗州、大同、平頂山以及平朔煤礦等，都開始組建企業(yè)集團，其中部分還成為上市公司。

　　在2004年發(fā)生重特大安全事故的煤礦中，河南大平煤礦所屬的鄭煤集團屬于國家大型一類企業(yè)，始建于1958年，原為鄭州礦務局，1996年1月18日作為煤炭部首批現(xiàn)代企業(yè)制度試點企業(yè)之一改組為國有獨資公司。1998年1月，鄭煤集團公司獨家發(fā)起，以其下屬的超化礦、米村礦和東風電廠的資產(chǎn)投入，采取募集設立方式設立了鄭州煤電股份有限公司(鄭州煤電，600121)。

　　被認定發(fā)生了44年來中國煤炭行業(yè)最大安全事故的陜西銅川礦務局陳家山煤礦，也在“改制”之列。2004年2月，陜西省十家國有煤炭企業(yè)組成陜西煤業(yè)集團有限責任公司，銅川礦務局是其主力成員。

　　但是，這一階段的改革，無論身在其中者還是外部的觀察者，都稱其“換湯不換藥”。
 
　　陳家山礦難期間，記者來到地處陜西省銅川市老城區(qū)的銅川礦務局。走進五層高的暗黃色辦公樓，一眼望到灰色墻面上刷著的“2004年全局工作目標任務”，紅字殷殷，異常醒目。通風科、監(jiān)察科、調度科，機構和職能的設置，依舊昭示著計劃經(jīng)濟時代的作風�！昂褪�年前比基本沒有變化�！币晃坏V務局老職工對記者說。

　　截至2003年底，全國已有66家原中央財政煤炭企業(yè)改為公司制企業(yè)，占總數(shù)的78.6%；15家煤炭企業(yè)通過改制陸續(xù)上市，在海內(nèi)外融資130多億元人民幣。

　　但在2003年12月19日召開的中國煤炭工業(yè)改革與發(fā)展大會上，中國煤炭工業(yè)協(xié)會副會長濮洪九的評價是：“企業(yè)經(jīng)營機制未實現(xiàn)根本性轉變。部分國有企業(yè)未進行公司制改造，已經(jīng)改制的也大多是國有獨資公司。上市公司產(chǎn)權結構不盡合理。企業(yè)未形成規(guī)范的法人治理結構和現(xiàn)代企業(yè)運行機制。‘三項制度’改革進展不大，企業(yè)管理比較粗放，內(nèi)部約束機制不健全，損失浪費比較嚴重�！�

　　“這些年煤炭行業(yè)的所謂改革，基本上就是把礦務局的牌子變成煤業(yè)集團，并沒有實質性的改變。”錢平凡評論說：“沒有資本和產(chǎn)權流動，這樣的改革不能稱其為改革，企業(yè)根本沒有市場化�！�

　　資源壟斷

　　礦山資源的低價購買和行政性占有，意味著該行業(yè)是資源壟斷性行業(yè)，而非充分競爭性行業(yè)

　　中國小煤窯曾被譽為“遍地開花”，但大的煤炭企業(yè)依舊全部被國有資本掌控。2003年我國煤炭總產(chǎn)量為17.36億噸，其中，原國有煤礦產(chǎn)量為11.2億噸，占了總產(chǎn)量的64%。

　　應該說，在政策層面上，中國并沒有明文限制外來資本進入煤炭行業(yè)。早在1983年11月6日，煤炭部發(fā)布《關于積極支持群眾辦礦的通知》，政府開始允許私人從事采煤業(yè)。1998年1月1日開始實施的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中，除特種、稀有煤種需由中方控股或占主導地位，煤炭開采與洗選行業(yè)屬鼓勵外商投資的產(chǎn)業(yè)。

　　另一方面，盡管中國煤炭行業(yè)經(jīng)歷了長年的市場低迷，但外部資本對進入這個行業(yè)仍不乏興趣。中國地質礦產(chǎn)經(jīng)濟學會理事長張文駒告訴記者：“我知道很多民營資本還是想進入煤炭行業(yè)的，可他們就是進不去�！�

