安全生產是一項涉及人、機、環境與管理等諸多要素，涉及政治、經濟、技術、管理、社會等學科內容的復雜工作。近年來一些地方、行業重特大生產安全事故多發、頻發的狀況，引起了人們對于安全生產工作有效性問題的關注。安全生產工作的有效性實際是指安全生產各相關主體的效能正常發揮、安全生產方針政策及法律法規的效力正常到位、安全生產各項工作措施的效應正常體現，最終使安全生產工作的效果得到正常的保障。從另一角度說，人們對安全生產工作有效性問題的關注，實際上是對安全產工作失效現象的關注。目前失效學對失效問題的關注更多地是集中于材料科學與工程技術領域，主要體現在技術層面，而作為多種因素影響、多門學科復合、多種技術綜合應用的安全生產工作領域，是否也存在著類似于材料科學等的失效問題，應是非常值得思考和探討的，這至少可以從另一方面來認識與研究我國安全生產工作存在的一些不足與問題，從而采取有效的措施逐步加以解決。本文擬對安全生產工作存在的失效現象的特征及表現形式進行初步的分析。

    一、失效現象與安全生產工作失效現象

    失效是一種自然現象，也是一種社會現象。我國失效學的創始人鐘群鵬教授將“系統、裝備、設備、部件、零件等產品喪失額定功能的現象”稱之為“失效”，提出“失效是安全之母”，并認為通過對失效現象進行分析是變失效為安全的基本環節和關鍵，是人們深化對客觀事物認識的源頭和途徑。鐘教授認為“失效分析預測預防則是對生產經營活動中的安全事故、事故隱患和事故風險進行分析診斷預測控制和預防根治的科學、公正的技術活動與管理活動的總稱等”。從這一定義理解，失效及失效分析實際上包括了技術與管理、自然與社會兩個方面的范疇，在自然與技術方面，失效較多地是指某種系統、裝備、設備、部件、零件等應達到的技術要求沒有達到、在自然壽命之內達發揮不了應有的作用，對這一方面失效的分析與預測是建立新學科、開發新技術、發現新材料及采用新方法、改善新工藝的重要前提與基礎。如在反坦克導彈出現后，如何有效提高坦克、裝甲車的防護性能就成為提高坦克、裝甲車生存能力與戰斗能力的重要問題，而提高防護性能的通常做法是增加金屬裝甲的厚度，但這會影響坦克、裝甲車的機動性，為了解決提高裝甲防護性能與提高機動性能這一對矛盾，美國陸軍利用失效分析方法在尋求裝甲材料上進行了多次、反復的實驗，最后采用了被稱為神奇的“凱夫拉”作為裝甲復合材料。“凱夫拉”是上個世紀60年代美國杜邦公司研究開發的一種芳綸復合材料，具有密度低、強度高、韌性好、耐高溫、易于加工與成型等特性，被稱為“裝甲衛士”。與玻璃鋼相比，“凱夫拉”層壓薄板的韌性是鋼的三倍，而相同防護效果的裝甲重量可以減少百分之五十。如果將“凱夫拉”薄板與鋼裝甲結合使用效果更好，采用“鋼-芳綸-鋼”復合裝甲的坦克、裝甲車可以防穿甲厚度為70厘米的反坦克導彈，還可以防中子彈。而實際上，失效不只是一種自然現象，不僅僅存在于自然科學、技術與工程、材料領域，政治、經濟、社會、文化等方面也同樣可能存在著失效現象，只是這種失效不似自然、技術、材料領域那樣具有可量化性或可以通過建立相應的數學模式進行較為精確的計量。

