應急管理體系是指應對突發(fā)公共事件時的組織、制度、行為、資源等相關應急要素及要素間關系的總和。

　　建立比較完善的應急管理體系，是實現(xiàn)預防、預測、預警、指揮、協(xié)調(diào)、處置、救援、評估、恢復等應急管理各環(huán)節(jié)中各方面快速高效、有序反應，防止突發(fā)公共事件的發(fā)生，或減少突發(fā)公共事件的負面影響的重要保障。

　　一、建設中國特色應急管理體系的緊迫性

　　現(xiàn)代社會突發(fā)公共事件呈現(xiàn)高度復合化的趨勢，應對復合型突發(fā)事件，必須以組織化、集約化、系統(tǒng)化的應急管理體系形態(tài)，集中各方面的資源，從應急管理體制、機制和法制等各個領域予以加強，才能奏效。以往那種“兵來將擋，水來土掩”，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的應急管理，“零打碎敲”的應對方式，無法面對越來越復雜的突發(fā)事件。

　　現(xiàn)代社會突發(fā)公共事件呈現(xiàn)高度疊加化的趨勢，往往是一系列突發(fā)事件累積后一起爆發(fā)，因此表現(xiàn)出特別重大突發(fā)事件越來越多的現(xiàn)象。這就需要有應對包括“巨災”在內(nèi)的特別重大突發(fā)事件的特殊手段。如果沒有比較完整的應急管理體系，則在應對突發(fā)事件時應急管理的廣度、深度和力度方面都會出現(xiàn)捉襟見肘的現(xiàn)象。

　　現(xiàn)代社會突發(fā)公共事件呈現(xiàn)高度非常規(guī)化的趨勢。一些歷史上未曾發(fā)生過的，或幾十年一遇、幾百年一遇的事件，出現(xiàn)的頻率越來越高，如非典疫情、“9·11”恐怖事件、低溫雨雪冰凍災害等，其不確定性和危害性大大超過了常規(guī)的突發(fā)事件。應急管理在決策、處置、善后等各個環(huán)節(jié)都面臨著巨大的新挑戰(zhàn)，惟有建立起全方位的防控和應對網(wǎng)絡，建立起比較完備的應急管理體系，才有可能做好預防和應對工作，發(fā)揮應急管理的作用。

　　二、我國應急管理體系建設的歷程

　　我國是一個有著5000年悠久歷史的古國，在漫長的社會發(fā)展進程中，不斷經(jīng)歷著各種各樣的災害和災難，歷朝歷代都積累了比較豐富的應急管理經(jīng)驗。新中國建立以來，我國在應急管理工作方面奠定了一定的基礎，取得了一定的成績。但是，作為一個完整巨大的現(xiàn)代社會系統(tǒng)工程，我國應急管理體系建設的時間并不長。

　　從建國開始到現(xiàn)在，我國的應急管理體系大致可以分為兩代。

　　第一代：單一災種防災減災。20世紀50年代，我國建立了地震局、水利局、氣象局等專業(yè)性或兼業(yè)性的防災減災機構，各部門幾乎是獨立負責管轄范圍內(nèi)的災害預防和搶險救災。這一時期，政府對洪水、地震的預防與應對最為重視，防洪法和防震減災法都是這一時期頒布的專門性法律。1990年加入“國際減災十年”活動后，我國政府在災害預防的理念上開始強調(diào)“綜合減災”，但并無實質(zhì)性的制度實踐。例如，當時負責推行綜合減災的“中國國際減災委員會”（2005年更名為“國家減災委”）只是一個議事協(xié)調(diào)機構，并非政府職能部門，更無相關法律保障。2002年，國家發(fā)布安全生產(chǎn)法，隨后成立國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，生產(chǎn)領域的事故預防與應對開始被提到更為重要的位置。

　　第二代：綜合應急管理體系。2003年發(fā)生的“非典”暴露了我國在新型傳染病預防與應對上的不足，這令政府開始意識到單一災種防災減災的傳統(tǒng)體制難以應對各種新的威脅。在總結抗擊“非典”的經(jīng)驗與教訓的基礎上，國家開始考慮如何系統(tǒng)地應對各類災害，著手建立綜合應急管理體系。在這套體系中，各類災害被統(tǒng)一抽象為“突發(fā)事件”，各類災害的預防與應對被統(tǒng)一抽象為“應急管理”，進而確立了突發(fā)事件應急管理的組織體系、一般程序、法律規(guī)范與行動方案，綜合應急管理體系初步確立。

