我國改革發(fā)展正處于關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)利益關(guān)系更加復(fù)雜，各種深層次矛盾日益凸顯。在這樣一個(gè)時(shí)期，無論是完成改革發(fā)展的任務(wù)、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，還是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，使全體人民共享發(fā)展的成果，都需要有一個(gè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境。“十一五”規(guī)劃綱要明確提出了“加強(qiáng)公共安全建設(shè)”的重要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化應(yīng)急體系建設(shè)，提高處置突發(fā)公共事件的能力。建立健全突發(fā)公共事件的應(yīng)急體系，是加強(qiáng)公共安全建設(shè)的一項(xiàng)主要內(nèi)容，是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要舉措。
突發(fā)公共事件的基本特征
突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞，影響和威脅一個(gè)地區(qū)甚至全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，有重大社會(huì)影響、涉及公共安全的緊急事件。突發(fā)公共事件，按性質(zhì)、演變過程和發(fā)生機(jī)理，可分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四種基本類型；按影響范圍，可分為國家級、地區(qū)級、行業(yè)級和社區(qū)級。突發(fā)公共事件具有不確定性、突發(fā)性和破壞性等基本特征。隨著信息化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和城市的數(shù)量及規(guī)模的迅速擴(kuò)大，突發(fā)公共事件又表現(xiàn)出連動(dòng)性、并發(fā)性和綜合性的特點(diǎn)，從而顯著地放大了破壞力，增加了應(yīng)對的難度。因此，建立健全突發(fā)公共事件的應(yīng)急體系已成為一個(gè)世界性的課題，受到了各國政府的高度重視。近年來，我國政府從對人民負(fù)責(zé)的高度，積極探索建立突發(fā)公共事件的應(yīng)急體系，并取得了明顯成效。
公共安全應(yīng)急體系的主要內(nèi)容
應(yīng)急體系的建立和完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要以各級政府及有關(guān)政府部門為主體，以國情、各地情況、行業(yè)情況為依據(jù)，以科學(xué)理論為指導(dǎo)，以專項(xiàng)公共資源的配置、整合為手段，以社會(huì)力量為依托，以提高應(yīng)急處置的能力和效率為目標(biāo)，堅(jiān)持常抓不懈、穩(wěn)步推進(jìn)。結(jié)合應(yīng)急體系理論研究的成果以及國際上特別是發(fā)達(dá)國家應(yīng)急體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，我國建立和完善保障公共安全的應(yīng)急體系，應(yīng)在建立和完善應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急資源體系、應(yīng)急預(yù)案體系和緊急狀態(tài)的法律體系上下功夫。
建立和完善應(yīng)急指揮體系。應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)是統(tǒng)一指揮應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在應(yīng)急工作中處于核心地位。在現(xiàn)代社會(huì)特別是城市化環(huán)境中，突發(fā)公共事件波及面廣、危害性強(qiáng)，其影響往往超出某級政府或部門的管轄范圍，客觀上要求多級政府或多個(gè)部門相互配合、聯(lián)合行動(dòng)、共同應(yīng)對。因此，應(yīng)急指揮體系的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)在眾多的行業(yè)性、專業(yè)性、部門化指揮機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行橫向連動(dòng)、縱向整合，以理順職責(zé)、形成整體，實(shí)現(xiàn)各種應(yīng)急隊(duì)伍在組織上的統(tǒng)一性、行動(dòng)上的協(xié)調(diào)性、資源上的共享性，從而保證在處置突發(fā)公共事件時(shí)能夠做到迅速行動(dòng)、相互協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，在平時(shí)能夠做到加強(qiáng)對應(yīng)急物資的儲(chǔ)備與管理、加強(qiáng)對應(yīng)急隊(duì)伍的管理與培訓(xùn)，促進(jìn)整個(gè)應(yīng)急體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。
