一、 前言 

　　應急指揮系統建設狀況集中反映了一個城市乃至一個國家的危機管理水平，同時也反映了城市的綜　合信息化水平。隨著我國在國際事務中扮演越來越重要的角色，奧運、世博等大型活動將成為檢驗中　國城市應急指揮系統的舞臺；而近年來，自然災害、恐怖襲擊、公共衛生、安全生產等應急事件頻繁　爆發，也迫使我國空前重視各類應急指揮系統的建設。各種主體、各種規模的應急指揮系統正在研發　之中。

　　 但我國現在的應急指揮系統研究、開發和建設，基本上是面向某種特定應急事件應用的。　雖然在新的自然、政治和經濟條件下，人們所關心的應急事件類型拓展到了突發性自然災害、公共衛　生事件、公共安全事件等等諸多方面，但綜合性和基礎性的應用研究較少，甚至缺失。

　　本文將粗淺分析各種“應急指揮系統”后面的需求共性，論證進行應急指揮系統基礎性研究　的必要性；并提出統一進行基礎設施建設的思路。

　　二、 應急指揮系統分析初步 

　　不同領域和目標的應急指揮系統雖然需求雖然各不相同，但它們有很多的共性。

　　1 、 應急指揮系統的共性功能需求 

　　應急指揮系統的目標之一，就是配合危機管理中的應急指揮過程，實現大面積的、跨專業和　部門的信息資源、處理資源和通訊資源的實時調度，使應急指揮過程更加科學化和可視化。

　　任何類型和目的的應急指揮系統，都基本具有以下功能特性：

　　信息匯聚：從應急事件現場采集到的各種信息，將被傳輸到信息匯聚點（指揮中心）。這些　信息可能是直接事件現場的視音頻信息，也可能是來自傳感設備、監控設備的信息信號，還可能是來　自相關的專業化信息處理系統的數字化信息。

　　信息表現：應急指揮系統應該有直觀而準確的信息表現形式，為指揮員進行指揮調度提供最　大的幫助。 GIS 是一項廣泛使用的技術，可以把類似道路、管線、交通、等資源部署信息直觀表現　出來，并實現與相關的數據庫很好地“綁定”。信息最后通過一定的顯示設備顯示出來。

　　信息調度：所有信息在匯聚點被組合和集中呈現，供指揮中心的指揮決策人員作為決策和調　度依據；有時還要將信息分發到不同的專業化處理系統進行處理，或從這些系統收集處理結果。

　　專業化處理：應急指揮系統并不能替代專業化的信息處理系統，而是要與專業化的信息處理　系統協同工作，實現科學決策。應急指揮系統要能向專業化信息處理系統提交信息加工全球并收集信　息處理結果。

　　通訊和物資資源調度：應急指揮最終都表現為通過一定的通訊手段，完成一定的人力、物力　資源調度。例如警力的調度、救災物資和設施調度、對事件現場的疏導和部署，等等。

　　輔助分析決策：在應急指揮過程中，提供一些邏輯分析模型、統計模型或預案，以及案例庫　中的參考案例，幫助指揮員進行理性決策；同時，應急指揮系統還應記錄下整個指揮調度的過程，形　成完整案例，豐富案例庫，為實現知識化、智能化的危機管理作積累。

　　正是因為有這些共性功能需求，我們才有可能找尋應急指揮系統建設的一般規律。

　　2 、 應急指揮系統的資源集成觀 

　　以上的功能特性中，有的是應急指揮系統本身所具有的，有些是需要借助其它專業化信息處　理系統和公用設施來完成的。據此，應急指揮系統的邏輯層次有兩種劃分方法。

　　“傳統”的應急指揮系統把所有可調度的資源視為應急指揮系統的基本組成部分，即圖 1 所　示的兩層式結構：

　　這種結構常見于“經典”的公安指揮系統。它是在一定歷史條件和應用需求環境下形成的。在　應急指揮系統發展早期，通訊資源相對匱乏和專用，分布式網絡應用也不夠豐富，不多的幾個專業化　領域為了實現應急事件處理，在基本的甚至專用的網絡和通訊資源上直接構建應急指揮系統。這樣建　造的應急指揮系統具有專用性強、結構緊湊、高效的優點，但同時又有資源獨占、適應性差、系統封　閉性也很強的弱點，不易擴充、擴展。

