安全管理堵與疏(1)

——安全管理的經(jīng)濟(jì)分析

馮德清

1、引言

改革開放以來，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。國民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)（1978年到2004年我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平均增長(zhǎng)速度達(dá)9.4%），人民生活基本實(shí)現(xiàn)了由溫飽到小康的歷史性跨越，綜合國力大幅躍升，經(jīng)濟(jì)總量目前已居世界第四位。這一切都昭示著我國的現(xiàn)代化進(jìn)程向前邁進(jìn)了一大步，是歷史上少有的經(jīng)濟(jì)繁榮期。在這安定團(tuán)結(jié)、政通人和的太平盛世，一個(gè)人們不愿看到的事實(shí)，卻在不斷地發(fā)生著。安全事故象幽靈一般，跟隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)而不斷發(fā)展，重特大事故頻繁發(fā)生，安全生產(chǎn)形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻。如何消除或盡最大可能減少事故的發(fā)生，確保人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，已成為日益緊迫、必須解決的問題擺在我們的面前。雖然在過去的歲月里，我們作出了積極的探索和艱苦的努力，也取得了令人矚目的成績(jī)。但由于我國目前正處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，受生產(chǎn)力發(fā)展水平和從業(yè)人員素質(zhì)等因素的制約和影響，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，特別是許多管理方法有待進(jìn)一步改善、提高。本文擬通過一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來進(jìn)行分析，探討安全管理的運(yùn)行機(jī)制，以闡明安全管理方法中的堵與疏的辯證關(guān)系。

2、安全與責(zé)任

2.1公共地的悲劇

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻主亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)把市場(chǎng)形容為一只“看不見的手”，認(rèn)為市場(chǎng)具有把個(gè)人的自利行為轉(zhuǎn)化為共同的社會(huì)福利的奇妙結(jié)果。亞當(dāng)·斯密說到：“……他所盤算的也只是他自己的利益。在這種場(chǎng)合，象在其他許多場(chǎng)合一樣，他受著在一只看不見的手指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個(gè)并非他本意想要達(dá)到的目的。也并不因?yàn)槭路浅鲇诒疽猓�就�?duì)于社會(huì)有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效促進(jìn)社會(huì)的利益。”[1]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致高效率和競(jìng)爭(zhēng)能為創(chuàng)新提供重要的刺激因素，使得人們認(rèn)為以利己心為基礎(chǔ)的個(gè)人利益和社會(huì)利益是能夠達(dá)到統(tǒng)一的。因此在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間和許多國家，都主張實(shí)行自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。然而，“在過去的200多年里，經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到：一些重要的事實(shí)證實(shí)了自由市場(chǎng)并不象它的狂熱信奉者們所想象的那樣完美地運(yùn)行。”[2]當(dāng)我們進(jìn)一步研究時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，把個(gè)人的自利行為化為共同的社會(huì)福利，并不是顯而易見和自然形成的。若要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的“看不見的手”的效果并不簡(jiǎn)單，需要條件。

1968年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈丁（Garrit Hadin）在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了一篇著名的文章《公共地的悲劇》，描述了這樣一個(gè)具體事例：一片公共牧場(chǎng)上生活著一群聰明的牧人，他們各自勤奮工作，增加著自己的牛羊。畜群不斷擴(kuò)大，終于達(dá)到了這片牧場(chǎng)可以承受的極限，每再增加一頭牛羊，都會(huì)給草原帶來損害。但每個(gè)牧人的聰明都足以使他明白，如果他增加一頭牛羊，由此帶來的收益全部歸自己所有，而由此造成的損失則由全體的牧人分擔(dān)。于是，大家不懈努力，繼續(xù)繁殖各自的畜群。最終，這片牧場(chǎng)因?yàn)檫^度放牧而退化成為荒漠。公共地的悲劇意味著市場(chǎng)這只“看不見的手”并非想象的那樣完美，不能自動(dòng)達(dá)成奇妙結(jié)果，這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為“市場(chǎng)失靈”。他生動(dòng)地說明了，當(dāng)私人利益與社會(huì)利益不相一致，或私人成本與社會(huì)成本不一致時(shí)，對(duì)于個(gè)人是最優(yōu)的決策對(duì)他人和社會(huì)不一定是最優(yōu)決策。近年來接連發(fā)生的重特大礦難事故就是充分體現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”這樣的特性，產(chǎn)生了個(gè)人理性與集體理性相沖突的困境。

隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，能源需求量與日俱增，而粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和高能耗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加劇了煤炭供需緊張。煤炭產(chǎn)量4年來翻了近一番，仍不能滿足需要。在這種形勢(shì)下，煤礦普遍超能力開采，2004年全國生產(chǎn)的19.6億噸煤中，7.6億噸缺乏安全保障能力，其中2億噸根本不具備安全生產(chǎn)條件，給安全生產(chǎn)帶來很大壓力。國有煤礦的安全投入欠賬達(dá)505億元，生產(chǎn)設(shè)備超期服役的約占三分之一。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民營等非國有煤礦大量增加，其規(guī)模小，投入能力不足，大多數(shù)設(shè)施簡(jiǎn)陋，開采方式落后，不具備安全生產(chǎn)條件。這些礦山和個(gè)人不顧開采過程中的安全保障能力不足造成的巨大安全隱患，一味追逐自身的超額利潤(rùn)，漠視生命，造成礦難事故頻發(fā)，危害社會(huì)。根據(jù)國家安全監(jiān)管總局政府網(wǎng)站公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，2005年全國煤礦企業(yè)共發(fā)生3341起，死亡5986人。其中，發(fā)生一次死亡10人以上特大事故58起（每周一起），死亡1739人，比2004年增加15起、695人，分別上升34.9%、66.6%。；發(fā)生一次死亡30人以上的特別重大事故11起（每月近一起），死亡961人，同比增加3起、438人，分別上升37.5%、83.7%。重特大事故處于一個(gè)高發(fā)期, 幾乎到了失控程度。

頻發(fā)的礦難事故說明，并不是自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自然就是好的經(jīng)濟(jì)，企業(yè)家也并不是天生就是偉大高尚的。事實(shí)上，安全事故等“市場(chǎng)失靈”問題是不能為市場(chǎng)所涵蓋的，單靠市場(chǎng)的力量是難以控制的。它必然導(dǎo)致市場(chǎng)在資源配置上產(chǎn)生種種扭曲，其結(jié)果是整個(gè)經(jīng)濟(jì)的資源不能達(dá)到有效率的配置，社會(huì)福利不能達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，并產(chǎn)生人民生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失。要解決“市場(chǎng)失靈”就必須對(duì)經(jīng)濟(jì)人進(jìn)行約束，引入政府的干預(yù)。通過政府的管制來加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理的工作，以達(dá)到抑制和控制安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。這樣政府對(duì)個(gè)人和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的安全運(yùn)行，對(duì)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)的安全保障，就必然負(fù)有相應(yīng)的社會(huì)管理責(zé)任。

2.2責(zé)任的追究

為了切實(shí)履行政府的安全管理職能，承擔(dān)起保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的責(zé)任，消除或盡最大可能減少事故的發(fā)生，多年來黨和政府采取了一系列重大措施加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作：加強(qiáng)了安全生產(chǎn)法制建設(shè)，頒布實(shí)施了《勞動(dòng)法》、《安全生產(chǎn)法》等一系列法律法規(guī)，安全生產(chǎn)工作逐步進(jìn)入法制軌道；初步建立了安全生產(chǎn)監(jiān)管體系，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理得到加強(qiáng)；將安全生產(chǎn)納入整頓和規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要內(nèi)容，對(duì)事故多發(fā)、人民群眾普遍關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域集中開展了安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治；加大了安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法力度，嚴(yán)肅追究事故責(zé)任。經(jīng)過各方面的共同努力，生產(chǎn)經(jīng)營秩序和安全生產(chǎn)條件有所改善，安全生產(chǎn)狀況總體上趨于穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