    安全生產工作屬于經濟發展與社會管理的重要范疇，它是一種復雜、多層和廣義的工作。從其涉及的層次看，包括了為直接推進安全生產工作的各項具體工作及與之相關的措施，也包括了為推進安全生產工作的相關保障性與配套方面的工作；從構成的內容看，包括了安全生產立法執法、政策制定執行、安全生產責任制及有關制度落實、安全生產預防工作、日常管理與監督檢查、事故應急救援、事故調查處理與責任追究等；從參與的主體看，包括政府對安全生產工作的領導與組織、政府有關部門與單位對安全生產工作的監督與管理、企業對在安全生產工作上的各項具體工作與責任的落實、群眾對安全生產的參與及監督、社會對安全生產的監督配合與支持等。從純理論的設定來說，在安全生產的環境正常，安全生產體制合理、安全生產機制健全、安全生產各相關主體盡職、安全生產政策有效、安全生產監督到位、安全生產工作手段有力的條件下，安全生產的各項措施、各種工作就是完全有效的，安全生產工作也就不存在失效的現象。但純理論設定所依據的條件是一種存在于沒有任何非正常因素影響的“真空”狀態才可能出現和具備的，也就是說，實際工作中是不存在的，安全生產工作是處在多種、多重非正常因素影響之下的進行的，各層面、各方面的工作經常沒有辦法達到原來所要實現的預期目標。在黨中央、國務院進一步加大對安全生產工作領導、出臺一系列重大舉措、不斷加強監督檢查力度、嚴肅責任追究的情況下，我國安全生產工作依然存在“嚴不起來、落不下去”的問題、一些地方、領域事故尤其是重特大事故仍然多發、頻發，這說明安全生產工作在某種程度、某些方面、某些領域、某些環節存在著失效的現象，政府、部門、企業及有關方面在安全生產工作上應當發揮的作用沒有完全發揮、所采取的措施應當產生的效應沒有完全產生、有關制度辦法應當具有的功能沒有完全到位。因此，要搞好安全生產工作、提高政府安全生產保障能力與保障水平，不僅要推進體制、機制、法制、制度、投入、文化、管理等方面的落實，而且也應真研究體制、機制、法制、制度、投入、文化、管理等方面可能存在的失效現象，以不斷提高安全生產各項工作、各項政策與抵措施的針對性、有效性，實現安全生產工作水平的持續改進、持續提高。

    二、安全生產失效現象的主要特征

    承認安全生產工作存在失效的現象，并不是對安全生產工作及其成效的否定或部分否定，相反，它是及時、有效解決安全生產工作中存在的各種問題、強化安全生產工作力度的重要內容。分析安全生產工作的失效現象，并不是揭安全生產工作的“短處”、也不是揚安全生產工作部門的“家丑”，更不是給政府及有關部門“抹黑”，相反，這是改進及強化安全生產工作的重要途徑和有效措施。這是因為，失效現象與可靠性實際上是一個事物功能的兩個方面，任何產品、技術、系統都有存在著失效的可能，任何一種管理活動包括宏觀及微觀的管理活動也都存在著失效的可能。對于我們來說，重要的不是否認失效現象的存在可能性，而是要對失效的特征、表現及其根源進行觀察、分析與研究，并尋求治理失效現象的可行途徑及有效措施。

    從構成失效現象最為基本的內涵看，安全生產工作的失效現象首先具有失效學所定義的一般意義上失效的基本特征，諸如絕對性、普遍性、客觀性等。但由于安全生產工作所具有的特殊性及安全生產工作基本構成要素的不同，安全生產工作的失效現象又具有自身獨有的特征如復雜性、模糊性和反復性。具體說，安全生產工作失效現象的主要特征表現在以下六個方面：

    1、安全生產工作失效的絕對性。安全生產工作失效的絕對性主要源于人們對于安全生產工作認識的有限性及安全生產工作所特有的相對性，具體表現在三個方面：一是安全生產工作實際上是一種“主觀見之于客觀”的活動，受人們認識水平影響及工作條件制約，我們對安全生產工作地位、作用、特點及規律的認識還難以完全到位、完全準確，對安全生產工作總體走向、基本趨勢的判斷與把握所依據的基礎有時往往并不充分、信息也并不完全準確有效，所得出的觀點、結論可能出現失誤甚至是錯誤。在沒有辦法完全解決主觀認識與安全生產工作客觀狀況差距、矛盾的情況下，基于現有安全生產工作階段、基礎、條件及特點的分析與判斷所制定的政策、所設計的制度、所采取的措施，難免存在著不盡完善的地方甚至是內在的缺陷，因此，安全生產工作自然也不可避免地存在著失效的可能。二是安全生產工作的相對性原理表明，在現有的技術、投入等條件下，安全實際上是一定條件下社會或人們對于風險可接受、承受的狀況，而不是沒有任何風險的狀況，也就是說，安全或可靠性是相對的、而不安全或失效則是絕對的。不安全或失效的絕對性并不意味著我們在安全生產工作無所作為、無法作為的，而是要求我們必須居安思危，對存在的各種隱患及安全生產工作中的各種問題要心中有數，并立足防范、采取有效的措施消除隱患、解決問題，確保安全。三是安全生產工作所特有的開放性決定了安全生產的工作量與工作成效之間存在著非對稱性及非可控性。安全生產表現為一種狀態，其實現及保持的前提是眾多主體的共同努力與配合，但由于相關主體在安全生產工作的認識、意識、素質、能力等方面的差距較大，安全生產相關工作的推進速度、力度、廣度、深度及可能產生的效果常常不完全取決于安全生產工作部門自身的愿望與努力，也就是說，在安全生產工作與其成效存在著非對稱性關系及安全生產工作成效存在非可控性的情況下，安全生產工作的失效現象是難以避免的。

