“十一五”期間，中國作為一個發展中國家，在發展經濟、消除貧困、改善民生的同時，著力控制污染、減少溫室氣體排放，節能減排的力度世界少有。這五年，中國第一次全面完成了五年規劃確定的環保目標。

　　如今，“十二五”的大幕已經開啟。我們面臨著怎樣的環境形勢？中國如何走出一條獨具特色的環保之路？如何進一步減少環境污染，實現由粗放型發展向綠色發展的“轉身”？

　　<b>回眸“十一五”，環保亮點有哪些</b>

　　五年規劃（計劃）確定的環保目標第一次全面完成，扭轉了“十五”后期單位GDP能耗和部分污染物排放大幅上升的趨勢

　　黃塵漫天，空氣惡劣。2006年4月17日，第六次全國環保大會在北京召開。

　　開幕式上，溫家寶總理的開場白振聾發聵：“同志們，我們不能閉門開會。會場外，北京正出現嚴重的降塵天氣。北京揚塵天氣已經持續10多天了，這雖然有氣候的因素，但也反映出環境問題的嚴重性。”

　　“十一五”開局，中國面臨的環境形勢確實非常嚴峻。

　　在“十五”后期，由于工業化、城鎮化加速發展，中國出現了單位GDP能耗和污染物排放大幅上升的趨勢。“十五”后三年，全國單位GDP能耗上升了9.8%，二氧化硫和化學需氧量排放總量分別上升了32.3%和3.5%。

　　“十五”期間，我國經濟發展的各項指標大多超額完成，但環境保護的指標沒有完成。與2000年相比，2005年全國二氧化硫排放量增加了27%，化學需氧量僅減少了2%，均未完成削減10%的控制目標。

　　實際上，從“六五”到“十五”的25年間，每個五年計劃的經濟指標都能順利完成，惟獨環保指標大打折扣，從未全面完成過。中國經濟在一路高歌猛進的同時，付出了相當大的資源和環境代價。

　　為推進科學發展、破解資源環境困局，“十一五”規劃綱要把單位GDP能耗降低20%、二氧化硫和化學需氧量排放總量分別減少10%，確定為重要的約束性目標，是“不可逾越的紅線”。

　　在確定“十一五”環保目標時，中央曾經廣泛征求地方意見。時任江蘇省環保廳廳長的史振華建議留一些余地，把主要污染物削減目標定為5%左右。這位有20多年環保工作經歷的“老環保”說，中央最后把目標定為10%，顯示了著眼大局、著力突破環境資源瓶頸的堅定決心。

　　五年來，在不留余地的減排目標“倒逼”之下，各地紛紛采取上大壓小、減量置換、限期淘汰等措施，促使能耗大、排放高的企業退出市場。電廠脫硫、城鎮污水處理等重點工程建設取得突破性進展，對完成減排任務發揮了極為重要的作用。有關部門頒布實施了火電脫硫優惠電價、節能發電調度、污水管網建設以獎代補、政府綠色采購、排污權交易試點等一系列環境經濟政策，有效推進了節能減排進程。

　　據環保部部長周生賢介紹，“十一五”前四年，全國二氧化硫、化學需氧量排放量分別下降了13.1%和9.7%。2010年前三季度，兩項污染物排放量繼續下降，預計“十一五”全國二氧化硫減排14%、化學需氧量減排12%以上，減排10%的目標可以超額實現。

　　這意味著，“十一五”這五年，中國第一次全面完成了五年規劃（計劃）確定的環保目標。

　　難能可貴的是，這一減排成果，是在新增污染物排放量高于預期的情況下取得的。“十一五”期間，全國GDP年均增速超過10%，新增煤炭消費量超過10億噸，粗鋼、水泥、有色產品產量均翻了一番。

　　隨著污染物排放減少，一些地區的環境質量有所改善。根據環保重點城市空氣質量監測，2009年好于二級標準292天以上的城市比例，由2005年的69.49%上升到95.69%；地表水國控斷面劣五類水質比例由2005年的26.1%下降到20.6%；七大水系國控斷面好于三類比例由2005年的41%上升到57.1%。

　　回首“十一五”，溫家寶總理在第六次全國環保大會上強調的環境保護“歷史性轉變”——從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重，從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步，從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，現在這一轉變正在不斷提速。

　　<b>“十二五”拉開序幕，環境形勢怎樣</b>

　　要想環境更好，必須擴展減排指標。繼續通過污染物總量減排的倒逼傳導機制，促進經濟結構調整

　　雖然近幾年來我國部分主要污染物排放量下降，局部地區環境有所改善，但二氧化硫、化學需氧量、氨氮等污染物排放總量仍然很大，氮氧化物排放量持續快速增長，機動車和農業源污染日益突出。全國有30%以上的城市人口生活在空氣質量不達標的區域，二氧化硫濃度依然維持在較高水平，北京到上海之間工業密集區成為全球對流層二氧化氮污染最為嚴重的地區之一，灰霾和光化學煙霧污染呈加劇趨勢。