　　我國全面建設應急管理體系，開始于總結抗擊非典的經(jīng)驗和教訓，發(fā)展于加強黨的執(zhí)政能力和政府的行政能力建設，提高于貫徹落實科學觀的實踐。

　　（一）應急管理體系建設的“起跑點”

　　2002年秋，江澤民總書記在黨的十六大報告中指出：“面對很不安寧的世界，面對艱巨繁重的任務，全黨同志一定要增強憂患意識，居安思危……”2003年春，我國從南到北，經(jīng)歷了一場由“非典”疫情引發(fā)的從公共衛(wèi)生到社會、經(jīng)濟、生活全方位的突發(fā)公共事件。在黨中央、國務院堅強領導下，全國人民眾志成城，取得了抗擊“非典”的決定性勝利。在中國特色社會主義理論的指導下，黨和國家及時總結我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的不全面、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)性等因素，提出全面加強應急管理建設的重大命題。2003年7月，黨中央、國務院召開全國防治“非典”工作會議，胡錦濤總書記在會上指出，“我們要高度重視存在的問題，采取切實措施加以解決，真正使這次防治”非典“斗爭成為我們改進工作、更好地推動事業(yè)發(fā)展的一個重要契機。”隨后，國務院提出“爭取用3年左右的時間，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制”，“提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力”。而幾乎與抗擊“非典”同時，我們黨確立了全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學發(fā)展觀。黨的十六屆三中、四中、五中、六中全會部對全面加強應急管理工作、提高保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，做出部署、提出要求。可以看出，黨和政府對應急管理認識的提高，成為科學發(fā)展觀產(chǎn)生的契入點和重要內(nèi)容。

　　（二）應急管理體系建設的“著力點”

　　黨和國家從經(jīng)濟社會發(fā)展、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、提高黨的執(zhí)政能力的高度，著力加強應急管理制度建設。2003年l0月，黨的十六屆三中全會通過《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，深刻分析了影響生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，提出“為適應經(jīng)濟全球化和科技進步加快的國際環(huán)境，適應全面建設小康社會的新形勢，必須加快推進改革”，“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)公共事件和風險的能力。”2004年9月，黨的十六屆四中全會作出《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，從加強黨的執(zhí)政能力和政府執(zhí)行力的層面，進一步提出“建立健全社會預警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力。”2006年8月，黨的十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，正式提出了我國按照“一案三制”的總體要求建設應急管理體系。《決定》指出：“完善應急管理體制機制，有效應對各種風險。建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉高效的應急管理機制，有效應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件，提高突發(fā)公共事件管理和抗風險能力。按照預防與應急并重、常態(tài)與非常態(tài)結合的原則，建立統(tǒng)一高效的應急信息平臺，建設精干實用的專業(yè)應急救援隊伍，健全應急預案體系，完善應急管理法律法規(guī)，加強應急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力，實現(xiàn)社會預警、社會動員、快速反應、應急處置的整體聯(lián)動。堅持安全第一、預防為主、綜合治理，完善安全生產(chǎn)體制機制、法律法規(guī)和政策措施，加大投入，落實責任，嚴格管理，強化監(jiān)督，堅決遏制重特大安全事故。“至此，這三次黨的全會基本完成了我國應急管理體系框架的藍圖設計。

　　（三）應急管理體系建設的“定位點”

