安全管理堵與疏(2)

——安全管理的經(jīng)濟分析

馮德清

3、管理與博弈

3.1管理者與被管理者

經(jīng)濟、政治、戰(zhàn)爭等社會活動中，一方的利益——利潤的高低、競選的輸贏、戰(zhàn)爭的勝敗，不僅取決于自己的行動或決策，還取決于其他各方的行動和決策。我們把這種多人決策的具體問題稱為博弈。正如下棋打牌一樣，你的輸贏不光取決于你怎么決策，還取決于你對手的決策。政府的安全管理活動的過程也是一個博弈的過程，個人和企業(yè)對安全管理的法律法規(guī)、行政管制會做出自己的反應。個人和企業(yè)不會乖乖地按照立法者根據(jù)自己的意愿設計的法規(guī)來走，他們在做每件事情的時候，都要自覺不自覺地進行成本——收益分析，做出自己的選擇的。行政管理者應當明白，為了達到安全生產(chǎn)的目的，政府雖然必須對個人和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行管制。但官員們不能象經(jīng)濟學家一樣將被被管理者的眾多行為總結抽象在一個參數(shù)里，在決策時只面臨的一個非人格化的東西，結果是自己決策和行動的函數(shù)。事實上在政府行政管理者隊伍中，持有這種觀點者大有人在。他們認為管理者與被管理者存在地位上差別，被管理者必須服從管理、接受檢查、執(zhí)行命令。只要從嚴要求、強化管理，安全生產(chǎn)事故是能得到有效控制的。這種觀點是機械的、僵化的，嚴重干擾著安全管理工作的展開和成效，甚至釀成悲劇。2003年福建省閩侯縣連續(xù)發(fā)生的兩次特大爆炸事故就是典型的例子。

2003年7月31日福建閩侯縣荊溪鎮(zhèn)一私營煙花爆竹廠發(fā)生爆炸，造成5人死亡、36人受傷。事故發(fā)生后，福建省政府領導高度重視，省公安廳根據(jù)省長批示對全省煙花爆竹企業(yè)部署了全面停業(yè)整頓，福州市則要求各區(qū)、縣開展拉網(wǎng)式安全檢查，閩侯縣公安部門更進一步，開展了煙花爆竹的公開銷毀工作，其高壓態(tài)勢和管理力度前所未有，以確保不再發(fā)生類似事故的發(fā)生。[7]然而事與愿違，一些非法制售煙花爆竹的業(yè)主攝于高壓態(tài)勢和出于保護自身利益的目的，為逃避整頓和打擊，將部分煙花爆竹的成品、半成品和原材料向居民區(qū)等人員聚集點轉移，藏匿煙花爆竹物品，最終在居民區(qū)釀成了更大的事故。2003年8月26日，福建省閩侯縣上街鎮(zhèn)沙堤村在時隔不到一個月的時間里，再次發(fā)生特大爆炸，造成21人死亡、29人受傷。 [8]

閩侯的兩次爆炸事故的教訓是非常深刻的，它充分說明了管理工作不能一廂情愿，只有良好的愿望并不代表一定會產(chǎn)生良好的結果。管理與被管理是相對的，管理者發(fā)布的命令、開展的整治行動，能否達到預期的效果，不僅要看管理者的決心，還要看被管理者的應對行為。如果管理者只管不理，不能深入基層調(diào)查研究，不掌握被管理者的利益所在、行為方式和心理預期等規(guī)律性的東西，不對被管理者對管理者的整治行動可能作出的反應——進而在被管理者作出反應之下該整治行動的實際效果等進行理性預測，主觀臆斷、剛愎自用，往往事與愿違，甚至出現(xiàn)相反的效果。“因此，政府或執(zhí)法、立法及司法部門決策的效果如何，一方面取決于決策本身的科學性，另一方面取決于公眾的反應。”[9]政府及其相關部門在制定法規(guī)或執(zhí)法時，就應當考慮到個人和企業(yè)作為一個選擇人、博弈者的反應，并應當設身處地從個人和企業(yè)的角度出發(fā)做出安排。

