城市公共安全管理可以劃分為兩個層面：一是宏觀層面上的戰略管理；一是專業層面的城市防災減災和應急管理。在當前我國城市公共安全管理研究與實踐領域存在的諸多問題當中，關鍵問題在于戰略的缺失。文章從城市公共安全管理的戰略理念、戰略定位、管理體系、戰略保障和安全文化等五個方面，對戰略層面的內容構成進行論述和闡釋。
城市公共安全管理，就是城市政府及社會為預防和控制各種重大事件、事故和災害的發生或保護人民生命財產安全，減少社會危害和經濟損失而有計劃、有組織地學習、制定和實施一系列管理和因應策略。城市公共安全管理可以劃分為兩個層面：一是宏觀層面上的戰略管理；一是專業層面的城市防災減災和應急管理。由于城市公共安全是一個多層次、復雜的巨系統，與城市社會、經濟、政治等諸多因素密切相關，在種類繁多的災害、事故和事件的威脅面前，如何改變傳統的應急響應型的公共安全管理的被動狀況，改變原來就安全論安全、就災害論災害的局面，如何探討威脅城市安全的各種深層原因，這就更加需要城市政府要具有全面的系統的公共安全戰略思維，從戰略層面整體協調處理城市公共安全與社會經濟環境的關系、公共安全管理內部系統的關系以及公共安全問題發展的各個階段的關系，確立城市公共安全未來發展的戰略目標，對公共安全進行全局性的謀略。
我國對于城市公共安全管理的研究和實踐主要是從2003年非典危機之后開始重視的，由于時間較短，雖然從中央到地方政府做了大量的工作，但公共安全管理的研究和實踐領域還主要集中在一般應急管理和防災減災層面，從城市可持續安全發展的角度對城市公共安全進行全方位的戰略思考還不夠，公共安全管理沒有擺上城市發展應有的戰略地位。在當前我國城市公共安全管理存在的諸多問題當中，關鍵問題不在于業務與技術，而是戰略的缺失。為此，本文擬從城市公共安全管理的戰略理念、戰略定位、管理體系、戰略保障和安全文化等五個方面，對戰略層面的內容構成進行論述和闡釋。
一、確立城市安全發展的核心戰略理念
戰略是一種觀念，一種只存在于需要戰略的人的頭腦中的抽象的概念，它體現組織中人們對客觀世界應有的認識方式和價值觀。在公共安全管理中，應該確立什么樣的戰略觀念，樹立什么樣的核心理念，是探討城市公共安全管理戰略的首要問題。
黨的十六屆三中全會提出了科學發展觀，十六屆五中全會又進一步提出了安全發展概念，把安全發展與節約發展、清潔發展并列起來，系統地、完整地反映了國家關于資源、環境、安全等方面的基本政策，共同構成了科學發展觀的整體內涵。安全發展，就是堅持經濟社會發展必須以安全為基礎、前提和保障，不能以犧牲人的生命和健康為代價的原則，使各領域、各行業、各生產經營單位的發展，建立在安全保障能力不斷增強、安全生產狀況持續改善、勞動者生命安全和身體健康得到切實保障的基礎上，做到安全生產與經濟社會發展各項工作同步規劃，同步部署，同步推進，實現安全保障下的可持續發展。其本質就是把發展建立在安全的基礎上，以發展來解決社會中的深層次矛盾和問題，體現安全與發展的辯證統一關系，標志著我們對科學發展觀的內涵認識上進一步深化。正如胡錦濤總書記在中央政治局第30次集體學習講話中指出的，“把安全發展作為一個重要的理念納入我國社會主義現代化建設的總體戰略，這是我們對于科學發展觀認識的深化”。安全發展理念包含兩個方面的內涵：一是要以科學發展觀統籌協調安全和發展的關系，安全發展是各種發展的基礎、前提和保證，只有在安全發展的前提下，節約發展、清潔發展、協調發展、可持續發展才有可能。二是堅持以人為本的城市安全發展觀，就是在城市發展過程中把人民群眾的生存權、發展權、救濟權等權利始終擺在一切工作的首要位置，建設和諧社會首先要以人的生命為本，不能以犧牲人的生命和健康為代價的原則，這是科學發展觀的本質，是安全發展的核心。因此，在城市政府公共安全管理的戰略理念中，首先要把安全發展作為城市公共安全管理的核心理念，把公共安全擺在一切工作的首位，建立起辯證的安全第一的觀念，當安全與發展、安全與管理、安全與教育、安全與生產等發生矛盾時，安全優先。