　　黨和國家從經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”總體布局中，為應急管理體系建設定位。2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央、國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，對農(nóng)村建設和完善突發(fā)公共事件應急機制做出部署。2006年3月，《中人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》發(fā)布，第一次提出“開創(chuàng)社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的新局面“的要求。在這個總要求下，提出”建立健全社會預警體系和應急救援、社會動員機制，提高處置突發(fā)性事件能力“，明確了應急管理的定位、目標、任務和政策，標志著黨和國家把應急管理體系建設納入國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和社會主義現(xiàn)代化建設”四位一體“的總體布局中。多年來，國務院一直把應急管理工作擺在重要位置，作出了一系列決策部署，每年都明確提出了年度重點工作和目標任務。2003年，重點研究和部署全國應急預案體系建設。國務院辦公廳成立了應急預案工作小組。2004年，重點推進全國應急預案編制工作。先后在北京和鄭州召開了國務院有關部門和部分省及大城市應急預案編制工作會議，印發(fā)了制定、修訂應急預案的框架指南，指導各地各部門編制應急預案。2005年，重點推進預案落實和組織落實工作。國務院印發(fā)了國家總體預案和專項預案；召開第一次全國應急管理工作會議，對全面落實“一案三制”進行了部署；成立了國務院應急管理辦公室。2006年，在深入推進全國“一案三制”建設的同時，重點抓了應急管理“進企業(yè)”工作。國務院出臺了《關于全面加強應急管理工作的意見》；召開了第二次全國應急管理工作會議；成立了國務院應急管理專家組。在南京召開中央企業(yè)應急管理暨預案編制工作現(xiàn)場會，對推進企業(yè)應急管理工作進行了部署。2007年，重點推進應急體系建設和應急管理進基層工作。國務院印發(fā)實施《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃》；在浙江諸暨召開全國基層應急管理工作座談會，對應急管理“進社區(qū)、進鄉(xiāng)村、進基層單位”進行了部署，下發(fā)了《關于加強基層應急管理工作的意見》；2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過突發(fā)事件應對法，對依法全面加強應急管理工作提出了明確要求，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》自2007年11月1日起施行。經(jīng)過幾年的努力，我們已經(jīng)基本完成了對應急管理工作在各個層面的安排和部署，應急管理體系向各級政府和全社會延伸。

　　特別是黨的十七大提出要進一步完善突發(fā)公共事件應急管理體系，“完善突發(fā)公共事件應急管理體制”，“堅持安全發(fā)展，強化安全生產(chǎn)管理和監(jiān)督，有效遏制重特大安全事故”，“提高重大疾病防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置能力”，“健全社會治安防控體系，加強社會治安綜合治理，深入開展平安創(chuàng)建活動，改善和加強城鄉(xiāng)社區(qū)警務工作，依法防范和打擊違法犯罪活動，保障人民生命財產(chǎn)安全。”這為應急管理工作進一步明確了重點與方向。

　　2008年6月，在經(jīng)歷南方低溫雨雪冰凍災害和汶川特大地震后，黨中央、國務院深入總結我國應急管理的成就和經(jīng)驗，查找存在的問題，提出進一步加強應急管理的方針政策。胡錦濤總書記lO月8日在黨中央、國務院召開的全國抗震救災總結表彰大會上指出，“要進一步加強應急管理能力建設，大力提高處置突發(fā)公共事件能力。要認真總結抗震救災的成功經(jīng)驗，形成綜合配套的應急管理法律法規(guī)和政策措施，建立健全集中領導、統(tǒng)一指揮、反應靈敏、運轉高效的工作機制，提高各級黨委和政府應對突發(fā)事件的能力。”我國應急管理體系建設又站到了歷史的新起點上。我國在應急管理的理論研究和實踐探索，通過對“三點一面”的總結，回答了歷史提出的三大課題。第一，在新的歷史時期政府如何認識風險，怎樣防范和應對風險；第二，要建設什么樣的應急管理體系，怎樣建設比較完善的中國特色的應急管理體系；第三，應急管理體系與促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展是什么關系，怎樣通過加強應急管理體系建設推動國家治理方式創(chuàng)新，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

　　三、我國應急管理體系建設的基本框架

　　應急管理體系建設任務十分繁重，既具有很強的重要性和緊迫性，又需要認識其艱巨性和長期性。我國政府在加強應急管理中，突出重點，抓住核心，建立制度，打牢基礎，圍繞應急預案、應急管理體制、機制、法制建設，構建起了應急管理體系“一案三制”的核心框架。