但是安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，各類事故死亡人數(shù)居高不下，一些地方和領(lǐng)域重、特大事故時(shí)有發(fā)生，給人民群眾生命和國家財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重的損失。為有效遏制事故高發(fā)的勢(shì)頭，在采取其他重大措施的同時(shí)，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，初步建立了安全事故行政責(zé)任追究制度，并在隨后全國人民代表大會(huì)

通過的《安全生產(chǎn)法》中得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。誰經(jīng)營誰負(fù)責(zé)，誰主管誰負(fù)責(zé)，誰審批誰負(fù)責(zé)，不僅成為社會(huì)共識(shí)，而且演變成問責(zé)制度。發(fā)生重特大安全事故既要追究企事業(yè)單位相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，也要追究政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任和政府有關(guān)部門正職負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任。2004年4月14日國務(wù)院作出對(duì)中石油川東公司“12.23”井噴事故、北京市密云縣“2.5”特大傷亡事故、吉林省吉林市中百商廈“2.15”特大火災(zāi)事故的68名責(zé)任人分別提出處理建議，特別對(duì)這三起事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的第一責(zé)任者（中國石油天然氣集團(tuán)公司總經(jīng)理馬富才、吉林省吉林市市長(zhǎng)剛占標(biāo)、北京市密云縣縣長(zhǎng)張文）分別采取了引咎辭職的組織處理意見，將領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職的問責(zé)機(jī)制引入安全生產(chǎn)事故的調(diào)查處理當(dāng)中，從而掀起了官員“問責(zé)風(fēng)暴”。2005年安全事故行政責(zé)任追究的力度繼續(xù)加大。2005年5月11日國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，嚴(yán)肅處理了造成214人死亡的遼寧阜新礦業(yè)集團(tuán)孫家灣煤礦“2·14”特大瓦斯爆炸事故相關(guān)責(zé)任人。決定對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的遼寧省人民政府副省長(zhǎng)給予行政記大過處分；并責(zé)成遼寧省人民政府向國務(wù)院作出書面檢查；對(duì)孫家灣礦礦長(zhǎng)等4人移交司法機(jī)關(guān)處理；其余28人分別給予黨紀(jì)政紀(jì)處分(其中廳級(jí)干部5人)。對(duì)2005年8月7日廣東梅州興寧市大興煤礦“8·7”特別重大透水事故 也進(jìn)行了嚴(yán)肅查處，22名政府和管理部門公職人員受到黨紀(jì)政紀(jì)處分（其中廳級(jí)干部4人），23名政府和管理部門公職人員被移送檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋?/SPAN>18名大徑里煤礦有限公司有關(guān)人員被依法逮捕。據(jù)《新京報(bào)》2006年2月16日的報(bào)道，2005年僅監(jiān)察部就直接參加了29起特大事故的調(diào)查處理工作，對(duì)240名負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的縣（處）級(jí)以上干部追究了行政責(zé)任。從而引起了中國社會(huì)的強(qiáng)烈震動(dòng)，對(duì)各級(jí)干部的施政理念帶來了巨大“沖擊波”。“ 有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的責(zé)任意識(shí)空前加強(qiáng)，各級(jí)人民政府和政府主要負(fù)責(zé)人在安全生產(chǎn)工作中的工作職責(zé)與責(zé)任逐漸得到落實(shí)，職能部門的安全監(jiān)管的主體法律地位也逐步得到了明確，對(duì)形成當(dāng)前總體上較為平穩(wěn)的安全生產(chǎn)態(tài)勢(shì)起到了有力的促進(jìn)和保障作用。