二、確定公共安全管理在城市可持續發展中的戰略地位
城市公共安全離不開特定的社會、文化、經濟、政治和環境等，同樣，突發公共安全事件產生的影響也會波及到社會生活的各個方面，引發多米諾骨牌效應，導致了影響公共安全管理因素的多元化趨勢。因此，城市政府必須將城市安全納入城市的經濟和社會發展的整體規劃中考慮，對公共安全進行統籌規劃、整合資源，統籌各個領域的安全協調發展，把公共安全管理與政府公共管理的方方面面有機地結合在一起，制定具有全局性、長遠性的公共安全管理的戰略和政策。
一是要統籌經濟與社會的安全協調發展。城市公共安全問題與城市的發展速度密切相關，安全發展要注意始終保持經濟的理性增長，注重發展速度與質量、效益、安全的協調。同時，要更加注重社會事業發展，實現社會的全面進步，促進經濟和社會的協調發展。當前城市發展進程中還存在著許多影響民生突出矛盾，要重點解決好城鄉就業、征地拆遷、社會保障、收入分配等問題。
二是要統籌社會與環境的安全協調發展。城市人口增長、社會生活方式的選擇、城市的發展模式和戰略選擇必須考慮城市資源的約束力和環境的承載力，城市經濟增長要注重資源有序利用和環境保護，確保城市資源永續利用和生態環境質量，注意解決生產發展與生命安全和生態良好協調發展的問題，實現城市的可持續發展。
三是要統籌城鄉安全協調發展。要加快農村城市化進程，注意調整國民收入的分配格局，堅持工業反哺農業、城市支持農村和“多予、少取、放活”的方針，加大政府財政對農村的扶持力度，實現農民收入增加這一根本目標。在城市化和工業化進程中，城市發展用地、工業發展用地與農民失地是當前城鄉矛盾的焦點。要從這一涉及到農民最現實、最直接、最迫切的利益問題入手，堅持從維護被征地農民的根本利益出發，處理好發展用地與農民失地的矛盾，認真合理地做好征地拆遷補償工作，高度重視解決被征地農民的生產生活出路問題，加快促進城鄉一體化發展，提高農村社會保障水平。
四是在城市規劃與建設中統籌做好安全規劃。首先要合理部署城市的功能區。合理選擇城市建設用地和控制城市規模是防御災害、減少災害的重要手段，是城市安全規劃要重點解決的問題之一。在城市建設用地選擇時，做好用地評價工作，綜合考慮地形、地質、氣象、危險源場所、防洪、抗震、防風等安全因素；將存在災害隱患的工業區與商業區和生活區隔離開來，使居住用地、公共設施用地、工業用地等主要功能區盡量避開災害源和生態敏感地帶，實現城市總體布局的合理化，這是城市安全的治本之策。其次是強化交通、能源、通信、給排水等城市生命線系統安全規劃，從系統構成、設施布局、結構方式、建設標準、組織管理方面，提高生命線系統的防災抗災功能，這是城市安全的重要環節。再是要盡快制定城市危險化學品生產、儲存企業布點的城市建設規劃，保證其周邊的安全距離符合規范要求。
實踐證明，各種公共安全問題盡管直接導因不盡相同，但歸根結底都與城市發展所產生的社會矛盾、社會管理息息相關。同樣，許多公共安全問題，無論是自然災害還是人為災害，也反作用于城市發展的方方面面，比如，環境污染、生態破壞，以及由此引發的其他災害，這些災害時刻都在威脅著城市社會經濟的進一步發展。城市公共安全與城市社會經濟發展各個方面的這種相互作用的關系，需要城市政府對公共安全進行明確的戰略定位，在城市發展的諸多因素中要確立城市公共安全的戰略地位，從戰略層面整體協調處理各系統的關系，化解社會轉型期的各個不穩定因素。