　　（一）應急管理體系中的預案建設

　　預案是應急管理體系建設的龍頭，是“一案三制”的起點。預案具有應急規(guī)劃、綱領和指南的作用，是應急理念的載體，是應急行動的宣傳書、動員令、沖鋒號，是應急管理部門實施應急教育、預防、引導、操作等多方面工作的有力“抓手”。制定預案，實質(zhì)上是把非常態(tài)事件中的隱性的常態(tài)因素顯性化，也就是對歷史經(jīng)驗中帶有規(guī)律性的做法進行總結、概括和提煉，形成有約束力的制度性條文。啟動和執(zhí)行預案，就是將制度化的內(nèi)在規(guī)定性轉為實踐中的外化的確定性。預案為應急指揮和救援人員在緊急情態(tài)下行使權力、實施行動的方式和重點提供了導向，可以降低因突發(fā)公共事件的不確定性而失去對關鍵時機、關鍵環(huán)節(jié)的把握，或浪費資源的概率。正如很多從事應急管理的領導人所說：應急預案就是將“無備”轉變?yōu)椤坝袀洹保�“有備未必無患，無備必定有患”。在國務院的直接領導和精心指導下，經(jīng)過幾年的努力，全國已制訂各級各類應急預案240多萬件，涵蓋了各類突發(fā)公共事件，應急預案之網(wǎng)基本形成。預案修訂和完善工作不斷加強，動態(tài)管理制度初步建立。預案編制工作加快向社區(qū)、農(nóng)村和各類企事業(yè)單位深入推進。地方和部門聯(lián)合、專業(yè)力量和社會組織共同參與的應急演練有序開展。應急預案體系的建立，為應對突發(fā)公共事件發(fā)揮了極為重要的基礎性作用。

　　（二）應急管理體系中的體制建設

　　應急管理體制主要是指應急指揮機構、社會動員體系、領導責任制度、專業(yè)救援隊伍和專家咨詢隊伍等組成部分。

　　我國應急管理體制按照統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的原則建立。從機構和制度建設看，既有中央級的非常設應急指揮機構和常設辦事機構，又有地方政府對應的各級應急指揮機構，并建立了一系列應急管理制度。從職能配置看，應急管理機構在法律意義上明確了在常態(tài)下編制規(guī)劃和預案、統(tǒng)籌推進建設、配置各種資源、組織開展演練、排查風險源的職能，規(guī)定了在突發(fā)公共事件中采取措施、實施步驟的權限。從人員配備看，既有負責日常管理的從中央到地方的各級行政人員和專司救援的隊伍，又有高校和科研單位的專家。

　　（三）應急管理體系中的機制建設

　　應急管理機制是行政管理組織體系在遇到突發(fā)公共事件后有效運轉的機理性制度。應急管理機制是為積極發(fā)揮體制作用服務的，同時又與體制有著相輔相成的關系，建立統(tǒng)一指揮、反應靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有力、運轉高效的應急管理機制。它既可以促進應急管理體制的健全和有效運轉，也可以彌補體制存在的不足。經(jīng)過幾年的實踐努力，我國初步建立了應急監(jiān)測預警機制、信息溝通機制、應急決策和協(xié)調(diào)機制、分級負責與響應機制、社會動員機制、應急資源配置與征用機制、獎懲機制、社會治安綜合治理機制、城鄉(xiāng)社區(qū)管理機制、政府與公眾聯(lián)動機制、國際協(xié)調(diào)機制等應急機制。我國在培育應急管理機制時，重視應急管理工作平臺建設。國務院制定了“十一五”期間應急平臺建設規(guī)劃并啟動了這一工程，其中，公共安全監(jiān)測監(jiān)控、預測預警、指揮決策與處置等核心技術難關已經(jīng)基本攻克，國家統(tǒng)一指揮、功能齊全、先進可靠、反應靈敏、實用高效的公共安全應急體系技術平臺正在加快建設步伐，為構建一體化、準確、快速應急決策指揮和工作系統(tǒng)提供了支撐和保障。

　　（四）應急管理體系中的法制建設

　　法律手段是應對突發(fā)公共事件最基本、最主要的手段。應急管理法制建設，就是依法開展應急工作，努力使突發(fā)公共事件的應急處置走向規(guī)范化、制度化和法制化軌道，使政府和公民在突發(fā)公共事件中明確權利、義務，使政府得到高度授權，維護國家利益和公共利益，使公民基本權益得到最大限度的保護。

　　目前，我國應急管理法律體系基本形成。現(xiàn)有突發(fā)公共事件應對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件，有關法規(guī)性文件111件。這些法律、法規(guī)、規(guī)章和法規(guī)性文件內(nèi)容涉及也比較全面，既有綜合管理和指導性規(guī)定，又有針對地方政府的硬性要求。2007年11月1日起正式施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，是我國應急管理領域的一部基本法，該法的制定和實施成為應急管理法治化的標志。

　　在“一案三制”中，法制是基礎和歸宿。應急管理法制的確立，表明我國應急管理框架的形成。2008年在全國人大會議上國務院鄭重宣布：“全國應急管理體系基本建立。”

　　四、我國應急管理體系建設的特點和經(jīng)驗

　　我國應急管理體系建設立足國情，堅持整體推進，注重與行政管理體制改革相結合，與公共政策優(yōu)化相結合，與政府管理方式創(chuàng)新相結合，與法治政府建設相結合。

