黨的十七大明確提出：“科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本”。溫家寶總理在省部級干部樹立和落實科學發展觀專題研究班結業儀式上強調，要提高認識統一思想，牢固樹立和認真落實科學發展觀。這充分說明，樹立和落實科學發展觀，已經成為黨和政府的重要思想路線、工作方針和發展戰略。抓好安全生產工作，保護人民群眾的生命財產安全，代表了最廣大人民的根本利益，體現了以人為本作為科學發展觀的核心和本質。控制和減少傷亡事故的發生，保護好廣大勞動者的職業安全與健康，體現了社會與人全面發展的戰略思想。隨著社會的不斷進步和經濟的高速發展，人們對生活質量要求的提高，人的生命價值更加受到重視，社會對安全生產的關注程度越來越高。為此，構建以人為本的安全生產管理體系顯得尤為重要。

    一、目前以人為本的安全生產管理體系存在的主要不足

    隨著經濟的快速發展，特別是《安全生產法》等一系列安全生產管理領域法律法規的出臺，我們國家的安全生產管理體系已經初步建立，這些管理體系從總體上看，與經濟發展水平是相適應的，但與以人為本的要求比還存在較大差距。主要體現在：一是安全生產基礎薄弱。我們國家目前仍然存在大量的生產技術工藝落后、設備陳舊，安全投入較少、歷史欠帳較多的企業，加上企業的一把手安全生產意識淡薄，以致安全生產管理水平相對不高，安全生產基礎管理相對薄弱。二是企業業主普遍存在重利益輕安全的思想。改革開放以來，我國各種所有制經濟共存，特別是個體、私營企業主受利益驅動，片面追究利益的最大化，對安全生產重視程度不夠，沒有認真履行安全生產職責，安全生產資金投入不足，安全生產的各項措施不落實。三是從業人員的安全意識不強。從業人員安全生產意識淡薄，安全生產操作技能不強，違章操作、特種作業人員無證上崗的現象普遍存在。四是安全生產監管隊伍薄弱。據有關數字顯示，全國有80%的中小企業集中在縣一級行政區域內。從古田縣的實際情況看，由安全生產監督管理部門直接管理的非煤礦山近100多家，危險化學品生產企業(主要是氧氣)有4家，危險化學品經營和使用單位共有(主要是石油化工，油漆、化肥農藥等)共217家，而該縣目前安監局行政人員5名，執法大隊成立給予編制人員8名，公務用車僅一部，監管技術裝備幾乎為零。監管隊伍顯得極為薄弱。因此，作為縣一級的安全生產監督管理機構還不完善，雖然均成立了機構，但因人員不足，或是人員的專業知識限制等因素的影響，加上安全監管裝備的不足，以及安全生產監督管理領域的法律法規不適應性或是操作性不強，都不同程度制約了縣一級的安全生產工作，以致造成安全生產監督管理不到位。

    由于存在上述安全生產管理體系的不足，致使我們國家的一些生產領域事故頻繁發生，事故發生率居高不下，嚴重威脅著從業人員的生命財產安全。

    二、影響構建以人為本安全生產管理體系的主要原因

    造成安全生產工作與以人為本的要求存在較大差距的原因是多方面的，既有客觀因素，也有主觀因素，既有經濟影響，也有政策影響，但從安全生產管理的角度看，主要有如下原因：

    1、安全意識不強，安全生產組織程度不高。一些地方黨委、政府把抓經濟建設、促經濟發展放在首位，這本身是無可非議的，但有些地方片面強調經濟速度，忽視安全生產工作，特別是近年來，隨著各地招商引資力度的加大，工業園區建設的增多，各項優惠政策的出臺，一些企業先開工、后辦手續，依法應該執行“三同時”的，而沒有到位，以致國家要求嚴格規范的時候，事后“補課”，造成了安全管理的很多漏洞。還有個別地方還禁止一切單位去企業檢查或少檢查，造成很多無法彌補的安全隱患，致使本該同步建設的安全生產措施落實不到位。一些企業法人只顧經濟效益，不顧或不重視安全生產，總是以僥幸的心理對待安全，造成企業的安全生產責任制不落實。一些從業人員只知多干活、多賺錢，不尊章守法，安全生產意識淡薄，安全防范意識不強不注重自身的防護等等，造成安全生產事故時有發生。

