目前，安全生產(chǎn)的形勢并不令人滿意，這是不爭的事實(shí)。出現(xiàn)這一狀況原因是多方面的，但是，對安全監(jiān)管的基本理論模糊不清不能不說是一條重要原因。本文就安全監(jiān)管的一般理論談點(diǎn)粗淺看法，以拋磚引玉。不當(dāng)之處，歡迎指正。
安全監(jiān)管的涵義
安全監(jiān)管，是安全管理的一種，是政府為了維護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，運(yùn)用行政力量，對安全進(jìn)行監(jiān)督與管制的一種特殊活動(dòng)。監(jiān)管，通常情況下為監(jiān)督與管制之合稱。監(jiān)為監(jiān)視、觀察，“監(jiān)者，臨下也，領(lǐng)也，察也，視也”；督為責(zé)成、催促，“察者，察責(zé)催促也”。現(xiàn)代管理中的監(jiān)督，是指管理主體為獲得較好的管理效果，對管理運(yùn)行過程中的各項(xiàng)具體活動(dòng)所實(shí)行的檢查、審核、監(jiān)督督導(dǎo)和防患促進(jìn)的一種管理活動(dòng)。管制，一是指強(qiáng)制管理，如管制燈火；二是強(qiáng)制性的管理，如軍事管制、交通管制；三是對罪犯或壞分子施行強(qiáng)制管束。管制雖然也是管理的一種，但卻帶有明顯的強(qiáng)制成分。安全監(jiān)管，是對安全管理運(yùn)行過程中各項(xiàng)具體活動(dòng)實(shí)施查檢、審核、監(jiān)督、督導(dǎo)和防患促進(jìn)，帶有一定強(qiáng)制特性的特殊管理活動(dòng)。因此，監(jiān)管行為往往是政府的一種行為，也就是說政府是監(jiān)管活動(dòng)的主體。監(jiān)管的客體一般是政府以外的法人或自然人。監(jiān)管的目的是使國家利益、人民利益最大化。
監(jiān)管的功能
監(jiān)管主要有五大功能：
一是強(qiáng)制性制約功能。為了保證管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，對管理過程中的各個(gè)要素、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)階段進(jìn)行的檢查、牽制活動(dòng)。主要是通過即時(shí)糾偏，使管理沿著正確的軌道運(yùn)行，保證管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
二是參與功能。為了保證監(jiān)管活動(dòng)的有效性，使監(jiān)管者參與每項(xiàng)具體管理活動(dòng)，并在參與中實(shí)施監(jiān)管。監(jiān)管活動(dòng)要滲透于決策、計(jì)劃、實(shí)施、監(jiān)督、評價(jià)等每一環(huán)節(jié)之中。如對管理目標(biāo)，既要檢查目標(biāo)的先進(jìn)性、科學(xué)性，還要檢查計(jì)劃的嚴(yán)密性、可行性。這表明，監(jiān)管的重點(diǎn)是抓源頭。
三是預(yù)防功能。除了檢查糾偏以外，還要善于發(fā)現(xiàn)和尋找各種對未來工作產(chǎn)生不利影響的現(xiàn)實(shí)因素或潛在因素，以預(yù)防、阻止各種錯(cuò)誤和偏差的產(chǎn)生和出現(xiàn)，保證管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)和管理最佳效益的獲得。監(jiān)管就其實(shí)質(zhì)而言，是管理的一項(xiàng)職能，是眾多管理活動(dòng)的一部分，這就決定了監(jiān)管與被監(jiān)管的根本目的的一致性。這一點(diǎn)往往被錯(cuò)誤地理解。
四是反饋功能。監(jiān)管也是一種反饋，而且是一種及時(shí)的反饋，對管理起著重要的促進(jìn)作用。監(jiān)管首要是檢查，通過審核檢查，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的各種問題和偏差，從決策的目標(biāo)是否先進(jìn)，計(jì)劃的安排是否合理，指揮是否得力，協(xié)調(diào)是否有效，以及組織機(jī)構(gòu)是否健全完備等各方面都能反饋有關(guān)信息。
五是保障功能。監(jiān)管也是最為有效的一種保障，即使國家與廣大人民群眾的利益得到實(shí)現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)這一功能，對某些利益集團(tuán)的對抗行為，作為監(jiān)管主體的政府，有時(shí)不得不運(yùn)用國家行政的手段予以強(qiáng)制性糾正。
制約功能確定了監(jiān)管的范圍，參與功能指出了監(jiān)管的過程，預(yù)防功能突出了監(jiān)管的重點(diǎn)，反饋功能則為監(jiān)管提供依據(jù)，保障功能則是監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。它們之間相互聯(lián)系，相互配合，形成監(jiān)管活動(dòng)的功能體系。
監(jiān)督的原則
以監(jiān)管的范圍分，可分為一般監(jiān)管和專門監(jiān)管；按監(jiān)管的時(shí)間分，可分為事前、事中、事后監(jiān)督和全程監(jiān)管。科學(xué)的監(jiān)管要遵循以下幾大原則：