　　“煤炭是基礎性能源，誰不知道這是一個好東西？像山西60%的小煤礦都被溫州人買掉了，大的他們買不到�！币晃煌顿Y界人士說。

　　與此相對的，是國有煤炭企業(yè)的門難以對非國有資本打開。大平煤礦所在的鄭州煤電上市時，只有鄭煤集團一家發(fā)起人，持有73.33%國有股直至今日。

　　2004年6月6日，北京房山區(qū)發(fā)生坍冒事故、十人遇難的大安山煤礦，是北京昊華能源股份有限公司的主干礦。昊華能源是2002年12月31日設立的股份有限公司，由北京京煤集團有限責任公司與中國中煤能源集團公司、首鋼總公司、五礦發(fā)展股份有限公司、煤炭科學研究總院共同發(fā)起。在這些企事業(yè)單位中，資產(chǎn)的性質也基本屬于國有。

　　為什么現(xiàn)實中，國有煤炭企業(yè)不能像其他行業(yè)一樣，通過外部資本進入對企業(yè)機制改弦更張？

　　中國社會科學院研究生院教授委員會副秘書長岳福斌認為，資源被國家壟斷，是煤炭行業(yè)體制方面存在問題的關鍵。

　　上世紀80年代以前，中國煤炭資源基本上通過行政方式劃撥給國有煤炭企業(yè)開采。煤炭資源的非市場化，造成了行業(yè)的困境；其突出表現(xiàn)為煤炭產(chǎn)品的成本中資源的成本被低估，煤炭資源不能按市場機制進行有效配置，國有煤炭企業(yè)的市場份額過高，行業(yè)處于一種低水平競爭態(tài)勢。在這種情況下，國有煤炭企業(yè)改制幾乎難以進行。

　　盡管國企占據(jù)煤炭的資源優(yōu)勢，但資源基本屬無償或低價獲得，因此，在這樣的礦業(yè)權市場格局下，一些小煤窯同樣只需不多的投資即可打井采煤，這為其“遍地開花”大開方便之門。小煤窯為了更多獲利，進行原始粗放式開采，煤炭采出率很低，浪費了大量煤炭資源，也造成一段時間里安全事故激增。

　　為了扭轉時局，1986年10月1日，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》開始施行，明確資源有償使用的原則。1992年，國家決定放開國有重點煤礦統(tǒng)配價格，取消計劃經(jīng)濟年代對煤炭行業(yè)實行的政策性補貼。到1994年7月，除電煤價格，其余品種煤炭價格都已經(jīng)放開。同年，國家對采礦資源稅進行改革，開始征收煤炭的資源稅，大約為每噸0.3元-5元。

　　1996年，借鑒市場經(jīng)濟國家通行做法，中國認定“礦產(chǎn)資源屬國家所有，實行有償開采”，開始進行礦業(yè)權市場化的努力；首先修改了《礦產(chǎn)資源法》，繼而《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等配套法規(guī)出臺，礦業(yè)權流轉開始提上議程。(參見輔文《改革開放后中國煤礦體制變遷》)

　　但現(xiàn)實的問題在于，一方面，新增開采資源并不豐富，而原有可供大規(guī)模開采的資源基本已被國有煤炭企業(yè)瓜分；另一方面，采礦權一級市場的行政劃撥，二級市場亦未真正放開，真正實現(xiàn)礦業(yè)權流轉相當少見。中國自1996年允許礦業(yè)權流轉之后的五年時間里，包括煤炭企業(yè)在內(nèi)的礦業(yè)權流轉只發(fā)生了270余項。(詳見《財經(jīng)》2002年第1期《礦業(yè)危情時刻》)

　　“到目前為止，煤炭行業(yè)還是封閉的�！卞X平凡說，“國家資源沒有市場化，產(chǎn)權交易過程中采礦權作價環(huán)節(jié)無法進行，增加了交易的難度�！彼�說。

　　據(jù)錢平凡介紹，淮南煤礦曾計劃和浙江能源、上海能源以及香港中華電力等企業(yè)合作辦電，主要內(nèi)容就是拿煤炭資源與對方合作。但在實際操作中，合作雙方發(fā)現(xiàn)，資源在成本報表上難以顯示出應有價值——因為國家收取的只有噸煤幾角錢的成本——假如按這樣的標準確定合作基礎，對淮南煤礦極為不利。