三、構建全面綜合的公共安全管理體系
現代城市已經進入一個高危險期，傳統的與非傳統的公共安全事件的出現日益頻繁，城市公共安全呈現出的頻繁性、危害性、群發性、鏈發性等特點以及層出不窮的新型安全問題，使得傳統的公共安全管理模式面臨嚴峻的挑戰，對公共安全的應對與管理已經不能僅僅依賴于孤立的政策與法規，不能僅僅依賴于事件發生之后的倉促反應，不能僅僅依賴于單個機構的孤軍奮戰，也不能僅僅依賴于一個全能的政府，迫切要求政府加強組織的協調合作、運行機制的協同和救援的整合、信息和資源的共享等，通過構建全面管理的戰略模式，才能確保協調高效，實現綜合集成和管理效益的最大化。
一是整合協同的組織系統。公共安全管理涉及領域、部門多，影響面廣，需要動員全社會的力量、資源，有計劃、有組織地進行應對。因此，政府應該把公共安全管理各環節的工作聯系起來，作為一個有機系統進行對待，必須將現有各臨時機構統一整合成一個穩定的綜合協調機構，使之成為政府日常管理的重要組成部分，使公共安全應對處理各環節的工作統一起來考慮，形成合力，實現管理效益的最優化，建立一個職能明確、責權分明、組織健全、運行靈活、統一高效的公共安全管理組織系統。
二是覆蓋廣泛、反應靈敏的預警系統。城市公共安全各因素所帶來的風險涵蓋城市危險源、城市自然災害、城市重要機構及場所、城市公共基礎設施、城市應急救援力量、城市應急救援設備設施等方方面面，必須建立一套有效的專業預警機構和科學的預警分析，具備完善的預警防范功能，形成完整統一的預警系統，對公共安全事件進行宏觀性、前瞻性的總體考慮，科學、定量、實時地診斷、監測并預警社會穩定和公共安全的總體趨勢。
三是資源共享的信息系統。現代公共安全管理要求信息系統必須能夠打破應急信息資源在部門、地區之間的壁壘，增強政府公共安全管理決策的科學化，提高政府應急指揮的效率。就是在現代化網絡通訊技術基礎上，通過建立統一的、法定的技術規范、數據標準、數據交換格式，制定相應的制度和管理辦法，實現城市間、政府各部門之間的信息共享。
四是協同作戰的應急救援系統。城市事故災害應急救援是一項涉及面廣、專業性很強的工作，系統內的各中心都有其各自的功能職責及構建特點，每個中心都是相對獨立的工作機構，但在執行任務時又相互聯系相互協調，呈現系統性的運作狀態。因此，單靠城市某個部門是很難完成的，必須把各方面的力量組織起來，形成統一的救援指揮部，在指揮部的統一指揮下，安全、公安、消防、環保、衛生、部隊等部門密切配合，協同作戰，迅速、有效的組織和實施應急救援，盡可能的避免和減少損失。
四、制定完善的戰略保障措施。
有效的公共安全管理需要政府動員和調動大量的人、財、物、制度等各種資源，必須建立完善的公共安全的資源支持保障體系，暢通資源供應渠道，把公共安全管理中涉及到的人、財、物、制度等進行有效分配、使用，以提高政府和社會的應對能力。
一是發揮政府主導作用，保證建設資金超前投入。資金保證是確保公共安全的必要條件，公共安全管理機制的建立與完善在很大程度上依賴于資金投入的保證程度。作為公共安全管理主體的政府，在每年制定財政預算時，要加大對用于公共安全的基礎設施建設的投入力度，完善財政預備費的撥付及使用制度，建立突發事件專項資金制度，建立中長期的突發事件應急準備基金，強化突發事件政府投資主渠道的保障作用。
二是建構一體化的城市資源保障機制。充足的應急資源是應急救援的保障，各應急部門和應急隊伍都積極地完善自己的裝備和設施，但要貫徹集中儲備和分散儲備相結合的原則。目前城市絕大部分的資源儲備工作都是由相關部門負責，重復建設的現象很難避免。因此，要加強對城市應急資源的整合，建立一體化的資源儲備和調度機制，提高資源的利用效率，并保障災時資源調度的暢通無阻。