    2、安全生產工作失效的普遍性。安全生產工作失效的普遍性表明失效是普遍存在的，它是伴隨安全生產工作的開展而產生的，存在于安全生產工作的全過程、各環節、各方面。主要體現在三個方面：一是失效存在于安全生產的各環節。從各環節所包含的內容看，安全生產工作包括安全生產的立規立法、組織領導、制定政策、決策部署、貫徹實施、跟蹤督促、監督檢查、報告反饋、總結提高等；從各環節相互的依次遞進及相互關系看，一個完整的安全生產工作過程大體上包括源頭把關、準入管理、預防防范、過程控制、應急救援、事故調查、責任追究等環節。而以上兩個方面的每一個環節又可以分為許多具體的細節，每一個環節、細節之間是相互關聯、相互銜接的，各環節、細節的合理銜接是保證安全生產工作整體性、系統性及可靠性的基本前提，但實際上，在安全生產工作過程中有些環節、細節往往可能出現脫節、有些工作常常落空、有些領域時常處于空白狀態等,這些都是安全生產工作失效的表現。二是失效存在于安全生產各要素及其要素之間的“耦合”之中，安全生產工作的基本要素可以概括為人、機、環境及為支持和維系人、機、環境三者組合并正常運行的管理因素，而安全實際上表現為人、機、環境三者在有效的管理下實現和諧、匹配時的狀態。如果將安全生產作為一個整體的系統，那么人、機、環境及管理則是一個個相對獨立且相互聯系的子系統，四個子系統之間的組合及與整個系統的關系有時表現為一種“耦合”關系，而當四個要素(或子系統)之中的任意兩個出現不匹配時，則四個要素及其及所構成的系統運行與功能可能出現失效或處于失效狀態，原來存在于各種要素及其組合形成的系統之中的隱患就可能演變為事故。三是失效存在于安全生產相關的主體行為之中。受多種因素影響，安全生產工作的相關主體在其行為目標的選擇上常帶有某種程度的“趨利”性，其行為及決策不可能完全最規范、最理性、最優化，這既是失效的表現形式之一，也是造成失效的根源之一。

    3、安全生產工作失效的客觀性。安全生產工作中的失效現象具明顯的客觀性或必然性，不是以人的意志為轉移的，人們無法消滅或完全消除失效現象，但可以認識、分析、研究失效現象并從中找出規律性，提出相應的措施。失效的客觀性在以下方面：一是由安全生產體制客觀上存在的不足或缺陷導致的失效。與前幾年相比，我國現有的安全生產體制已有較大進步，但因整個經濟管理體制的總體格局沒有作大的調整，安全生產體制的改革主要還是只集中于進行機構規格及部門隸屬關系的調整，并沒有完全從科學的角度對整個安全生產工作體制進行重新的設計與構造，負有安全生產監管職責的部門職能邊界界定不清、綜合監管與專項監管層次劃分不準等問題增加或導致了安全生產工作中的內耗，使安全生產一些工作的成效及效率大打折扣。二是安全生產工作運行機制上的不順客觀上加重了失效的程度。目前安全生產工作的流程、規則、制度不盡完備，領導決策機制、責任落實機制、投入保障機制、運行協調機制、預警預測機制及激勵約束機制不夠健全，特別是有關主體在權、責運行關系上的不對稱、不對等、不匹配問題相當突出，安全生產工作的一些方針政策、法律法規和各項措施難以非常有效地落實到位。三是安全生產監管體系的不完善造成的失效。我國現有安全生產監管體系最為突出的問題是上重下輕、上大下小，網絡不全，力量不足、手段不強，安全生產監管部門在推進工作上常感到心有余而力不足，安全生產監管不到位、失效的產生也就在所難免。四是企業在安全生產上履職不到位引發的失效。企業是安全生產最為重要的責任主體，在安全生產工作上必須做好的工作是遵章守法、組織落實、建立制度、改善基礎、日常管理、確保投入、承擔責任等方面，但目前不少企業對自己在安全生產工作應負的職責并沒有完全認真履行到位，對法律法規規定的安全生產各項保障制度、對政府有關安全生產工作部署也沒有認真加以執行，安全生產工作中存在著上級熱、下級冷、政府熱、企業冷的不正常現象。五是安全生產工作基礎仍然較差，安全生產工作方針政策、法律法規、決策部署很難被有關主體特別是企業有效地“吸收”并轉為安全生產工作的具體行動，安全生產工作斷層、脫節、失管、失控等時有發生。