    2、安全生產職責不明確，安全生產責任體系不完善。一些地方只顧抓經濟建設，未建立一套行之有效的安全生產責任制，未將安全生產責任一層一級明確下去，未形成一級抓一級、一級對一級負責的安全生產責任體系。即使有的地方制定了所謂“橫向到邊，縱向到底”的安全生產責任體系，但沒有具體的責任制落實措施，也僅僅停留在紙上、口上、會上，沒有很好的具體的抓責任制落實的措施。有些地方主要領導、分管領導的安全職責不明確，分管安全的領導與分管其他行業的領導在安全職責上劃分不清，遇有安全生產領域的問題，互相推諉扯皮，或把安全事項逐級上交，沒有根據職責履行好責任。

    3、宣傳、教育、培訓不到位，未形成良好的全社會安全生產氛圍。一些地方平時不注重安全生產宣傳和培訓工作，安全生產法律法規宣傳教育不及時，“安全生產月”等群眾性活動走過場，只布置不行動，只計劃不開展。一些企業，沒有按照安全生產法的有關要求，對職工進行“三級”教育，依法應該經專門培訓取得特種作業操作資格證書的人員無證上崗。

    4、安全生產設施配備不全，安全生產防范條件較差。一些地方政府特別是鄉鎮一級政府，由于受財力限制，對公共安全生產設施投入不夠，該配備的沒有配備，該完善的沒有完善；一些企業、個體經營戶，只顧生產、不顧安全，該配備的安全生產設施不配備，該配備的勞動防護用品不配備，對確保安全生產所必需的資金投入不足或沒有投入等，以致安全生產防范條件差，防范能力不足。

    5、安全監管體系不齊全，事故隱患整改不到位。目前我國的安全生產監管機構只設立到縣一級政府，鄉鎮一級政府承擔著大量的本級政府的安全監管職責，由于沒有相應的法律法規規定，基本上未建立安全生產監管機構，未有專門的安全監管人員，即使有安全管理部門，也是掛靠在某一個部門，安全監管執法權限沒有，工作難以開展。對于縣一級政府，雖建立了安全生產監管機構，但還存在機構不規范、人員配備不到位或配備不足、監管設備落后、執法人員安全生產專業知識不夠等問題，因此安全生產監管執法力量簿弱。一些地方和企業，雖然搞了一些安全檢查，但只是走過場，檢查不深、不嚴、不細。日常的安全生產檢查未開展。該查出的隱患發現不了，即使查出隱患，由于一查了之，督促整改不到位，防范措施不落實，致使隱患還是隱患，從而導致事故不斷發生。

    6、安全生產法律體系不健全。我國目前雖然已經初步建立了以《安全生產法》為核心的安全生產法律體系，安全生產已經初步實現了有法可依、有章可循。但是，由于配套法規不健全，《安全生產法》規定的許多制度在實踐中缺乏可操作性，對安全生產行為的規制作用有限。另外，我國目前的安全生產立法呈現不平衡狀態，主要表現在監督性法律規范少于管理性規范，管制性措施少于服務性措施，程序性規范少于實體性規范，從而導致立法局限于具體行政部門的權力視野和管理手段，缺乏統一性、協調性和可操作性。另外，重治標而輕治本，重事后補救而輕事前預防的立法傾向，也導致了執法的被動和低效。

    三、 構建以人為本的安全生產管理體系的措施

    1、要牢固樹立安全第一的意識，轉變對安全生產的根本性認識。要沖破原來“生產必須安全，管生產必須管安全”等狹隘陳舊的思想觀念，把安全生產上升到基本國策和發展戰略的高度，充分認識到安全生產工作是全面建設小康社會、統籌經濟社會全面發展的重要內容，是實施可持續發展戰略的組成部分，是政府履行社會管理和市場監管職能的基本任務，是企業生存發展的基本要求。必須擺正安全生產與經濟發展的關系，充分認識安全生產在新的社會發展時期的地位和作用，堅決克服重生產輕安全、重發展輕安全的思想，不要帶血的發展，不要帶血的財政。作為政府或是職能部門，一定要把安全生產擺到與經濟建設、社會發展同等重要的議事日程，認真研究，集中精力切實抓緊抓好。同時要強化各級特別是領導的人權保障意識，牢固樹立“以人為本、安全第一”的思想，從自己做起、從具體做起、從現在做起，放棄僥性心理，有序地開展安全生產工作，切實保障人民生命和財產安全。