2.3責(zé)任與管制

在“問責(zé)風(fēng)暴”所形成的高壓力、重責(zé)任、嚴(yán)處理之下，大多數(shù)官員從自身職責(zé)出發(fā)，本著對(duì)人民、對(duì)社會(huì)、對(duì)事業(yè)負(fù)責(zé)任的精神，勤勉地開展工作。雖然仍然存在玩忽職守、甚至貪贓枉法的人，其行為極其惡劣，但畢竟是極少數(shù)，其數(shù)量越來越少。然而在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中卻存在著這樣一批有相當(dāng)數(shù)量的人，在日常工作中也能規(guī)規(guī)矩矩地展開，違法亂紀(jì)的事不干，也不會(huì)為了工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。他們從保護(hù)自身利益的角度出發(fā)，處處小心謹(jǐn)慎,凡是有關(guān)安全管理方面的事項(xiàng)，一律從嚴(yán)從緊掌握和實(shí)施。在擬定法律法規(guī)時(shí)，不考慮實(shí)際經(jīng)濟(jì)條件、具體工作環(huán)境和生產(chǎn)力水平，這個(gè)禁止、那個(gè)不準(zhǔn)；頒布技術(shù)規(guī)范時(shí)，人為放大技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的富裕度；在執(zhí)法過程中，對(duì)自由裁量部分從緊掌握、從嚴(yán)執(zhí)行或?qū)訉蛹哟a，都怕由此承擔(dān)安全責(zé)任。他們認(rèn)為安全管理如同冬季穿棉衣，加一件外罩沒有壞處。廣東省在興寧市大興煤礦發(fā)生死亡123人特別重大透水事故后，為了避免礦難，立即下令煤礦停產(chǎn)整頓，并在其后逐層逐級(jí)采取了更加嚴(yán)厲的措施，正如煤礦老板所說的那樣，“上面的通知一個(gè)比一個(gè)嚴(yán)厲,先是說要停產(chǎn)整頓，但到了下午說要關(guān)閉礦井，用水泥和磚頭把礦堵住，正當(dāng)我們開始著手做這個(gè)工作時(shí),上面又通知說要炸礦，不用堵了。” [3]政府為了確保安全、官員為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，廣東省用停產(chǎn)炸礦的鐵手腕整頓煤礦，以消除官員仕途上的“定時(shí)炸彈”，在全省范圍內(nèi)把煤炭這個(gè)行業(yè)淘汰掉。以至于給煤礦投資者、礦工及其與煤礦相關(guān)的行業(yè)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，使地方政府與投資人的關(guān)系趨于緊張，也使當(dāng)?shù)匾悦禾繛槟茉吹恼麠l經(jīng)濟(jì)鏈都受到一定影響。

事實(shí)上政府的任何一項(xiàng)管制政策，都是通過具體的政府官員來實(shí)施的。任何一個(gè)官員他和普通人沒什么兩樣，不比普通人更壞，也不比普通人更好，都有自己的效用。安全管理的問責(zé)風(fēng)暴在使官員的責(zé)任大幅增加的同時(shí)，形成了與市場(chǎng)上企業(yè)家責(zé)任的增加不一樣的情況（市場(chǎng)上當(dāng)企業(yè)家的責(zé)任增加，他一定會(huì)找到一個(gè)平衡點(diǎn)，使企業(yè)或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到最佳）。官員在增加了大量的責(zé)任之后，一般不會(huì)相應(yīng)增加收益，形成了成本——收益的嚴(yán)重不對(duì)稱。這種情況下，如果沒有一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制，官員就有可能作出許多非常沒有效率的決策。2005年12月4日北京八達(dá)嶺高速公路發(fā)生了一起特大交通事故，內(nèi)蒙古自治區(qū)一輛裝載電石的大貨車因制動(dòng)失靈，追撞上同方向行駛的北京長(zhǎng)途大客車，造成24人死亡、1人重傷，為北京市建國以來最嚴(yán)重的一起交通事故。車禍發(fā)生后，為了保障安全、減輕管理部門的安全責(zé)任，北京警方開展了嚴(yán)厲的整治行動(dòng)。首先在京張高速康莊治超站對(duì)過往車輛實(shí)行嚴(yán)查，造成京張高速每天堵車平均10余公里[4]。2005年12月12日北京市交管局則進(jìn)一步規(guī)定八達(dá)嶺高速公路進(jìn)京方向禁止核載質(zhì)量2噸（不含）以上貨車通行，造成110國道長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)性的大雍堵，高峰堵車萬輛，車龍綿延60公里[5]，使進(jìn)京駕乘人員在嚴(yán)寒中長(zhǎng)時(shí)間苦苦等待，忍饑挨凍飽受嚴(yán)寒，給他們?cè)斐闪藰O大的不便和巨大的損失。這種事前無所作為，事后雷厲風(fēng)行、運(yùn)動(dòng)式的安全整治模式在其他地區(qū)、其他行業(yè)也累見不鮮。