    4、安全生產工作失效的復雜性。失效的復雜性是指安全生產工作失效影響因素的多變性、失效主體的多元性及失效形式的多樣性。主要是三個方面：一是安全生產工作領域的復雜性引發失效的復雜性。安全生產工作領域并不是一個范圍明確、邊界清晰、相對獨立的一個系統或一項專門化的工作，與安全生產工作相關或涉及的領域、范圍、主體可謂無所不包、無所不容，任何一個領域、行業、地方、單位、個人的任何活動實際上都包含著安全的要素，由于每一個領域、行業、地方、單位、個人的情況、特點千差萬別，在安全生產工作上的具體要求、辦法、措施和制度、規程也各不相同，特別是不少行業、企業的產品、工藝、技術非常復雜，一個方面、一個環節工作或一個行為出問題，都將造成安全生產工作總體上的失效。二是安全生產工作內容的復雜性引發失效的復雜性。嚴格地說，安全生產工作并沒有非常準確、精確的內涵界定，我們不難給安全生產工作下一個定義，但實際工作中卻很難對其工作內容、工作要求作出具體與明確的規定。從其所涉及的學科看，安全生產工作必須運用政治、經濟、社會、管理、自然、技術、法律等學科的內容，是一個多學科交叉復合、多種知識及技能綜合運用的復雜性工作；從工作的層面看，安全生產工作內容有技術方面的管理與行為方面的控制，技術方面的管理主要是指為實現本質安全在設備、裝置、技術、產品、部件或系統等方面進行的標準、規范的管理與控制，而行為方面的控制則側重于從制度方面對一個組織或人在遵守安全生產法律、法規、規章、規程與政策情況及自身安全生產行為的管理與控制等，失效現象可能產生于安全生產工作的各方面。三是安全生產工作影響因素的復雜性引發失效的復雜性。安全生產工作狀況實際上是多種因素相互交織、相互作用、相互影響的結果，政治、經濟、社會、文化、管理、技術的因素以及體制、機制、法制、投入、人的素質等都會直接對安全生產工作當然也包括失效產生重大的影響。

    5、安全生產工作失效的模糊性。失效的模糊性指安全生產失效的領域、失效的范圍、失效的程度難以進行定量、準確的測定與評價，而工作不到位、責任不落實、效果不明顯等通常是失效的外在形式。這主體現在以下方面：一是安全生產工作定位的存在著相對模糊性。一種工作的定位往往影響甚至決定著這一工作以及從事這一工作的部門、人員在的地位及作用的發揮，而在我國不少地方，安全生產工作定位多年來一直處于較為模糊的狀況，一些地方政府的主要領導在處理安全生產與經濟增長的關系時，往往是要求安全生產要服從于經濟增長，但實際上，經濟的增長并不就是經濟的發展，因為它所側重和追求的是短期的速度、短期的目標與短期的成績，與經濟發展所追求的長期、協調、持續的目標是不同的。將安全生產工作作如此定位，實際上降低了安全生產工作在全局中本來應有的地位與作用，導致了安全生產工作力度的層層衰減和失效程度的層層加大。二是安全生產法律法規規定存在著一定的模糊性。現有的安全生產法律法規中，對一些有爭議的、易出現交叉、易出現矛盾的事項，經常用“有關部門”、“有關法律法規規定”、“有關內容”加以表述，這只是在文字上繞過了問題、回避了矛盾，并沒有真正解決問題、消除矛盾，降低了法律法規的可操作性，且容易引起部門之間的矛盾，最終導致一些該落實的工作沒人落實、沒法落實、沒有落實。三是安全生產工作運行規則具有一定的模糊性。安全生產工作規則難以進行精確的設計，部門、單位之間甚至連安全生產各環節、各方面的銜接也難以有非常明確的界定，工作中的模糊性、伸縮性空間還較大。四是與安全生產工作相關的部門職能邊界劃分存在一定的模糊性。特別是對一些涉及兩個或兩個以上部門、可能負有較大責任、需要投入較多時間人力物力財力、不太好管的工作，經常會出現扯皮、推諉和踢皮球現象，這也是安全生產失效最為集中的領域。五是安全生產工作評價標準存在一定的模糊性，目前對有關部門、單位或企業安全生產工作的考核還沒有建立起較為合理、科學的以定量為主的考核指標體系，大多以是否發生事故或事故的起數、死亡人數、受傷人數和直接經濟損失作為主要的評價標準，但這未必能完全真實反映出部門、單位及企業安全生產工作的實際狀況，因此，評價標準的模糊性也會造成失效現象的產生。