建立和完善應(yīng)急資源體系。應(yīng)急資源是有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的物質(zhì)基礎(chǔ)和人力保障，在整個(gè)應(yīng)急體系中具有基礎(chǔ)性作用。過去，由于應(yīng)急體制條塊分割等因素，我國的應(yīng)急資源建設(shè)存在兩個(gè)突出問題：一是對應(yīng)急物資的儲(chǔ)備、保養(yǎng)和對救災(zāi)搶險(xiǎn)人員的訓(xùn)練重視不夠，以致突發(fā)事件來臨時(shí)措手不及，難以做到反應(yīng)靈敏、快速有效；二是管理分散，即應(yīng)急資源由不同部門分別掌握和管理，彼此溝通不夠，資源無法共享，難以形成合力。針對這種情況，應(yīng)急資源體系建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在兩個(gè)方面：一是應(yīng)急物資和避難場所的優(yōu)化配置，二是救災(zāi)搶險(xiǎn)隊(duì)伍的整合與提高。對于應(yīng)急物資的準(zhǔn)備和避難場所的建設(shè)，應(yīng)做到統(tǒng)一規(guī)劃、常備不懈、信息互通、資源共享；對于救災(zāi)搶險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)注重不同專業(yè)技能人員的優(yōu)化組合，建立健全組織體系和管理制度，開展經(jīng)常性的培訓(xùn)、演練與考核，不斷提升救災(zāi)搶險(xiǎn)隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力和綜合應(yīng)變能力。
建立和完善應(yīng)急預(yù)案體系。應(yīng)急預(yù)案最早始于軍隊(duì)，是將平時(shí)制定和執(zhí)行決策的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性與戰(zhàn)時(shí)的靈活性結(jié)合起來的一種有效形式。應(yīng)急預(yù)案基于對潛在危險(xiǎn)源可能導(dǎo)致的突發(fā)公共事件的預(yù)測，對應(yīng)對的全過程進(jìn)行全方位的合理規(guī)劃，落實(shí)應(yīng)對過程中預(yù)測、預(yù)警、報(bào)警、接警、處置、結(jié)束、善后和災(zāi)后重建等相關(guān)環(huán)節(jié)的責(zé)任部門和具體職責(zé)，是實(shí)現(xiàn)“反應(yīng)及時(shí)、措施果斷”的有效途徑。由于應(yīng)急預(yù)案在平時(shí)研制，時(shí)間上比較從容，因此可以采用科學(xué)的方法，并在較大的范圍內(nèi)征求意見、深入論證，從而提高其科學(xué)性、可行性、有效性。通過應(yīng)急預(yù)案的研制，可以增強(qiáng)政府及有關(guān)部門的風(fēng)險(xiǎn)意識，加強(qiáng)對危險(xiǎn)源的分析，研究和制定有針對性的防范措施；也有利于對應(yīng)急資源的需求和現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)評估與論證，提高應(yīng)急資源的運(yùn)用效率。更為重要的是，基于應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急指揮體系可以組織相關(guān)部門進(jìn)行經(jīng)常性的演練，從而全面提高整個(gè)應(yīng)急體系的綜合處置能力。應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)，應(yīng)注重結(jié)構(gòu)上的合理化和整體上的高質(zhì)量：首先要保證各部門上下級預(yù)案體系邏輯上的完備性和管理上的協(xié)調(diào)性；其次要實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合、資源整合、信息共享，省、市級的預(yù)案體系應(yīng)充分發(fā)揮各職能部門的資源優(yōu)勢；第三要加大宣傳、教育和培訓(xùn)的力度，強(qiáng)化政府及其職能部門的風(fēng)險(xiǎn)意識，提高預(yù)案研制團(tuán)隊(duì)的責(zé)任感和使命感，精心組織、科學(xué)評估、嚴(yán)格把關(guān)，不斷提高預(yù)案體系的整體質(zhì)量。
建立和完善緊急狀態(tài)的法律體系。緊急狀態(tài)法律體系是整個(gè)應(yīng)急體系建設(shè)的制度保證。建立和完善緊急狀態(tài)的法律體系，應(yīng)克服法律效力層次不一、責(zé)任機(jī)構(gòu)各自為政的弊端，進(jìn)一步整合和完善消防、防汛、抗震、公共衛(wèi)生事件等各專業(yè)性的法律法規(guī)，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的應(yīng)對緊急事件的法律法規(guī)和制度體系，理順政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人在突發(fā)事件應(yīng)對過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
為了使四大體系的功能得到最大限度的發(fā)揮，切實(shí)提高公共安全保障水平，應(yīng)充分利用和發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢，盡快構(gòu)建統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、資源共享、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急信息管理平臺(tái)。同時(shí)，積極開展面向全社會(huì)的宣傳、教育和培訓(xùn)工作，提高公眾的危機(jī)意識和責(zé)任意識，提高公眾的防災(zāi)、減災(zāi)、避險(xiǎn)、自救、互救能力，形成全民動(dòng)員、預(yù)防為主、全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)的良好局面，從而降低突發(fā)公共事件的發(fā)生概率，減少災(zāi)害造成的損失。