1．獨(dú)立原則。這一原則是由運(yùn)營主體多元化決定的。獨(dú)立原則，包括安全監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立，人、財(cái)、物獨(dú)立，以及監(jiān)察職權(quán)獨(dú)立。組織機(jī)構(gòu)和人財(cái)物的獨(dú)立，是監(jiān)管職權(quán)獨(dú)立的制度保障和前提。但是，僅有組織機(jī)構(gòu)和人財(cái)物的獨(dú)立，并不等于監(jiān)管職權(quán)在其行使過程中的真正獨(dú)立。實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)獨(dú)立，還要有科學(xué)的程序和制度安排，并形成程序與制度的保障機(jī)制。獨(dú)立原則，是安全監(jiān)管體制改革應(yīng)當(dāng)遵循的首要原則，具有統(tǒng)攬性、決定性意義。只有實(shí)行獨(dú)立原則，安全監(jiān)管才有公正性可言。公正促發(fā)展、公正促進(jìn)步、公正出效益，是已為社會(huì)發(fā)展史、經(jīng)濟(jì)發(fā)展史所反復(fù)驗(yàn)證的鐵律。缺乏公正的監(jiān)管，是低效甚至無效的監(jiān)管。
2．公開原則。這一原則包括事故公開、事故調(diào)查程序公開、事故原因公開、整改措施公開、處理結(jié)果公開(以下簡稱“五公開”)。實(shí)施這一原則，意義是多方面的。一是把安全監(jiān)管工作置于社會(huì)監(jiān)督之下，增加了監(jiān)管工作的透明度，有利于提高監(jiān)管人員執(zhí)法的公正性、公平性。二是有利于提高監(jiān)管工作的效率與準(zhǔn)確度。監(jiān)管工作實(shí)施公開原則，為廣大民眾提供了廣闊的參與空間，使廣大民眾的知情權(quán)得以發(fā)揮積極作用，這樣必將減少漏洞和失誤，提高事故調(diào)查的效率，降低監(jiān)察成本。三是使安全與經(jīng)濟(jì)效益真正結(jié)合在一起，有利于安全在運(yùn)營中“第一”的地位的真正確立。實(shí)行公開原則，及時(shí)向社會(huì)公布事故發(fā)生情況，等于把各運(yùn)營者的安全業(yè)績昭告于天下，使安全與運(yùn)營者的形象和聲譽(yù)緊密聯(lián)系在一起。而隨著市場競爭機(jī)制的形成和不斷發(fā)育，運(yùn)營者的形象、聲譽(yù)對其營銷效益的影響，將更為直接。“安全第一”將因賦予了巨大的實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵而真正成為各運(yùn)營者自覺的理念和行為。四是公開事故原因和整改措施，有利于加強(qiáng)社會(huì)對鐵路運(yùn)營者的安全監(jiān)督。此外，實(shí)行公開原則，有利于提高社會(huì)與公民的安全意識(shí)。實(shí)行公開原則，需要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，走出認(rèn)識(shí)誤區(qū)，主要是走出所謂“正面宣傳”的誤區(qū)。安全監(jiān)管實(shí)行“五公開”，表明國家對人民高度信任，對安全高度重視和解決安全問題的堅(jiān)強(qiáng)決心，不僅對國家形象絲毫無損，而且有利于樹立國家求真務(wù)實(shí)、民主開放和對人民、對社會(huì)高度負(fù)責(zé)的形象，是最好的正面宣傳。
3．超前原則。生產(chǎn)安全是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的指標(biāo)，也是一個(gè)涉及面很廣的領(lǐng)域。它直接涉及到員工(干部)素質(zhì)、管理水平、基礎(chǔ)設(shè)施和行車設(shè)備質(zhì)量、技術(shù)規(guī)章、用人(用工)制度、勞動(dòng)(工作)紀(jì)律、運(yùn)輸(勞動(dòng))組織形式、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策、人機(jī)工程、社會(huì)治安等因素和領(lǐng)域。這些因素和領(lǐng)域的任何變化、變革，都會(huì)直接影響運(yùn)輸安全。而這種變化、變革，是經(jīng)常發(fā)生的。這就決定了安全監(jiān)管不能只是“出事論事”和“就事論事”，要超前研究、超前監(jiān)管。因此，在進(jìn)行安全監(jiān)管體制安排時(shí)，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，要充分考慮安全對安全研究機(jī)構(gòu)、宣傳教育機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)的需求。這是由監(jiān)管的預(yù)防性所決定的，堅(jiān)持這一原則，要做好以下工作：一是在組織內(nèi)公開監(jiān)管制度、監(jiān)管內(nèi)容及其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；二是對監(jiān)管運(yùn)行中所產(chǎn)生的重大失誤、問題、糾偏及有關(guān)糾偏措施進(jìn)行通報(bào)；三是提高監(jiān)管主體的監(jiān)管能力；四是提出整改措施。