三是逐步建立多元化的應急融資和籌資機制。政府與商業保險主體基于經濟利益與社會利益雙贏的基礎上開展合作，通過政策優惠鼓勵商業保險、再保險進入公共風險保障領域。尤其要積極探索建立巨災保險體系。2006年6月，國務院頒布《關于保險業改革發展的若干意見》，被保險業界稱為“保險國十條”，明確指出，要建立國家財政支持下的巨災風險保險體系，以充分發揮保險在防損減災和災害事故處置中的重要作用，將保險納入災害事故防范救助體系。同時，積極吸收來自國內外企業、非政府組織、個人和國際組織的贊助和捐助，完善社會保障、醫療保險、商業保險等的投資與管理機制，培育和發展社會共同參與的公共安全管理財力保障機制。
四是制定和完善各項法律法規、規章制度。法制建設是公共安全管理體系建設中關鍵的一環，只有建立科學完善的制度，才能在公共安全處理中做到有法可依、有章可循，才能保證政府公共安全管理的長期戰略地位。考慮到我國目前還沒有綜合性公共安全法規，特別是缺乏針對城市公共安全管理的法規這一現實，應在城市立法權限范圍內加強城市公共安全管理立法體系的研究，把突發公共安全事件應急處置預案法制化，提升重大突發公共安全事件應急處置預案的法律地位，強化公共安全管理的程序化、制度化和規范化。
五、培育全社會動員參與的安全文化
城市公共安全已經不僅是指傳統的安全和公共安全秩序，公共安全滲透著復雜的社會因素，公共安全是一門科學和技術，也是一項管理活動，更重要的是反映一種全社會的倫理和文化，是社會和諧發展的標志。安全文化就是把社會、企業、單位要實現的生產價值和實現人的價值統一起來,以保護人的安全與健康為目的,實現安全價值觀和安全行為準則的統一。在城市公共安全戰略環境的諸多因素中，由于安全文化滲透到社會生活的各個領域，對公共安全戰略管理具有持久的、潛在的影響，起著重要的制約作用。同時，公共安全管理不僅僅是政府的責任，更不只是某一個相關部門的責任，它需要社會的廣泛參與。因此，城市政府要想具備強有力的社會動員能力，必須把安全文化的建設作為公共安全管理戰略的重要內容加以大力推進，營造全社會關愛生命、關注安全文化氛圍。
城市公共安全文化的構建應包含三個層次的內容：一是觀念意識方面，主要指城市決策者和社會公眾共同接受的安全意識、公共安全的理念和價值標準。它是公共安全文化的核心和靈魂，是形成和提高公共安全行為文化、制度文化和物態文化的基礎。當前，我們需要建立的公共安全文化觀念是：堅持安全第一、預防為主、綜合治理，牢固樹立“以人為本”、“安全發展”的理念。二是行為文化方面，是指在公共安全觀念文化指導下社會公眾在社會活動過程中的安全行為準則、思維方式、行為模式的表現。它既是觀念文化的反映，同時又作用于和改變觀念文化。現在需要發展的公共安全行為文化是：進行科學的安全思維、執行嚴格的安全規范、進行科學的安全領導和指揮、強化高質量的安全學習、掌握必要的應急自救技能等等。三是制度管理方面，是指對從事有關公共安全活動的人員的行為產生的規范性、約束性的影響和作用，包括從建立法制觀念、強化責任意識，到科學地制定法規、標準和規章，嚴格執法程序和自覺的執法行為等。
六、結束語
當前，城市公共安全問題比以往任何時候都要嚴峻，在種類繁多的災害、事故和事件的威脅面前，如何改變傳統的應急響應型的公共安全管理的被動狀況，改變原來就安全論安全、就災害論災害的局面，如何探討威脅城市安全的各種深層原因，從整個社會系統進行全方位的思考城市公共安全管理的戰略，是當前城市政府加強公共安全管理重大課題和緊迫的戰略任務，它對于構建安全保障型城市，追求城市的安全、和諧的可持續發展具有重大的戰略意義。