     6、安全生產工作失效的反復性。失效的反復性表明失效的發生不是一次就終結，而是可能多次出現、反復出現，一些地方連續多次發生性質相同、原因相似的重特大事故，實際上就是失效反復性的具體體現。主要表現在以下方面：一是安全生產是一個持續的過程，在這一過程中，安全生產工作水平總體呈現螺旋式上升，但可能出現反復，并在反復中持續改進、不斷提高。二是人們對安全生產工作的認知與判斷受多種因素影響，對安全生產工作重要性的認識不是一次終結也不可能一步到位，而是要經歷一個多次反復的過程，最為常見的情況大致是：一個地方、部門或單位的主要領導起先可能對安全生產工作不夠理解、不夠重視，而當其所在的地方、部門或單位發生事故甚至是重特大事故時，這一領導可能因為事故被處理或受到某種影響時，在短期內他們可能會高度重視安全生產工作，又作批示又開會又搞檢查，也能解決安全生產工作中的一些實際問題，但過一段時間因為安全生產形勢較為平穩后又可能放松對安全生產工作的力度。我國不少地方、行業安全生產工作出現的時緊時松、時冷時熱、安全生產形勢時好時壞的問題，就充分說明了安全生產工作失效的反復性。三是經濟增長的波動性與周期性也會影響安全生產工作失效的反復性。在安全生產總體必須服務、服從于經濟增長的情況下，安全生產工作與整個經濟的增長周期具有某種程度的關聯性，當經濟增長速度較快時，事故也相應地呈多發、頻發態勢，反之則相反，我國歷史上幾個經濟增長較快的時期，也基本是事故的多發、易發期。四是在安全生產監管力度偏弱及安全生產責任約束偏軟的情況下，一些安全生產相關主體在安全生產上的非正常、非理性行為可能多次出現、反復出現，如某些非公有小企業在安全生產上的違法甚至犯罪行為可能因為沒有被及時發現查處，而多次、重復、持續進行，由此導致的安全生產失效現象也就重復、反復產生。

    三、安全生產工作失效的主要表現形式

    失效現象存在于安全生產工作的各方面、各環節，其表現形式多種多樣，歸納起來主要有以下七個方面：

    1、失誤。失誤是安全生產工作失效的重要表現形式，也是失效的重要根源，主要是指一些地方、部門、單位在安全生產工作的定位、方向、決策及總體思路上出現的“失誤”。安全生產工作定位上的失誤，是安全生產工作最致命的失效，因為定位決定方向、決定思路、影響決策、影響整個工作的開展，這也是多年來一直沒有解決好的問題。主要是三個方面：一是安全生產工作的重要地位得不到應有承認和確立。在不少地方和部門，安全生產工作還擺不上全局決策的內容、擺不上主要領導工作的議程，主要領導對安全生產工作的重視基本上還是停留在口頭上、表面上和形式上，對安全生產與經濟發展相互關系的把握出現失誤，將不抓安全生產工作或在安全生產工作上降低要求與標準作為 “改善” 當地投資環境的一個內容，認為安全生產工作抓得太緊會“破壞”投資環境、會影響地方經濟發展。二是將安全生產工作的定位低層次化。在不少地方和部門，還沒有真正從執政為民、提高執政能力、構建和諧社會的高度將安全生產工作作為全局性、基礎性和綜合性的工作加以重視，而是將安全生產工作作為從屬性、附庸性的、上不了“大雅之堂”的工作加以對待，對制約安全生產工作開展的一些關鍵性、根本性問題長期不予重視和解決。三是將安全生產工作定位簡單化。一些地方、部門的領導認為安全生產工作只是安全生產工作部門的事情，安全生產工作的內容只是發發文件、開開會議、搞搞檢查，再有就是查查事故，喊一喊、跑一跑就可以了，沒有太多的“政策含量”、“技術含量”和“政績含量”，在安全生產的人、財、物等投入上沒有給予相應和必要的考慮與保障，對安全生產工作特有的規律性、復雜性沒有進行必要的研究，對安全生產工作沒有進行通盤、系統和長期的考慮，對安全工作的體制、機制及法制沒有進行科學和全面的研究與設計等。最終導致一些地方和部門的安全生產工作方向不明、思想不清、重點不準、措施不力，存在較大的隨意性、功利性，缺乏應有的計劃性、系統性、連續性，往往是想到什么就抓什么、想到哪里就干到哪里、干到哪里是哪里。