    2、要建立健全安全生產的宣傳、教育和培訓機制，切實提高全民的安全生產意識。各級政府及其職能部門要充分發揮各種新聞媒體的作用，采取群眾喜聞樂見的形式，通過“安全生產月”、“安全生產萬里行”和安全生產主題咨詢等群眾性活動，大張旗鼓地宣傳黨和國家關于安全生產的方針、政策，通報安全生產的法律、法規，宣傳安全生產知識，宣傳事故典型案例，大力弘揚安全文化，推廣以人為本的企業理念，引導全社會形成“關愛生命、關注安全”的濃厚輿論氛圍。依法應取得相應安全資格上崗的崗位，職能部門要督促企業做好培訓工作，依法由企業自行負責培訓工人的工作，有關職能部門也應督促企業自行抓好落實，只有這樣，才能不斷提高安全管理人員、從業人員的安全素質和安全操作技能水平。在安全培訓中，要適應市場經濟發展的變化，更新培訓理念，由原來的行政計劃方式向需求方式轉變。要建立并完善能適應今后社會經濟形勢發展需要的培訓體系，從根本上實現由“要我培訓”到“我要培訓”的轉變。

    3、要建立科學的安全生產責任體系，確保責任到位。安全生產作為保護人民生命財產安全的重要公共產品與社會服務，必須接受人民群眾的監督評價。把安全生產納入各級各部門領導干部政績考核的重要內容，樹立科學的政績觀。為官一任，就必須確保一方平安。要建立科學合理的安全生產指標控制體系，從安全管理內容、管理方式和管理手段上方面進行改進，通過抓基層建設來確保安全目標的實現，把基層建設作為落實安全責任的基礎，通過健全安全管理的規章制度，把安全生產的責任予以量化，并分解落實到各級各部門和生產經營單位，制訂切實可行的保障措施，加強日常監督檢查，確保工作落實到位。要實行嚴格的目標管理責任制，凡是工作不落實，傷亡事故多發完不成控制指標的，要實行行政問責，嚴重的要實行一票否決。

    4、要不斷完善安全生產監管體系，強化安全監管職能。各級政府要進一步建立和完善安全生產監管監察體系，特別是要建立健全鄉鎮政府一級的安全生產監管體系，設置獨立的直屬政府的安全生產行政監管機構，建立健全安全生產監管網絡，強化職能，理順關系，做到人員、機構、職能、經費四落實，為安全生產工作提供強有力的組織保障。各級政府和安全監管監察部門要實現工作方式方法的創新，從過多過濫的安全檢查和文山會海中解脫出來，建立安全定期、不定期檢查、巡查制度，加大安全生產的檢查力度，加大安全事故隱患整改力度，制定事故應急救援預案，落實各項事故防范措施。同時要嚴格執行事故責任追究制，對于那些安全管理制度不落實，經常發生事故的單位，要嚴肅查處，絕不估息，對敷衍了事、監管不力的領導人員要追究其行政和法律責任。大興求真務實之風，講實話、出實招、干實事，實現工作重點向增加安全投入、加強市場準入、加大執法力度的根本性轉變。

    5、要抓好安全生產市場準入，從源頭把好安全生產條件關。針對部分行業和領域因生產力水平低、安全條件達不到基本要求而事故多發的實際，應著力于把好市場的準入關。凡在環保、安全、能耗、技術、質量等方面不符合標準的項目，尚未建設的不準開工，在建的要進行清理，已建的要限期改造。加強安全生產市場準入，既是調整產業結構、控制重復建設、淘汰落后生產力的重要舉措，更是加強安全生產源頭管理的有效手段。要認真落實《安全生產許可證條例》，把好安全生產準入關，認真落實安全評價與三同時制度，堅決糾正為片面追求經濟發展實行的先上車、后買票的錯誤做法，從源頭上減少事故的發生。

    6、要加快完善安全生產法律體系，全面實現安全生產法律化。針對目前安全生產領域的法律不健全實況，要重視開展2個方面的工作。一是加速立法調研，根據需要不斷填補法律空白；二是要繼續完善現有立法，增加可操作性。特別是要盡快出臺安全生產監督檢查方面的專門規定，改變安全生產監管規范分散于各單行法律、法規之中的現狀；要進一步加強依法行政，提高安全生產執法機構的運作效能；要加快與《安全生產法》配套的具體制度的制定與修改，以適應安全生產監管實踐的需要，主要包括安全生產責任追究制度、安全生產許可制度、事故報告制度、安全評價制度、安全生產國家標準、從業人員緊急避險制度、安全舉報獎勵制度、安全事故損害賠償制度等；還要建立和完善安全生產服務體系。