　　專家普遍認為，發達國家工業化200多年遇到的環境問題是逐步出現、分階段解決的，這些國家長時期遭遇的問題在中國30多年的快速發展中集中出現。因此，中國的資源、環境問題呈現復合性、綜合性、壓縮性的特點。中國依然處在庫茲涅茨環境曲線的上升階段。

　　倒U型庫茲涅茨環境曲線是環境經濟學中的著名理論，其核心是經濟增長的不同階段會出現對應的環境質量狀況：在經濟發展的初期，環境質量可能隨著經濟增長而不斷惡化，代表污染狀況的環境曲線上升；但到達一定的拐點時，環境質量有可能隨經濟的發展而逐步改善，環境曲線逐漸下降。

　　發達國家普遍在人均GDP約6000到10000美元時出現了環境拐點。目前，中國人均GDP已超過4000美元，在有些比較發達的東部沿海城市出現了可喜的拐點。但中國的地區差異非常大，總體上還沒有到達環境曲線的拐點，仍然處在艱難的“上坡”階段。

　　“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是我國由中等收入國家向中等發達國家邁進的重要階段，工業化和城鎮化進程將進一步加快，對重化工產業有著剛性需求，產業結構、能源結構的優化調整不可能一蹴而就，污染減排注定將是一項長期而艱巨的任務。

　　周生賢說，“十二五”時期，二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮等污染物的新增排放量將持續增加。隨著污染物不斷積累，我國的環境問題將變得更為復雜，污染物介質將從以大氣和水為主繼續向大氣、水和土壤三種污染介質共存轉變，污染物來源由以工業和生活污染為主繼續向工業和農村、生活、面源污染并存轉變，污染物類型將從常規污染物為主繼續向常規污染物和新型污染物的復合型轉變。

　　前不久，歷時三年的《中國環境宏觀戰略研究》圓滿完成，這項由中國工程院和環保部共同組織的重大研究，用四句話概括了當前的環境形勢：局部有所好轉，總體尚未遏制，形勢依然嚴峻，壓力繼續增大。

　　這是眾多專家經過深入調查研究、反復討論之后得出的結論。課題組預計，我國城市化和工業化到2030年可以基本完成，在工業化和城市化發展階段，面臨的環境壓力是非常大的，城市化和工業化完成后，環境的壓力才會逐步減輕。他們認為，我國環境形勢面臨的壓力比世界上任何國家都大，環境資源問題比任何國家都突出，解決起來比任何國家都困難。這一觀點得到環境生態領域許多人認同。

　　<b>資源環境約束強化，減排如何體現倒逼作用</b>

　　全國有30%以上的城市人口生活在空氣質量不達標區域，資源環境問題呈現復合性、綜合性、壓縮性的特點，環境質量改善的“拐點”遠未到來

　　2010年12月召開的中央經濟工作會議，明確了2011年經濟工作的總體要求，強調“切實抓好節能減排”，會議還要求各地區在“十二五”開局之年“切不可盲目追求高速度”。

　　在各地公布的“十二五”規劃目標中，多個省份的GDP年增長目標都超過10%，增長沖動依舊難掩，這讓本已十分緊張的資源環境約束將更加強化。如何以減排的約束性目標，來緩解日顯強化的資源環境約束，讓百姓在安全健康的環境中生活，是未來五年必須面對的難題。

　　必須通過減排的倒逼傳導機制，促進經濟發展方式的轉變。

　　要實現倒逼，首先就要擴展污染排放的約束性指標。最急迫需要控制的，是氮氧化物和氨氮。

　　據專家介紹，大量氮氧化物排放導致主要城市近地面氮氧化物濃度上升，成為我國大氣污染的主要來源之一。氮氧化物的持續增加，還會加速臭氧和二次氣溶膠的形成，成為光化學污染和灰霾天氣的誘發因素。在水污染防控方面，氨氮已超過化學需氧量成為影響地表水水環境質量的首要指標。與化學需氧量一樣，氨氮也會使水體發黑發臭，還可增加水體富營養化發生的幾率。據初步測算，2007年氨氮排放總量約相當于環境容量的4倍左右。

　　回顧“十一五”，兩項主要污染物減排達標都來之不易，未來五年，主要污染物控制指標要增加到4項，做好這4項主要污染物的總量減排，完成約束性目標，考驗我們的智慧。

　　首先是減排指標的分配。“十一五”減排指標布局時，全國污染源普查工作還沒有開始，在“家底”不清的情況下分配的總量指標，對于某些地方的確有失公允，也出現了一些“鞭打快牛”的情況。“十二五”總量指標的分配，雖然底數基本摸清，也積累了一些經驗，但要使指標分配科學合理到位，絕不是件容易的事。分配指標時，將統一測算方法，較多考慮分區域、分行業、分類型的減排潛力。國家發展和改革委員會副主任解振華透露，為了體現公平，“十二五”節能減排的指標將以2005年而不是2010年的數據為基數。