    2、失靈。失靈是失效的重要形式之一，表現為安全生產工作的機制、法律法規及政策應具備的功能沒有具備、應發揮的作用沒有發揮、應產生的效果沒有產生。從機制失靈的角度分析，最為突出的問題是推動安全生產工作運行及開展的正常機制沒有形成，安全生產工作的推動基本上還是靠“人治”，而不是靠制度、機制、規范，安全生產工作在很大程度甚至主要還受一個地方部門或主要領導人的變動、個人選擇偏好及個人關注重點的變化影響，也就是說，當一個地方的主要領導比較重視安全生產工作、將安全生產工作當作“一回事”時，安全生產工作的推進就較為順利，反之，安全生產工作的推進就十分困難，安全生產工作的部門常常感到自己是從事邊緣性工作并被邊緣化的部門，難以作為或難以有大的作為，安全生產工作常常處于邊角、臨時性工作的狀況。從法律法規失靈的情況看，主要是三個方面，第一個是法律法規本身存在一些內在的缺陷、可操作性較差，如《安全生產法》實施近三年來，由于本身的不足較為明顯、加之配套的規定沒有及時出臺，貫徹落實情況并不盡如人意；第二個方面是有些安全生產方面法律法規之間存在不盡銜接甚至相互矛盾的問題，引起相關負有安全生產監管職責部門之間在日常工作與行政執法上的扯皮、推諉與磨擦，在一定程度上抵消了法律法規可能產生的效應；第三個方面是因有些地方政府及有關部門對安全生產法律法規不重視、不落實所產生的有法不依問題，這是一種由于政府及有關部門選擇性偏好(主要是有些地方政府認為嚴格依法規范企業的安全生產行為會影響當經濟的發展)所引起的失靈，這種因政府有意“違法”行為而出現的一些法律法規在個別地方“不算數”、“難算數”的問題時有出現，應引起我們的高度重視。從政策失靈的角度看，安全生產政策是解決安全生產工作中一些突出問題、普遍性問題的基本依據，但由于一些政策如投入政策、風險抵押金政策、提高事故賠償標準的政策等的執行可能對某些企業的短期利益產生影響，加之一些政策滯后及對政策落實情況的監督檢查沒跟上，一些安全生產政策在執行中常常現被“打折扣”，出現所謂的政策效應“漏出”現象。

    3、失控。失控實際上是安全生產工作的四個基本要素即人、機、環境與管理的之間的和諧、匹配狀態被破壞，人的行為、物與環境的狀況、管理的活動得不到應有的控制，安全生產工作的全部或局部處于混亂、無序的狀態。主要有四個方面：一是部分安全生產監管對象失控。安全生產兩個最主要的主體是政府(含政府的有關部門)及企業，兩者之間是一種監督與被監督的關系，對企業實行有效、有力的監督、確保企業依法規范自身安全生產行為是政府的法定職責，而政府的監督是否到位取決于多種因素，最為重要的一條是，它在設計安全生產監督管理體制及運行機制時必須考慮將各類企業都納入其監督范圍，但在實際工作中，由于多方面的原因在，有部分企業實際上仍游離于政府及其有關部門的監管范圍之外，即政府及有關部門沒有對這部分企業進行應有的管理、檢查與監督，這些企業的安全生產工作及安全生產行為處于失控的狀態。二是部分管理領域失控。由于部門之間的職責不盡清楚、法律法規之間存在的矛盾與沖突以及政府安全監管力量配置的不足，安全生產的有些領域沒有辦法進行應有的監督與管理，出現管理的“真空”、脫節與放任自流，因這一問題引發的生產安全事故時有發生。三是日常管理工作失控。主要是作為安全生產主要責任主體的一些企業沒有認真履行安全生產法定職責，特別是一些非公有的小企業安全生產工作實際上處于空白的狀態，安全生產工作不想管沒人管不會管，安全生產沒有必要的投入，日常管理工作基本沒有開展。四是有些主體的行為出現失控。最為突出的是有些政府及有關部門、企業在安全生產行為上出現一定程度的非理性化傾向，即個別政府及有關部門對一些企業的安全生產違法行為采取睜一只眼閉一只眼、默許甚至縱容的態度，一些企業則千方百計逃避政府的監管、安全生產違法甚至犯罪行為長期存在。