政府的安全管理活動在考慮被管理者對政府管制措施可能產(chǎn)生的反應的同時，也要考慮管理者與被管理者的互動過程。近年來，為了達到安全生產(chǎn)的目的，我國安全管理部門加大了對個人和企業(yè)違反安全管理法規(guī)行為的懲處力度。違法者被查處的概率增大，他的違法成本升高、收益下降。他會減少或停止違法行為，以躲避高壓、嚴懲的安全整治活動。但從長期來看，管理者的嚴懲行為并不給管理者帶來收益，只會帶來辛勞和煩惱。隨著違法者減少違法行為，管理者會自覺或不自覺地減少執(zhí)法行為或減輕執(zhí)法力度。當管理者的執(zhí)法行為減少到一定程度時，違法者的違法行為期望收益又會恢復到原有的水平，他會重新選擇一定量的違法行為。因此，政府在安全管理過程中采取的嚴懲措施，并不能消除違法行為，最多只能抑制短期的違法發(fā)生率，它使得在安全整治活動過后管理者可能更多地選擇懶得去監(jiān)管的結果。這就要求政府的安全管理措施，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，必須雙管齊下。既要嚴懲違法者；更要理順管理部門的運行機制、提高監(jiān)管效率，強化對管理者的監(jiān)督和激勵，調(diào)動管理者的積極性，以達到長效管理的目的。

3.2納什均衡

在現(xiàn)實生活中，存在著各種各樣的博弈問題。每個博弈問題存在著至少兩個及其以上的參與博弈的主體（可能是個人，也可能是團體，如企業(yè)、政府及其政府部門），他們在博弈過程中，都有自己的切身利益，不可避免地存在著競爭和較量。由于利益的驅動，他們在作出自己的決策時，總想使出他們認為的最好的招數(shù)（最優(yōu)戰(zhàn)略）。博弈的結果隨各參與者之間使用的戰(zhàn)略的不同而不同，并根據(jù)博弈結果的收益，以及不斷接收新的環(huán)境信息，來調(diào)整自己的戰(zhàn)略，不斷剔除不利于自己（博弈結果的收益較低）的劣勢戰(zhàn)略。只有當所有參與者的戰(zhàn)略都是對方戰(zhàn)略的最優(yōu)反應戰(zhàn)略，所有參與者的博弈收益均大于或等于其他戰(zhàn)略的博弈收益，即達到博弈理論中著名的納什均衡條件時，參預者各方才沒有意愿偏離他所選定的最優(yōu)戰(zhàn)略。如若不然，至少有一個參予者仍然會改變他的戰(zhàn)略，不會遵守這一所謂的平衡。我國開展的超限超載運輸車輛的治理工作就充分說明了這一道理。

車輛超限超載運輸對交通安全、運輸市場及汽車生產(chǎn)秩序造成了極大危害。它誘發(fā)了大量道路交通安全事故（70%的道路安全事故是由于車輛超限超載引發(fā)的，50%的群死群傷性重特大道路交通事故與超限超載有直接關系），給人民生命財產(chǎn)造成了巨大損失；嚴重損壞了公路基礎設施，全國公路每年因車輛超限超載造成的損失超過300億元；導致了道路運輸市場的惡性競爭，大大縮短了貨車的使用年限；造成車輛“大噸小標”泛濫，影響了汽車工業(yè)的健康發(fā)展[10]。為扭轉這種局面，交通部于2000年頒發(fā)了《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》，并于同年4月在全國開展了大規(guī)模的反車輛超限運輸行動，組織了大量路政運政力量設點檢查、卸載罰款；2001年5月，按照國務院的統(tǒng)一部署，公安交警部門也在全國范圍也開始了專項治理超載的行動。通過一個階段的整治，取得明顯的成效，違章超限超載運輸車輛行駛公路的比重大幅度下降。但由于對治理工作社會性、復雜性和艱巨性認識不足，單純依靠部門力量，側重路面執(zhí)法，沒有從根本上解決問題，車輛超限超載所占比重在治理力度減弱后迅速反彈，到2004年這一比例超過了80%。

2004年6月20日交通部、公安部等七部委聯(lián)合開展了新一輪的全國治理車輛超限超載工作，投入了大量的人力和物力，以前所未有的力度，在一個月不到的時間里，又迅速地將超限超載車的比重下降到10%左右，有效的遏制了載貨汽車的超限超載行為。到2005年下半年，一年多的時間過去了，“但是目前超限超載車輛數(shù)量依然較大，暴力抗法、野蠻闖關事件時有發(fā)生，個別地方工作出現(xiàn)松懈，超限超載有所反彈，治理超限超載的長效機制亟待建立和完善。”[11]正如交通部馮正霖副部長在2005年9月21日的全國交通系統(tǒng)治超辦主任座談會上所指出的那樣，“當前治理成果主要是靠強勢宣傳和嚴格執(zhí)法取得的，產(chǎn)生超限超載的各種條件和基礎尚未完全消除，稍有放松將立即反彈，個別地方超限超載率已經(jīng)反彈到20%-30%”[12]（現(xiàn)實狀況遠高于這一估計數(shù)）。難怪媒體驚呼，“七部委為何管不住超載車？”