　　減排手段也是難題之一。在二氧化硫、化學需氧量的控制方面，雖然工程減排這樣的手段還在起作用，但減排還需從結構、管理挖潛。如何確保減排設施的運行將成為關鍵一環。必須從關注新建減排工程，轉向關注減排工程質量和運行實際效果，通過監督管理促進治污設施持續穩定運行。

　　對兩項新增加的污染物減排指標來說，改造傳統污水處理廠、上脫硝設備、加強重點行業的監管似乎并不難，但因為是新增項，減排過程肯定會遇到許多沒有預期到的困難。

　　目標責任考核制作為節能減排工作的撒手锏，曾經被認為是最有力的手段。然而，在2010年節能沖刺階段，各地出現的拉閘限電現象卻讓人們看到了目標責任考核的軟肋。個別地方為了干部考核達標，不惜將壓力轉嫁到企業甚至普通百姓身上，教訓沉重，影響很壞。今后幾年，必須將目標責任落實到年度，板子也一定要打在臨時抱佛腳的干部身上。畢竟，節能減排的目的絕不只是為了數字的減少。

　　發揮污染減排的倒逼作用，還有不少路子可以探索。環保部環境規劃院副院長吳舜澤認為，應該在源頭上減少污染物排放，而不僅僅是側重于末端治理。比如，就單位產值或產品污染物產生強度評價制度開展試點，著力實現末端減排向前端和中端減排的轉移，還可以在典型區域探索引導或控制煤炭等資源能源消費量的有效措施，都可以強化倒逼傳導機制。

　　<b>轉變經濟發展方式，環保應該承擔什么使命</b>

　　走出“頭痛醫頭腳痛醫腳”的尷尬，讓環境保護進入經濟社會發展的主干線、大舞臺，以環境保護優化經濟發展

　　十七屆五中全會審議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確提出，要以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點。這是黨中央從國際形勢的新變化以及我國發展的新特征出發，作出的科學判斷和戰略決策。

　　如何理解“重要著力點”？如何落實“重要著力點”？

　　綜觀中國的環境形勢，污染防治依然是環保工作的重中之重，然而，中國的綠色轉身需要的遠遠不僅如此，環保應該承擔更大的歷史使命。

　　過去，中國的環保給人的印象是“頭痛醫頭腳痛醫腳”，“十一五”期間，這一局面有了很大改觀，環境保護逐漸進入經濟社會發展的主干線、大舞臺。“十二五”期間，人們期待環境保護發揮更大作用。

　　《中國環境宏觀戰略研究》總結了發達國家“先污染后治理，先破壞后恢復”發展道路的慘痛教訓，提出了積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的中國環境保護新道路的重大命題，明確了環保是國家戰略而不是部門戰略的較高定位，給人以深刻的啟迪。

　　環保部部長周生賢在多個場合強調：“先污染后治理”的老路，中國走不通也走不起。必須要在新型工業化和快速城鎮化進程中，積極探索出一條代價小、效益好、排放低、可持續的中國環境保護新道路。

　　代價小，就是堅持環境保護與經濟發展相協調，以盡可能小的資源環境代價支撐更大規模的經濟活動；效益好，就是堅持環境保護與經濟社會建設相統籌，尋求最佳的環境效益、經濟效益和社會效益；排放低，就是堅持污染預防與環境治理相結合，用適當的環境治理成本，把經濟社會活動對環境的損害降低到最小程度；可持續，就是堅持環境保護與長遠發展相融合，通過建設資源節約型、環境友好型社會，不斷推動經濟社會可持續發展。

　　吳舜澤透露，“十二五”期間，我國將著力實施四大環境保護戰略任務，一是持續深入推進主要污染物減排，促進綠色發展，提高發展質量；二是改善環境質量，切實保障民生，共享發展成果；三是防范環境風險，保障安全發展，提高發展水平；四是推行環境基本公共服務均等化，促進區域城鄉協調發展、和諧發展，努力實現環境公平正義。

　　環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光認為，在轉變經濟發展方式的大背景下，中國應該努力實現以環境保護優化經濟發展。所以，“十二五”環保規劃應該體現經濟發展與環境保護的高度融合，具體反映在從緊和嚴厲的宏觀環境政策、在特殊區域和領域實行環境優先的戰略方針兩個方面。

　　采取從緊和嚴厲的宏觀環境政策，就是提高各種環境準入門檻，采取嚴格的環境監管措施，加快淘汰落后產能，對排污企業實行嚴格的達標治理。其次，要跳出環保范圍內的法制建設，對國家的法律體系進行生態化改造，在民法、刑法、物權法、經濟法、資源法中，全面強化對環境保護的要求。同時，要更多地使用經濟手段管理環境，通過綠色信貸、綠色稅收、綠色保險、綠色價格體系、綠色證券等等，使國家經濟政策全面朝著環境友好的方向改變。

　　在特殊區域和領域實行環境優先的戰略方針，就是在一些特殊區域或領域，把環境質量狀況作為指導包括經濟發展在內的各項工作的基本衡量標準之一，以環境承載能力為基礎和底線來規劃和約束各方面工作，使環境保護成為保障人民生存環境、優化經濟發展方式的重要和首選的手段。