由于我國的歷史是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走過來的，在職能和體制上來講，政府習(xí)慣的是無所不包，官員們普遍存在著行政權(quán)力萬能的思維定式。因此，在對(duì)安全事故的治理過程中，他們習(xí)慣于按照政府中心主義的原則處理問題。一旦發(fā)生事故就立即下達(dá)禁令，甚至是預(yù)期的安全隱患，也要采取斷然措施。用“代理問題解決法”，按照自己認(rèn)為正確的方式來解決問題，減輕自己的責(zé)任，而忽略了政府管制同樣也可能出現(xiàn)問題。2005年7月11日新疆阜康神龍煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，造成83人遇難。礦難發(fā)生后，新疆自治區(qū)為防止煤礦事故再次發(fā)生，關(guān)閉了烏昌地區(qū)眾多小煤礦，造成許多供暖企業(yè)在夏天沒有儲(chǔ)煤。自入冬以來，烏魯木齊市僅有一家煤炭生產(chǎn)企業(yè)向?yàn)豸斈君R市供煤，造成烏魯木齊市多家供熱企業(yè)燃煤供應(yīng)緊張，燃煤儲(chǔ)備嚴(yán)重不足。為解首府集中供暖企業(yè)燃煤之急，不讓老百姓挨凍，烏魯木齊市政府在與自治區(qū)政府協(xié)調(diào)之后，作出了“讓烏昌周邊120個(gè)礦井延期生產(chǎn)40天”的決定，允許小煤礦重新開采，以緩解供暖燃煤不足的困境。[6]用關(guān)閉停產(chǎn)的手段進(jìn)行管理雖然保證了安全，減輕了政府和官員的安全責(zé)任，但安全管理的目的卻丟在了一邊。以至于到了冰天雪地、最低氣溫不斷刷新后才發(fā)現(xiàn)，關(guān)閉煤礦工作做得過頭了。這種“代理問題解決法”只從自身的理解和意志出發(fā)，而不管社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)際是如何運(yùn)行的，雖然抑制了表面現(xiàn)象，減輕了管理者的安全責(zé)任，但安全管理過程中許多深層次的問題始終得不到解決，并時(shí)常會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活造成傷害。而當(dāng)整治工作一陣風(fēng)似的過去后，又會(huì)死灰復(fù)燃，一切依然如故。

上述事例說明，自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在“市場(chǎng)失靈”問題，安全事故的高發(fā)、頻發(fā)難以避免，必然要引入政府干預(yù)，通過政府的管制來加強(qiáng)安全管理工作。然而政府是由個(gè)人組成的，個(gè)人有個(gè)人的利益，在責(zé)任追究的重壓下，官員會(huì)采取自我保護(hù)式的嚴(yán)管，而影響經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率、造成經(jīng)濟(jì)損失、產(chǎn)生新的矛盾，出現(xiàn)通常所說的“政府失靈”問題。也就是說，在安全生產(chǎn)管理過程中，既存在“市場(chǎng)失靈”問題，也存在“政府失靈”問題。如何解決這兩難問題，本文將在下述章節(jié)中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法對(duì)安全管理進(jìn)行分析，希望能找到一個(gè)有效運(yùn)行的安全管理機(jī)制。