事實上貨車司機也是衷心擁護治理超限超載行為的，他們不喜歡超限超載給他們帶來的擔驚受怕惡夢般的日子，希望治理超限超載能夠堅決進行下去。但由于不規(guī)范的行政執(zhí)法和難堪重負的運輸成本（交通規(guī)費征收制度上的不合理性），使得貨車司機不超載就不賺錢，規(guī)范裝載不是他們的最佳選擇。而長時間高強度執(zhí)法引發(fā)執(zhí)法人員疲勞和畏難，暴力抗法現(xiàn)象增加，治超工作經(jīng)費緊張和“三亂”現(xiàn)象時有發(fā)生等，使治超工作困難重重，這也不是政府的最佳選擇。治理與被治理方的戰(zhàn)略選擇均不是最佳，不可能達成納什均衡，從而形成了“超限超載→治理→再超限超載（反彈）→再治理”的惡性循環(huán)。正如張維迎教授所說“一種制度（體制）安排，要發(fā)生效力，必須是一種納什均衡。否則，這種制度安排便不能成立。”[13]只有在當事各方達成共識，相關利益得到了合理的滿足，納什均衡才能達成，政府制定的法規(guī)也才能得到有效執(zhí)行。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，各種博弈比比皆是。根據(jù)博弈理論的納什均衡存在定理：“每一個有限博弈至少存在一個納什均衡。”也就是說，政府在解決當前我國安全事故高發(fā)的問題時，是存在有效途經(jīng)的，是能夠設計出一種有效的安全管理制度（體制）安排。

3.3威脅與可信

納什均衡存在定理告訴了我們，每一個博弈肯定存在納什均衡，卻沒有告訴我們納什均衡是唯一的。一個博弈可能有不止一個納什均衡，有些博弈可能有無數(shù)個納什均衡，究竟哪個納什均衡實際會發(fā)生，不知道。事實上，博弈理論在研究納什均衡時，是高度抽象的，是建立在這樣假設基礎上的：參與者在選擇自己的戰(zhàn)略時代，把其他參與者的戰(zhàn)略當作是給定的，不考慮自己的選擇如何影響對手的戰(zhàn)略，因此納什均衡允許了不可置信威脅的存在。在現(xiàn)實經(jīng)濟社會生活中，是難以滿足上述的抽象和假設條件的。當一個人行動在先，另一個人行動在后時，后者自然會根據(jù)前者的選擇而調(diào)整自己的選擇，前者也自然會理性地預測到這一點，應該會考慮到自己的選擇對別人選擇的影響。這樣參與者各方所采取的行動、發(fā)出的威脅，對方是不會輕易接受的，要進行可信性考驗。他會隨機應變，不會被不可置信威脅所嚇倒，從而在納什均衡中剔除不可置信威脅，使均衡戰(zhàn)略中不包含不可置信威脅。這一點意味著，如果參與者能在博弈之前或博弈過程中采取某種措施改變自己的行動選擇范圍或調(diào)整利益形成機制，原來不可置信的威脅就可能變得可置信，博弈均衡就會相應改變。2005年下半年在國務院所展開的打擊官煤勾結的行動中，給出了生動的說明。

近年來，我國的煤礦安全生產(chǎn)形勢一直相當嚴峻，其中一個重要的原因是：少數(shù)國家機關工作人員和國有企業(yè)負責人以個人或他人名義在煤礦入股辦礦或獲得干股，謀取非法利益，公開或暗中包庇袒護非法礦主，充當他們的“保護傘”，使政府一系列安全管理措施得不到有效的落實，一些不具備安全生產(chǎn)條件和非法煤礦未能停產(chǎn)整頓或取締關閉，最終導致煤礦重特大事故頻發(fā)。為有效遏制煤礦事故頻發(fā)多發(fā)的勢頭，2005年8月22日國務院辦公廳發(fā)出緊急通知，要求堅決整頓關閉不具備安全生產(chǎn)條件的和非法的煤礦，并對煤礦事故背后的官商勾結和腐敗現(xiàn)象給予了充分的關注，規(guī)定凡已經(jīng)投資入股煤礦的國家機關工作人員、國有企業(yè)負責人，一個月內(nèi)必須撤出投資的最后期限。2005年8月30日中央紀委、監(jiān)察部、國資委、安全監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)出通知規(guī)定，凡本人或以他人名義已經(jīng)投資入股煤礦的人員，要在2005年9月22日之前撤出投資，否則一律就地免職，然后依照有關規(guī)定嚴肅處理。然而，在9月22日主動撤出入股煤礦投資的最后期限到來之際，情況并不樂觀，沒有多少人主動從煤礦撤出投資（截至9月25日晚，根據(jù)安全監(jiān)管總局的統(tǒng)計，全國僅有497人登記從煤礦撤出投資[14]，只是冰山一角）。他們對國辦和中央紀委的撤資令所發(fā)出的威脅并不認為是可置信的。因為，官員們在煤礦中的股份多以‘干股’形式出現(xiàn)，在注冊時的股東名單上并不體現(xiàn)（湖南婁底查處的一起官煤勾結案表明，32名煤礦直接主管部門的官員股東，無一以自己名分直接入股，他們的股份都集中在煤老板個人名下[15]），要抓住真憑實據(jù)相當困難，只要不出現(xiàn)利益分歧，一般不會出事；官員入股煤礦在煤炭行業(yè)較為普遍，違規(guī)違法也就不再是問題，他們將“法不責眾” 看作是自己的“護身符”和“防彈衣”；投資煤礦利潤豐厚，“比搶錢都來得快，并且不承擔任何風險”，誘惑力極大；而國辦和中紀委的撤資令所產(chǎn)生的威懾力不夠，經(jīng)驗告訴他們，再嚴厲的政令下來也會大打折扣，一陣風之后總是不了了之；如果主動登記撤資，就等于把自己送上一個前途未卜的境地，將會麻煩不斷。正因為如此，這些官員蔑視國辦的緊急通知和中央紀委等四部委的聯(lián)合通知，不會輕易金盆洗手，乖乖聽從上級的號召，而選擇了消極抵抗。