　　（一）應急管理體系建設注重整體性

　　從國外政府建設應急管理體系的做法來看，多數(shù)國家是在遇到某類重大突發(fā)公共事件后，有針對性地加強某一方面的機構和職能。經(jīng)過幾十年、上百年、甚至數(shù)百年的積累，發(fā)達國家逐步形成了今天這樣比較完善的應急管理體系。而我國的應急管理體系建設實踐比較短，按什么樣的思路來推進應急管理體系建設，實現(xiàn)我國社會主義應急管理體系建設的高起點、跨越式、可持續(xù)發(fā)展，是抗擊非典疫情取得勝利后，我國必須確定的重大方向性問題。

　　當前，我國正處于城市化進程提速、經(jīng)濟增長和對外聯(lián)系不斷擴大的“發(fā)展黃金期”，同時又處于社會關系和利益結構發(fā)生重大變化的“亞穩(wěn)定期”，因此，在自然領域和社會生活中都面臨許多新的矛盾，導致突發(fā)公共事件具有形成速度快、發(fā)展范圍大和易產(chǎn)生倍增效應等特點。與以往處理人與自然、人與社會的矛盾相比，這一時期的突發(fā)公共事件有更大的危害性，應對難度倍增。這一現(xiàn)實國情凸現(xiàn)了對建立健全有別于一般公共管理規(guī)律的突發(fā)公共事件應急管理體系的必要性和重要性。因此，忽視應急管理體系建設，必將危及我國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟增長的可持續(xù)性，而忽視從總體上加強應急管理，只注重零零星星、支離破碎地進行某些修復，同樣于事無補，不能為我國改革發(fā)展穩(wěn)定的大局提供有力的支撐。

　　黨中央、國務院按照科學發(fā)展觀的要求，借鑒國際經(jīng)驗，結合我國國情，挺立時代潮頭，運用系統(tǒng)理論、戰(zhàn)略思維，集思廣益、科學決策，提出“一案三制”的基本構想，整體優(yōu)化系統(tǒng)結構和功能，從而大幅提高了應急管理能力。實踐證明，“一案三制”這個應急管理體系的“頂層設計”，具有高屋建瓴，總攬全局的重大意義。

　　“一案三制”是一個結構與功能高位整合的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，既解決了應急管理過程管理問題，又解決了制度建設和工作方法問題；既突出了政府在應急管理中的責任，又對全社會危機意識和應急能力提出了要求。這一構架集中了現(xiàn)代突發(fā)公共事件管理理論研究的最新成果。

　　應急管理體系在我國社會主義制度條件下，尤有意義，尤為可貴。社會主義具有集中力量辦大事的優(yōu)越性，能在突發(fā)公共事件高壓狀態(tài)下快速形成巨大的戰(zhàn)斗力和號召力，能有效調(diào)動各方資源和各部門以及公民的積極性，充分參與到應對突發(fā)公共事件的過程中去。但這種短時間內(nèi)調(diào)動大量資源的體制和做法，也存在很大的負面作用。一是容易出現(xiàn)應急過激反應現(xiàn)象，造成浪費；二是容易產(chǎn)生多個應急部門各自為政，協(xié)調(diào)困難的現(xiàn)象；三是容易形成地區(qū)資源分配不均或有的單位個體消耗過度的問題。這都會使應急效果大打折扣。在應急管理體系框架內(nèi)，通過制度供給的約束和平衡，有助于消除集中資源時的盲目性，增強協(xié)同性，可以遏制有些部門消極或有些部門權力過度擴張。

　　（二）應急管理體系建設與行政管理體制改革相結合

　　我國推進應急管理體系建設，是在加快和深化行政管理體制改革、建設比較完善的社會主義行政管理體制的背景下進行的。2003年以前，行政管理體制改革的重點是革除體制中不適應社會主義市場經(jīng)濟的因素，主要是做“減法”。2003年后，政府職能轉變進八了一個新階段，即既做“減法”，更做“加法”，加強政府社會管理和公共服務職能。近幾年來，我國政府不斷強化社會管理和公共服務職能，逐漸從計劃經(jīng)濟條件下的管制型政府向適應社會主義市場經(jīng)濟、社會主義民主政治、社會主義和諧社會建設的服務型政府轉變，對應急管理的重視成為加強社會管理和公共服務職能的有效措施，充實和完善了政府管理職能，保證了改革、發(fā)展、穩(wěn)定各項政策的貫徹落實，維護了經(jīng)濟社會的正常秩序。同時，應急管理體系建設與轉變政府職能的有機結合，也大大增加了國家加強應急管理的動力，增加了行政管理體制的協(xié)調(diào)性。