　　2002年11月18日，新疆石河子曾舉行全國首例煤炭資源礦業(yè)權拍賣，一噸煤的礦業(yè)權市場拍賣價達到2元，遠高于政府收取的采礦權成本。參照這一價格，淮南煤礦請專家計算其資源權的實際市場價格，最后得出噸煤10元。但是，由于浙江能源、上海能源都屬國有企業(yè)，在合作過程中，雙方資產(chǎn)評估作價必須有據(jù)可依，因此，這個資源權噸煤10元的作價辦法，很長時間都沒有得到認可。

　　不過，最新傳來的消息是，2004年12月23日，浙江能源將接受這一作價方案，雙方正式簽訂合作協(xié)議。但同樣因作價問題，淮南煤礦與香港中華電力的合作尚屬擱置狀態(tài)。

　　錢平凡告訴《財經(jīng)》，淮南煤礦與浙江能源的這種聯(lián)合，在目前的煤炭行業(yè)中是第一家；這種作價方式無疑具有開創(chuàng)性，但背后的問題是，交易雙方都需要一定的勇氣。因為在政府行業(yè)規(guī)章方面，這樣的作價辦法缺乏足夠的依據(jù)，屬交易雙方一對一議價的結果，尤其是對國有企業(yè)的管理者，具有一定的風險性。

　　煤炭產(chǎn)品一般不存在品牌問題，只有在煤炭資源公開招標與拍賣的市場中，眾多投資者進入煤炭產(chǎn)業(yè)，才能使煤炭產(chǎn)業(yè)成為一個競爭激烈的產(chǎn)業(yè)。然后，通過激烈的競爭，不斷提高煤炭產(chǎn)業(yè)的全員效率，同時采用先進的技術與管理，通過規(guī)模化生產(chǎn)降低噸煤成本，以應對市場競爭。這幾乎是任何一個國家煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必由之路。但在中國，現(xiàn)實中存在的資源非市場化，使得這樣的發(fā)展路徑無法變?yōu)楝F(xiàn)實。

　　資源難以市場化，還嚴重阻礙了煤炭企業(yè)之間的擴張重組，每個煤炭企業(yè)固守自己分得的一塊資源，劃區(qū)而治。因資源枯竭導致一個企業(yè)甚至一個地區(qū)經(jīng)濟崩盤的情況，可謂屢見不鮮。

　　價格管制

　　由于多年來對于銷售終端實行價格管制，煤礦的利潤被源源不斷地轉移到其他行業(yè)，其自身持續(xù)健康發(fā)展受到限制

　　在中國高層的改革議程表上，煤炭行業(yè)的位置一直偏后。

　　中國是一個能源緊缺的國家，煤炭在中國一次能源消費比重一直占三分之二以上。建國以來至1992年，為保證國民經(jīng)濟整體運行水平，煤炭行業(yè)一直實行價格管制，處于微利或虧損邊緣，其中有25年全行業(yè)虧損。這被稱為“政策性虧損”。

　　1992年，民用商品煤價格放開。但亞洲金融危機接踵而至，中國經(jīng)濟增速下降。全國煤炭庫存近2億噸，60%以上的礦井處于停產(chǎn)或者半停產(chǎn)狀態(tài)。1998年，煤炭價格比上年下跌4%，1999年下跌10%，2000年又下跌3%。

　　除了民用商品煤，中國煤炭產(chǎn)品的主要需求者是電力企業(yè)。2003年全國煤炭消費量16.7億噸，其中電力用煤8.5億噸，占53.5%。在電煤這一塊，即使1992年放開商品煤價格后，仍然實行政府指導價，價格水平一直很低。2004年6月，國務院針對煤炭供需形勢決定電價調整后，才決定電煤價格不分重點合同內(nèi)外，均由供需雙方協(xié)商確定，表明了政府徹底放開電煤價格的決心。

　　但是，由于歷史的慣性、部分地方政府的干預和發(fā)電企業(yè)集中采購的優(yōu)勢，目前真正意義上的相互協(xié)商確定煤炭價格的機制并未形成，電煤與市場煤價格、計劃內(nèi)與計劃外、省內(nèi)與省外三種價格差距依然較大。據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會副會長濮洪九透露，截至9月末，國有大型煤炭企業(yè)(原中央財政煤炭企業(yè))電煤平均價格每噸155.59元，比當期商品煤平均售價198.54元低了42.95元。