     4、失調。失調是安全生產工作中有關的幾種關系現出非對稱化，其應有的平衡及穩定關系被打破，所導致的安全生產工作失效。主要是三個方面：一是監督者與被監督者之間關系的失調。監督者與被監督者之間的關系實質是一種管理與被管理的關系，從管理學的角度看，有效管理、有效監督的重要條件之一是管理的層次或幅度必須合理、合適，也就是說管理者或與被管理者之間在數量上有一個相應的比例關系問題，在被管理者、被監督者的數量為一定的情況下，管理者太多是社會資源的浪費，但管理者太少，則必然導致管理、監督的不到位及管理、監督質量的下降，管理者或監督者實施管理、監督的目標可能落空。如目前作為承擔政府安全生產綜合監管職責的安全生產監管部門的力量配置與其所承擔的職能、工作任務及面對的工作領域相比，顯然極為不合理，也不符合管理學上的一般原理與規律，這一狀態如不改變，安全生產綜合監管工作難以真正有效地開展。二是監管者自身權限與責任關系的失調。從監督的角度看，能實行安全生產有效監管的前提是三個，第一是監督者的數量適當、并有相應的素質，對于安全生產法律法規與政策的掌握、理解與運用水平要高于被監督者，能對被監督者進行到位的指導、到位的管理與監督，即能管得過來；第二是監督者具有從事監督工作所需的地位及權威，能夠真正開展監督、敢于開展監督；第三是監督者的監督行為及結果能對被監督者的行為或相關利益如經濟上的利益、發展的機會等產生應有的影響與制約。對照上述三個方面，目前承擔綜合監管職能的安監部門所擁有的職權與其所承擔的巨大責任相比，顯然處于失調的狀態，實際上難以對安全生產工作進行效的監管。三是相關主體作為、不作為甚至亂作為的邊際成本與邊際收益之間關系的失調，最為突出的是由于監督者與被監督者之間關系的失調、監管者自身權限與責任關系的，導致作為安全生產主要責任主體的企業敢于在安全生產違法行為的成本與收益上對比上進行大膽的“博奕”，而且它在安全生產上所進行的有意或無意的違法行為所付出的邊際成本常常小于它可能得到的邊際收益，這是引發安全生產失效行為最為深層的根源之一。

    5、失缺。失缺是政府(含政府的有關部門)與企業兩個最為重要的安全生產工作主體的職責、責任及功能在時間與空間上出現的空缺。主要是以下方面：一是政府在安全生產工作上的失缺。安全生產事關社會與整個國家的全局利益，政府在安全生產工作上的真正到位是安全生產有效開展的根本保證，《安全生產法》、《國務院關于特大生產安全事故行政責任追究的規定》等安全生產法律法規對政府在安全生產工作上的職責作了較為明確的規定，但在有些地方，政府主要領導并沒有真正意識到安全生產工作是他們非抓不可的工作，該由政府及其主要領導做的工作不做、該解決的問題不解決，安全生產工作在領導層面首先出現失缺，由于政府主要領導的“示范”效應，政府的其他領導及有關部門領導也紛紛“效仿”，從事安全生產工作的部門有時常常感到自己是“姥姥不疼”、“舅舅不愛”，沒有地方反映問題與困難。二是部門在監管上失缺。我國各有負有安全生產監管職責的部門在設計其監管工作運行流程、規則與制度時，往往有意或無意地產生一種這樣的傾向，即其監管的工作重點、力量主要集中在縣級以上的領域，而沒有延伸到鄉鎮及廣大的農村，出現監管領域上的斷層，如鄉村道路、鄉鎮船舶、鄉村建筑活動等方面的安全管理實際上沒人管，在當這些領域發生生產安全責任事故、按規定應追究有關責任人的行政責任時，常常會引發部門之間的扯皮。三是由于有些部門工作不認真、要求不嚴格、責任不落實引起的失缺。安全生產工作與責任的落實需要以大量、持續、艱苦的工作作為支撐條件，而認真則是落實工作好與責任的根本保證，但有一些地方、部門抓安全生產工作就是為應付上級與有關方面的檢查，對安全生產工作沒有進行必要的布置、檢查與落實，一些表面上看來是有人管的事情、有人管的領域實際上并沒人管、沒管到位。