　　今天，專業化的應急指揮系統或相關信息處理系統有了很多成果，網絡技術和軟件技術都已經　足夠成熟，為我們提供了聯系各個專業系統的可能性，使我們能以一種資源整合的視點來建設應急指　揮系統。

　　在“ SARS ”期間已經有了這種模式的應急指揮系統的嘗試。這種綜合式和集成式的應急指揮　系統把相關的信息處理系統、通訊調度系統和 GIS 應用系統視作外部的客觀存在，利用成熟的集成　技術和產品，在其上“搭建”應用系統。

　　從兩層式到三層式應急指揮系統的觀念轉變既是技術發展的結果，也反映了電子政務建設的一　般規律。兩層式結構反映的是一種各自為政的研究和建設思路；而三層式結構反映的是一種資源集成　的思路。

　　各自為政進行應急指揮系統建設存在以下問題：一是所造出來的系統“應變”能力較弱：應用　系統局限于設計初期界定的需求，而應急事件總是有其出人意料的地方，“計劃”往往趕不上“變化　”，客觀上降低了系統的效用；二是重復投資，造成極大浪費，應急指揮系統的需求共性沒有得到體　現；三是加劇了信息資源的無序狀態，為以后的信息資源整合留下后患。

　　經過了十幾年的經驗和教訓，我國電子政務建設逐步進入理性的資源整合階段。如果在應急指　揮系統領域不進行統一規劃，不從領域標準化、共性業務模式和統一平臺等方面進行集約化的基礎性　研究，無疑將重復過去的失敗經驗和沉重代價。 

　　三、 基礎性研究和建設的思路以資源集成的觀點來看待應急指揮系統的建設，可以幫我們理清應急指揮系統的總體建設思路：

　　在具體領域或區域的應急指揮系統的建設中，工作重點應放在對個性需求的梳理，對相關資源的發現、分析和引用，以及為滿足特異性需求進行必要的定制、配置和管理；而不是像以前那樣，把系統建設大量的力量放在造“磚塊”上。

　　對于整個行業性、區域性乃至國家整體的應急指揮系統建設來說，應該加強基礎性研究和建設，使不同的應急指揮系統“實例”在建設中有更多的可以直接引用的資源、知識和必須遵守的規則。

　　比較理想的“境界”是，即使是在遇到完全未曾預料到的應急事件、需要建立一個應急指揮系統的時候專業化信息系統、社會化的電子政務基礎設施，以及產品化、產業化的應急指揮系統平臺和“構件”，已經為我們完成了 80% 的工作；真正留到“戰時”要完成的工作只剩下 20% ，即針對具體的應急事件進行“個性化”集成和實例化配置。這一過程是很快、耗資很小的，可以實現快速搭建、快速啟用、快速見效。

　　達到或接近這種境界的關鍵前提，是在行業、地區，乃至國家層面上，對應急指揮系統大力進行統一的規劃和集約化的基礎性研究。基礎性研究做得好，就能為應用系統起到足夠的參照和約束作用；相反，如果基礎性研究薄弱，則每個應急指揮系統都將多付出一份代價。不僅如此，長遠來看，我們將來還要為這種無序付出更多的代價。