4．重專業(yè)原則。專業(yè)監(jiān)管的重要性，是由各生產(chǎn)專業(yè)“隔行如隔山所決定的”，不懂專業(yè)的人去抓安全，搞安全檢查，只能是熱熱鬧鬧地走過場，即使是問題在眼皮底下大行其道也不能發(fā)現(xiàn)。重專業(yè)原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，使權(quán)利與責(zé)任真正統(tǒng)一起來，要把人、勞、財(cái)、計(jì)、辦等綜合部門納入安全考核范圍。第二，制定的規(guī)章制度一定要符合現(xiàn)場運(yùn)行實(shí)際。專業(yè)部門抓安全難以落到實(shí)處，大致有三條原因：一是出臺(tái)的專業(yè)規(guī)章制度質(zhì)量不高，與生產(chǎn)現(xiàn)場的實(shí)際情況不一致；二是規(guī)章制度有些超前，這是必要的，職工一時(shí)理解不了，接受不了，是可以理解的，這就需要做工作，工作做到家了，規(guī)章制度就落實(shí)了，安全就有了保障；三是對新出臺(tái)的規(guī)章制度和行為標(biāo)準(zhǔn)，要組織及時(shí)學(xué)習(xí)，開展學(xué)標(biāo)、對標(biāo)、達(dá)標(biāo)活動(dòng)，這不光是職教部門的事，更是專業(yè)部門的事。第三，安全監(jiān)管要深入到規(guī)章制度與機(jī)制的形成過程中。規(guī)章制度既是血淚教訓(xùn)的總結(jié)，也是集體的智慧，更是安全的源頭。因此，安全監(jiān)管要特別注意指導(dǎo)生產(chǎn)的規(guī)章制度是否與生產(chǎn)安全需要相匹配，并對生產(chǎn)安全起到保障作用。
5．重日常原則。這一原則是“木桶原理”理論運(yùn)用于安全管理的結(jié)論。因?yàn)椋罡叩陌踩绞侨粘Ｋ剑钫鎸?shí)的安全狀態(tài)是日常狀態(tài)，最好的安全管理是日常管理。因此，安全監(jiān)管，要把監(jiān)管力量放在生產(chǎn)第一線，放在每一個(gè)生產(chǎn)崗位，以至重要行業(yè)行為。要把監(jiān)管的重點(diǎn)放在日常，不要搞什么聲勢浩大的、大檢查式的管理，也不要把監(jiān)管的重點(diǎn)放在看報(bào)表、看材料上，而是放在加強(qiáng)日常監(jiān)管上。
6．異體原則。這不僅是從人事利害關(guān)系來考慮監(jiān)管的有效性，更主要是從認(rèn)識(shí)論角度(當(dāng)局者迷)考慮監(jiān)管的有效性。遵循這一原則，要注意處理好以下權(quán)力關(guān)系問題：一是必須權(quán)力對權(quán)力，即管理主體必須具有一定的行政權(quán)力。否則，沒有權(quán)力的監(jiān)管主體總是難以有效地監(jiān)管有權(quán)的監(jiān)管客體；二是必須是大權(quán)力對小權(quán)力，這樣才能保證監(jiān)管的高效性。一般而言，小權(quán)力監(jiān)管大權(quán)力和平權(quán)監(jiān)管，沒有大權(quán)監(jiān)管小權(quán)力那樣具有權(quán)威和卓有成效；三是運(yùn)用大權(quán)力監(jiān)管小權(quán)力必須特別注意監(jiān)管的公正性。
7．客觀性原則。監(jiān)管是一種及時(shí)反饋。有效的反饋的本質(zhì)則要求真實(shí)、準(zhǔn)確、全面、及時(shí)。因此，第一，監(jiān)管主體思想、認(rèn)識(shí)要端正；第二，監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)必須是客觀的；第三，對問題要進(jìn)行客觀周密的調(diào)查研究和分析，弄清因果關(guān)系，為糾正提供科學(xué)依據(jù)；第四，實(shí)事求是做出監(jiān)管結(jié)論和對人的管理水平的評價(jià)。
8．經(jīng)濟(jì)原則。這一原則的理論基礎(chǔ)是中央提出的構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)發(fā)展集約型經(jīng)濟(jì)的基本要求所決定的。任何行為和活動(dòng)，都必須遵循這一原則，安全監(jiān)管也不例外。這是因?yàn)椋踩O(jiān)管要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也就是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，離開了對經(jīng)濟(jì)的服務(wù)，安全監(jiān)管也就成了失去皮的“毛”。然而長期以來，我們的安全監(jiān)管由于在政企合一的情況下進(jìn)行，安全監(jiān)管與生產(chǎn)經(jīng)營往往是游移不定的。沒有事故就以生產(chǎn)為中心，發(fā)生了事故就以“安全”為中心，不顧一切開展所謂的安全大檢查。一方面，對按現(xiàn)代化管理要求組成強(qiáng)有力的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍表現(xiàn)出十分小器；另一方面，一旦出了大事故卻又表現(xiàn)出十分的大器。“小器”與“大器”的交織，導(dǎo)致許多方面的安全監(jiān)管一直沒有走上正軌，進(jìn)而造成了國家財(cái)產(chǎn)和人民生命財(cái)產(chǎn)不應(yīng)有的損失。