　　（三）應急管理體系建設與公共政策優(yōu)化相結合

　　我國通過創(chuàng)新公共政策，推動應急管理體系建設，也走出了新路子，不僅使應急管理工作得到有力的政策支撐，而且有助于從整體上實現(xiàn)政府決策科學化、高效化。一是運用公共政策調(diào)整應急管理力度。近5年來，中央制定了一系列居安思危、預防為主、預防與處置并重的政策。圍繞加強政府應急管理職能，每年出臺若干項政策，重點解決幾個有條件解決的問題，滾動部署。二是發(fā)揮公共政策規(guī)劃對應急管理體系建設的引導作用。國家相繼制定了《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃》等相關規(guī)劃，對應急管理建設內(nèi)容提出了明確要求和指南。三是提高政策制定的科學化水平和強調(diào)政府的執(zhí)行力。在時間維度上，強化政策過程的作用，強調(diào)應急管理是對突發(fā)公共事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程的管理；在空間維度上，促進政策集群的形成，強調(diào)建立不同政策之間的有機聯(lián)系渠道，形成政策的擴散作用，將政府常態(tài)政策與應急政策相互配套、相互促進，形成完整的“政策過程鏈”和“政策群”。

　　（四）應急管理體系建設與政府管理方式創(chuàng)新相結合

　　政府管理和服務創(chuàng)新，是指政府組織對結構流程、行為方式的改進，探尋和建立合理的政府運轉模式，從而確保社會資源能夠得到最優(yōu)化配置，確保最大程度地實現(xiàn)公共利益。把應急管理體系建設與加快推進政府管理創(chuàng)新結合起來，就是寓應急管理于服務型政府建設中，在連續(xù)性的管理和服務發(fā)生中斷的情況下，通過應急系統(tǒng)實現(xiàn)政府工作的連接，提高政府適應外在環(huán)境變化的能力。這既符合應急管理的內(nèi)在規(guī)律，又適應行政管理創(chuàng)新要求，有助于全面提高行政效能。北京市東城區(qū)首創(chuàng)的萬米單元網(wǎng)格化城市管理方式，就是從突發(fā)公共事件預防、管理和處置的全過程設計的一種模式，建成后對日常行政管理同樣發(fā)揮了積極的作用。

　　（五）應急管理體系建設與法治政府建設相結合

　　應急管理法制化是法治政府建設的必然要求。我國在建設法治政府的過程中把應急法制體系作為重要組成部分。長期以來，我國法學界和實務界對行政應急性原則在行政法律制度建設中的應有地位和作用重視不夠，制約了應急法制建設，也成為建設法治政府的“瓶頸”。應急管理作為特殊狀態(tài)下的一種管理，必須做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾。就非典事件的前期來看，由于當時缺乏相關的法律法規(guī)，造成突發(fā)公共事件狀態(tài)下權力運行的失序。2003年5月，國務院用18天時間出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，為抗擊非典工作提供了行動依據(jù)。2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出，“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)公共事件和風險的能力，妥善處理各種突發(fā)公共事件，維持正常的社會秩序，保護國家、集體和個人利益不受侵犯。”腳將應急管理全面納入依法行政領域。

　　五、進一步發(fā)展和完善中國特色應急管理體系

　　我國應急管理體系建設取得了很大成就，但在實踐中也暴露出不少需要進一步加強的地方。進一步發(fā)展和完善我國應急管理體系的基本思路是綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、協(xié)同化、規(guī)范化。

　　（一）根據(jù)綜合化要求完善應急預案體系

　　在應對重大突發(fā)公共事件實踐中，應急預案還存在不完善的地方。如有的應急預案操作性不強，上下“一般粗”，有的基層應急預案缺乏細節(jié)規(guī)定和執(zhí)行主體的規(guī)定；有的預案的部門色彩重，一個應急預案與另一個預案上下左右“不對接”，部門之間、部門和地方政府之間連接還不夠緊密，預案的統(tǒng)籌作用發(fā)揮不出來；對特別重大的突發(fā)公共事件預案考慮不夠周密等。面對應急預案中這些普遍存在的問題，應該按照綜合化的要求，進一步增強預案的全面性、科學性、針對性和操作性。