《中國青年報》2005年9月22日刊登了一則報道，產(chǎn)煤大區(qū)“內(nèi)蒙古無一名公職人員主動撤出入股煤礦投資”， 而且有官員私下聲稱“寧不當官也不撤股”。報道發(fā)表后，引起了社會各界的極大關注，新聞媒體一片嘩然，紛紛譴責頑固不化的腐敗官員，形成了巨大的社會壓力。針對這一困局，安全監(jiān)管總局等部委也重拳出擊。2005年9月24日安全監(jiān)管總局與財政部聯(lián)合發(fā)布了《舉報煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的獎勵辦法》，規(guī)定舉報包括國家機關工作人員和國有企業(yè)負責人投資入股煤礦等重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為給予1000元至1萬元的獎勵（有些省份將獎勵提高到10萬元）。2005年9月26日安全監(jiān)管總局根據(jù)《國務院關于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》，發(fā)布了《煤礦重大安全生產(chǎn)隱患認定辦法》和《煤礦隱患排查和整頓關閉實施辦法》，細化了煤礦隱患認定和整頓關閉的操作辦法，加大了煤礦整治力度。在這種高壓態(tài)勢下，入股煤礦的官員抵抗信心開始動搖，根據(jù)國家安監(jiān)總局調(diào)度室的數(shù)據(jù)顯示，截止9月29日全國主動登記入股煤礦的政府官員數(shù)字已達826人[16]，比25日的數(shù)據(jù)增長了近一倍。2005年9月30日中央紀委等四部委發(fā)出了《關于對清理糾正官員投資入股煤礦工作開展督查的通知》，并在其后派出督查組，對部分地區(qū)工作情況進行督導檢查，各省市也相應派出督查組對下級進行督導檢查，使得清理糾正工作的力度進一步加大。入股煤礦的官員開始大幅度增加了對中央紀委等四部委威脅的可置信程度，主動登記撤資的人數(shù)急劇增長。根據(jù)中央紀委監(jiān)察部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2005年10月20日，全國共報告登記在煤礦投資入股的國家機關工作人員和國有企業(yè)負責人4578人[17]，是25日數(shù)據(jù)的近10倍，博弈結果發(fā)生了巨大變化。事實上，這場博弈遠沒有結束，入股煤礦的官員主動登記撤資只是一部分，隨著打擊力度的加大，會變得越來越隱蔽，許多官員在玩“貓鼠游戲”，甚至“明撤暗持”，從資金鏈上再走一圈就又回到自己的手中。為此，2005年11月安全監(jiān)督總局再遣八督察組分赴重點省市，中紀委也再次派出了督查組進行督查，打一場清理官煤勾結的持久戰(zhàn)。

政府在安全管理過程中，個人和企業(yè)對政府出臺的管制措施一般不會簡單的遵從執(zhí)行，他們往往會對其進行可置信評估，以確定是否遵照執(zhí)行，或是表面遵從還是切實執(zhí)行。因此我認為，政府的安全管理政策不僅要考慮其目的性，更要考慮其操作性。沒有操作性的管制措施，不管有多嚴厲，都是不可置信的，老百姓是不會相信這項政策的，會比不出臺這項政策更糟。同時安全管理政策不能朝令夕改，要有一定的一致性，否則老百姓會不相信政府的，會導致政府信譽傷失。在這里，對安全管理部門的管制權力作適當限制，等價于一個可信的承諾行動，會提高安全管理政策的可置信程度，對安全管理工作有利。