　　由于多年來對銷售終端實行價格管制，煤礦的利潤被源源不斷轉移到其他行業(yè)，其自身持續(xù)健康發(fā)展受到限制。在中國進行市場經(jīng)濟體制改革二十多年后，呈現(xiàn)在人們眼前的，依舊是一個被稱作“慘、窮、亂”的煤炭行業(yè)。

　　從1981年到2002年的22年間，有21年國有重點煤礦整體虧損，最高年虧損額達到59.41億元。1985年-2003年，中央財政共動用512億元資金補貼煤礦虧損。1998年以來，中央和地方財政出資400多億元用于國有煤礦關閉破產(chǎn)，預計總額將突破600億元；每年出資46億元，通過轉移支付彌補國有煤礦養(yǎng)老金缺口，累計已經(jīng)達到588億元。

　　資源壟斷，價格管制，使煤炭企業(yè)一直改革動力不足。陳家山礦難后，記者試圖采訪陳家山煤礦負責人，遍尋無果。11月30日，在礦工單身宿舍樓前，礦工們議論紛紛：“出了事，他們拍拍屁股就走人，換個地方還能當官”；“每天就知道開調度會，要我們多挖巷道、多采煤、多干活，他們好去多拿效益獎。將來煤挖完了怎么辦？沒人管�！�

　　1997年到2000年，國有重點煤礦被下放到地方，堪稱中國煤炭行業(yè)狀況最衰落的一個階段。1998年7月3日，國務院發(fā)布通知，將原煤炭工業(yè)部直屬和直接管理的94戶國有重點煤礦下放地方管理；原煤炭部在16個重點產(chǎn)煤省、區(qū)、市設立的煤炭工業(yè)管理局暫予保留，原有職能和經(jīng)費渠道不變。京煤集團前身北京礦務局、銅川礦務局以及鄭煤集團，都屬94戶行列(參見輔文《改革開放后中國煤礦體制變遷》)。

　　對于那一輪的中央煤炭企業(yè)下放，煤炭行業(yè)業(yè)內(nèi)人士今天的抱怨是“國家甩包袱”；下放過程中，政府對于困難國有煤炭企業(yè)破產(chǎn)、債轉股乃至大力關停并轉小煤窯方面，給予了大量政策支持，但沒有同步進行煤炭企業(yè)的產(chǎn)權改革。

　　政府角色

　　“市場行情好的時候，政府想把企業(yè)抓在手里多出煤，改革的壓力就不那么緊迫了。其實安全壓力更是改革的壓力”

　　至2004年，中國煤炭市場已連續(xù)兩年行情看漲；同時，中國整體經(jīng)濟走勢趨強，作為基礎能源產(chǎn)業(yè)的煤炭被公認為未來幾年將呈持續(xù)上升勢頭。此時，由政府出面組建大型煤炭企業(yè)基地，將國有煤炭企業(yè)聯(lián)合重組的聲音開始強化；而對煤炭企業(yè)進行產(chǎn)權改革的聲音，則弱了下去。

　　最新傳出的消息是，中國準備進行大型煤炭基地建設，包括在神東、陜北、黃隴、晉北、晉中、晉東、魯西、兩淮、冀中、河南、云貴、東北和寧東等地。目前，這13個大型煤炭基地擁有40多個主要礦區(qū)，煤炭保有儲量6908億噸，占全國煤炭儲量的70%；其建設目標是到2010年煤炭產(chǎn)量達到17億噸，占全國煤炭產(chǎn)量21.7億噸的78%。

　　在大型煤炭基地的建設中，煤炭企業(yè)之間的兼并、重組將成為必不可少的環(huán)節(jié)。但問題是，在目前煤炭資源權整體壟斷的格局下，這樣的兼并、重組很難以市場規(guī)則運行和操作。迷戀于行政化的“做大做強”，行業(yè)改革將被置于腦后。

　　“這不又是想收權嗎？”許多專家指出，煤炭行業(yè)在行情好的時候，最應該做的事情是打破資源壟斷，放開行業(yè)進入門檻，推進市場化重組。現(xiàn)實卻恰恰相反。