　　（二）運用綜合化、系統(tǒng)化思維改進分類、分級管理

　　我國將突發(fā)公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類，有其科學依據(jù)。這樣分類，有助于了解相關性強的突發(fā)公共事件所具備的共同性質(zhì)，有助于把握應急管理的規(guī)律和應對的重點。但是，突發(fā)公共事件的分類是相對的，實際上，自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象、自然規(guī)律和社會規(guī)律，許多時候交織在一起，特別是極端性自然災害往往產(chǎn)生突發(fā)公共事件的衍生效應，放大災情，在制定預案和實施應急管理時，如果過分強調(diào)分類，就可能影響對突發(fā)公共事件復合性的認知，降低救災的系統(tǒng)性程度，束縛機動能力的發(fā)揮。我們在抗洪中能調(diào)動百萬雄師，而在抗擊低溫雨雪冰凍災害和汶川特大地震中都遇到了道路不通的困難，大大影響了救援的效率。這就需要充分做好應對更加復雜的現(xiàn)代復合型突發(fā)公共事件的思想和制度準備、人力和物力準備。

　　我國在制定應急預案和實施應急響應時按照社會危害程度、可控性和影響范圍等因素，將突發(fā)公共事件分為四級，即特別重大、重大、較大和一般，明確了不同類別突發(fā)公共事件每級的量的遞進式規(guī)定性，對于處置在一定界限內(nèi)的突發(fā)公共事件，具有易于把握峰值、有效配置應急資源的優(yōu)點，有很強的實用價值。同樣，應對突發(fā)公共事件的分級也是相對的，我們在設定分級中，強調(diào)量的漸進性偏多，而對質(zhì)的分界把握不夠。需要對突發(fā)公共事件的分級作新的認識和進一步的界定。

　　（三）按照綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化要求進一步推進應急管理體制建設

　　黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》指出，“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優(yōu)化政府組織結構，規(guī)范機構設置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”。應急管理機構設置也需要按照“大部制”的總體要求，進一步加強應急管理體制的整合和專業(yè)化建設。一是建議改變以往遇事再建立臨時性機構的做法，建立常設的國家應急管理委員會，作為中央政府應對特別重大突發(fā)公共事件的指揮機構。二是把目前仍然分散在各部門的應急管理職能加以適當整合。同時，根據(jù)突發(fā)公共事件分類的特點及管理的重點，依托現(xiàn)有部門，建立和充實應急救援隊伍。

　　（四）按照綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、協(xié)同化要求完善應急管理機制

　　我國應急管理機制還存在著外部協(xié)調(diào)性差、民間自發(fā)性強、預測預警能力低等問題。理順中央和地方、基層三個方面在應對突發(fā)公共事件中的關系，理順應急指揮和實施部門的關系，理順高層決策和屬地管理的、關系，理順合應急部門和專業(yè)機構的關系，建立信息統(tǒng)一、管理對接、資源共享、協(xié)同有力的應急管理機制，調(diào)動各方面應急管理的積極性，是當務之急。另外，將多個部門管理的應急資源按類別適度整合到幾個部門管理，并設計以一個部門為主、有關部門配合的機制，也應引起重視。突發(fā)公共事件預測預警的信息匯總和研判機制，媒體信息發(fā)布機制，國際合作機制，志愿者有序參與機制，突發(fā)公共事件影響評估、應急能力評估、應急管理績效評估，也需要進一步加強。

　　（五）按照綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、協(xié)同化、規(guī)范化要求完善應急管理法制

　　《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》實施時間尚短，不宜倉促修改，可先以“補”代“修”，制定實施細則，以后待條件成熟再進行修法。鼓勵地方和部門出臺《突發(fā)事件應對法》的實施性規(guī)范，在可能的立法空間之內(nèi)盡量彌補“重實體、輕程序”的缺陷，并就《突發(fā)事件應對法》已有涉及但尚不完善的制度給予補充，如在現(xiàn)有財產(chǎn)征用補償?shù)幕�礎上，補充對財產(chǎn)限制的補償規(guī)定，以及對非財產(chǎn)性利益征用的補償規(guī)定；對社會多元治理結構的法制框架、志愿者參與應急工作的組織化和專業(yè)培訓問題，作出規(guī)定。