    6、失真。失真是安全生產信息在收集、整理、加工、傳遞、反饋等各環節中出現的變形、遺漏與錯誤，所造成的安全生產工作決策及執行與結果上的失真。安全生產信息是安全生產工作過程中各方面、各環節運行情況、基本特征及相關影響因素的客觀描述，包括各種情報、消息、數據及資料等，是在對安全生產工作全過程進行計劃、組織、指揮、協調、控制等所產生的。準確、及時、全面、系統的安全生產信息是安全生產工作得以正常和順利進行的基礎。目前安全生產信息失真最為突出的是三個方面：一是安全生產工作在部署過程中的層層失真，從我國安全生產工作機構及其力量的配置情況看，安全生產綜合監管機構的設置是國家、省(直轄市、自治區)、市(地)及縣(市、區)共四級，力量的配置上則呈現嚴重的倒三角狀況，市、縣(市、區)安全監管力量不足的問題相當突出，而在事故起數占70%左右的鄉鎮及廣大農村則沒有相應的安全工作機構或負責安全生產工作的專門人員，這一狀況直接造成安全生產工作部署、落實與信息傳遞上的層層衰減、層層變形與層層走樣。二是安全生產信息在傳遞過程中的失真，最為突出的是在對安全生產工作的開展及績效估價上存在夸大放大、報喜不報憂的問題，就是對安全生產工作極不重視、極不落實的地方、部門在反映其安全生產工作情況時也都說“領導高度重視”、“貫徹上級部署迅速及時”、“措施具體有力”、“安全生產形勢總體平穩”，對安全生產工作中存在的問題如事故的情況、隱患整改、重大問題等等，則千方百計加以“縮小”或輕描淡寫、一筆帶過，這種失真往往會使上級及一些領導對安全生產工作真實情況的認識與判斷出現失誤，從而給安全生產工作造成巨大的影響。三是安全生產法律法規及政策“含金量”或“效應”失真。盡管目前安全生產方面的法律法規、政策、規定不少，但不可否認的是，安全生產法律法規及有關政策規定的落實情況并不太好，法律法規及政策規定的意圖常常難以完全實現，法律法規及政策規定執行中的失真問題較為突出。

    7、失常。失常是安全生產工作環境出現某種程度的非正常化傾向，安全生產工作環境是安全生產工作得以正常推進及運行的外部條件，對于安全生產工作來說，環境雖然不是決定性的因素，但對安全生產工作卻有著巨大的影響，在某些時候、某些環節也可能起到關鍵性的影響，而且安全生產工作環境常常不是安全生產工作部門可以改變及控制。總體上看，我國的安全生產環境在逐步改善，但與安全生產工作的正常開展要求相比存在一些值得注意的問題：一是有些地方政府的領導對安全生產工作的重要性認識不足，他們雖然在口頭上對將安全生產工作的重要性作了很有高度的強調，但僅限于說說而已，光說不練，安全生產工作出現了 “有高度沒力度” 的奇怪現象，安全生產工作的面臨的各種困難非常多。二是安全生產執法環境依然較差，特別是有些地方、部門單純、片面地從地方經濟發展的角度出發，對于正常的安全生產執法活動限制較多、干預較多，存在較為嚴重的“地方保護主義”，各負有安全生產監管職責的部門在進行執法時面臨較大的無形壓力，并處于左右為難的狀況，不認真執法是失職，認真執法則有可能得罪有些領導、甚至連自己的位置都可能保不住。三是安全生產齊抓共管的局面沒有形成，現有的“政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、全社會廣泛支持”的安全生產格局沒能有效地調動起有關主體的責任意識和積極性，安全生產工作一家管、一家負責的現象仍在不少地方存在。四是安全生產的社會環境總體較差，整個社會的安全意識仍較為薄弱，面對全社會公民的安全宣傳教育很少效果也很差，大部分公民不具備必要的安全生產知識、沒有掌握必備的安全生產技能。