　　2004年年中，試圖在企業(yè)產(chǎn)權改制方面有所突破的淮南煤礦制定了引進外部投資者改革的方案，至今未得到批復。

　　專家們指出，改革的方向應該是煤炭資源商品化。“國家作為整個資源的統(tǒng)一所有者，把資源作為政府的一個公共產(chǎn)品，由政府進行管理；然后根據(jù)市場化的原則，建立資源市場，以利用率、開采率、安全系數(shù)、產(chǎn)能最佳為考察內(nèi)容，將資源有償交給有能力的企業(yè)去進行開采。”

　　他們還提出，已經(jīng)掌握在煤炭企業(yè)手中、曾經(jīng)無償或低價獲得的資源權，必須進行市場化的重新作價，打破附生其中的行業(yè)壟斷特性。這樣，煤炭資源才能實現(xiàn)有償開采，厘清各煤炭企業(yè)所占用的煤炭資源的所有權；也只有在此基礎上，市場化的煤炭企業(yè)的兼并、收購與聯(lián)合才具備了實際操作的條件。

　　“市場行情好的時候，政府想把企業(yè)抓在手里多出煤，改革的壓力就不那么緊迫了。”一位煤炭專家談起當前的行業(yè)狀況感嘆說，“其實安全壓力更是改革的壓力——人血不是水呀！”

　　正由于“企業(yè)抓在手上”，政府抓安全的手則很難有足夠的力量。近年來，中國對煤炭安全監(jiān)管體系上進行過一系列調整，垂直監(jiān)管體系看上去初具形態(tài)，但監(jiān)管原則仍是“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”。從上到下，抓生產(chǎn)與抓監(jiān)管仍由國家這個主體承擔，在現(xiàn)實中必是畸輕畸重，難以正確權衡。

　　與這種制度設計相關，當今煤炭業(yè)內(nèi)對礦難監(jiān)管不力有一種形象的批評，稱安全監(jiān)管機構在經(jīng)濟運行中扮演著“沒牙的老虎”的角色，對違反安全法規(guī)的行為懲罰力度過小；而“老虎”沒牙的原因，正在于政府“一手管生產(chǎn)，一手管安全”的習慣做法——從煤炭行業(yè)不景氣時“關、停、并、轉”小煤礦，到市場好轉時考慮組建大型煤炭企業(yè)集團，這種傾向都表現(xiàn)得相當清晰。

　　如此背景下，監(jiān)管似有還無，缺位勢所難免。記者在大平煤礦采訪時獲悉，早在2003年11月，鄭州煤礦安全監(jiān)察辦事處在對鄭煤集團開展安全執(zhí)法監(jiān)察時，就查出諸多事故隱患，并下達了多份現(xiàn)場處理決定書，但僅是“說在嘴上，寫到了紙上”。2004年4月11日，鄭煤超化礦發(fā)生透水事故，12名礦工被困井下109個小時后獲救；10月20日，大平礦難發(fā)生。

　　從陳家山礦難無疑也能窺見監(jiān)管失職的影子。早在2001年4月6日，陳家山煤礦就發(fā)生過一次特大瓦斯爆炸事故，造成38人死亡、7人受傷。該事故被認定為一起典型的責任事故，事后，責任人之一、礦機電副礦長高治興被給予行政撤職、留黨察看一年處分。

　　可是到了2003年3月，身背責任事故的高治興就到鄰近的黃陵礦業(yè)有限責任公司1號煤礦當上了機電副礦長，4月被任命為黃陵礦業(yè)有限責任公司機電總工，年底又兼任1號煤礦礦長。2004年6月1號礦發(fā)生23人死亡的礦難后，黃陵礦業(yè)有限責任公司有關負責人接受新華社采訪時表示，高治興重新被任用的原因，主要是新公司要謀求發(fā)展，急需大量人才。

　　專家們提出，“安全問題不是孤立存在的，關鍵在于政府在煤炭生產(chǎn)這個領域，要做自己該做的事。”毫無疑問，“該做的事”就是監(jiān)管。只有眾多煤炭企業(yè)真正成為市場中的企業(yè)，不再由政府負責為他們脫困抑或增效“操勞”，監(jiān)管部門對國有大型煤炭企業(yè)的監(jiān)督才能夠真正到位。

　　2004年歲末，當人們一次次為頻頻發(fā)生的礦難而悲慟的時候，啟動和加快煤炭行業(yè)改革，從整體上改變煤炭行業(yè)面貌，是最為理性的應對。這是死難礦工的鮮血匯成的警示。