　　應急指揮系統的基礎性研究包括“軟性”設施和“硬性”設施兩個方面。

　　1 、 “軟性”的基礎研究 

　　“軟性”的基礎設施，包括以下三個方面：

　　應急指揮領域的電子政務標準和規范

　　與應急指揮相關的公共信息服務資源目錄

　　用于協調和約束相關部門專業化信息系統建設和管理的信息共享、交換和管理機制。

　　在以上三個方面中，標準和規范是后面兩項的基礎。

　　我國系統進行電子政務標準化時間不長。在“電子政務標準總體組”的領導下，我國的電子政務標準化建設取得了一定的成績，形成了電子政務標準框架，以及一系列標準編制指南和編制規范。但總的來說，我國的電子政務標準體系還只是一個框架，一個“殼”；管理規范相對完整，但能形成對應用建設約束的應用標準的內容還幾乎是空的，這使我們在進行應急指揮系統建設的時候，得不到應用標準和應用支撐標準的有力支持和約束。

　　但應急指揮系統是電子政務中一個綜合性、基礎性的重要領域，對電子政務基礎信息資源的參考程度和集成度都非常高。我們必須一邊進行應急指揮系統系統研究和建設，一邊同步推進應急指揮領域的標準化建設。如果不能很好地協調好應急指揮系統的研究、建設和標準化工作，標準和應用最后就會成為“兩張皮”，從而無力約束“信息孤島”的滋生。

　　為對應急指揮系統進行統一規劃和集約化建設，迫切需要制訂的標準包括

　　數據元和數據代碼規范

　　信息交換標準

　　信息服務標準

　　其它標準規范，如業務流程規范、電子公文交換標準，等等，可以放在后一步進行。

　　對應急指揮進行領域標準化的意義，在于以一套統一的“語言”，來描述為完成應急指揮任務所涉及的信息資源、基本共識和必須遵守的“行為規范”。基本形成這套標準規范后，“硬”的系統的建設就“有法可依”、有資源可用了。

　　2 、 “硬性”的設施建設 

　　“硬性”的基礎設施指可以直接用于應急指揮系統的信息處理平臺或部件，包括：

　　各級別的城市信息共享、交換和管理平臺

　　公用或通用的應急指揮系統構件。

　　隨著 IT 技術和產業的不斷發展，電子政務建設不斷完善，已經形成了許多可以直接應用到應急指揮系統建設中的“硬”的設施。例如，許多省、市已經形成了不同級別和規模的信息交換平臺，用于電子政務相關領域的信息共享和交換；專業化的信息庫已經基本形成；跨部門的信息交換也有了一些成功的案例；電子政務的基礎信息庫也在試點之中。所有這些，都是構建綜合性應急指揮系統的有利條件和“硬”的基礎。

　　我們進行應急指揮系統的研究，應該利用成熟而先進的信息集成技術，合理劃定應急指揮系統的邊界，形成既能滿足應急指揮業務特定需求、又能通用于電子政務領域的體系構架，使建成的應急指揮系統成為電子政務、乃至社會信息化的一個有機組成部分。

　　四、 結論 

　　根據以上的分析，我們可以用下圖勾畫改進的、基于基礎性研究的應急指揮系統的層次結構：基礎應用層是分布在各行業、部門中的與應急指揮相關的應用，以及基本的通訊調度等功能；資源整合層包括應急指揮領域的標準規范、相關的電子政務基礎信息庫和信息交換平臺等“軟”、“硬”設施；集成應用層則是應急指揮系統個例。

　　“軟”的基礎性研究需要統一和集約化；而“硬”的基礎性建設則可以結合市場杠桿，形成一定的競爭。“硬”的應急指揮系統是一個十分龐大的項目群，同時也是一項重復率很高的工程。有了統一的標準規范，我們就可以在保證互通性、開放性的基礎上，以較小的代價和較快的步伐推進城市應急指揮系統的建設，并刺激相關軟件產業的發展。

　　應急指揮系統的建設是目前信息化建設的一個熱點。在歷次的重大應急事件中，我們憑借整個國力的支持和“不計成本”的決心，最終取得了危機管理的勝利。但是我們不可能永遠“不計成本”，包括物資成本和生命成本。基礎性的應急指揮系統研究和規范化的信息系統建設，正是減少這些成本的有效途徑，也符合信息化建設本身的規律。