近年來，隨著安全生產監管工作的不斷加強，對行政許可相對人（企業）證照管理更加嚴格,把它作為是否合法生產經營的基本標準。特別是在對高危行業生產經營單位實施的政府行政許可行為中，根據《行政許可法》的規定，各個參與管理、服務的政府部門按照“誰頒證，誰負責”以各自的職能職責分工在“軟件”上嚴格審查，強化行政許可工作，使從事高危生產經營的行政許可管理更加規范、法制化。但仍然存在一些共性問題，這些問題直接影響到行政審批、行政管理和行政執法工作的總體質量和水平，更主要的是大批從事高危行業生產經營的企業在申請各種行政審批、許可中“被違法，被非法”，引起大量行政訴訟和法律“官司”，造成各種社會問題。結合高危行業安全生產監管工作實際情況，羅列出當前在證照申報、頒發、管理中存在的突出問題，并提出一些個人的看法和建議，供決策者參考并希望對今后的工作有所裨益。

　　一、問題和不足

　　一是多頭管理，各自為陣。對煤礦、非煤礦山、煙花爆竹、危險化學品和建筑等高危行業進行行政許可的部門和單位多達十余家，各部門對企業申請許可條件要求不一，企業須提供的資料多，種類雜，手續核準期限不一，證照有的期限三年，有的兩年，有的一年。以一家小型頁巖磚廠在安全生產監管部門申請辦理《安全生產許可證》為例，按照《非煤礦礦山企業安全生產許可證實施辦法》（國家安監總局20號令）的要求，磚廠除具備十多項安全生產條件外，還需要提供包括工商部門的《營業執照》、國土資源部門的《采礦許可證》、公安部門的《爆破作業單位許可證》以及主要負責人和安全生產管理人員安全資格證書、特種作業人員操作資格證書、足額提取安全生產費用、繳納并存儲安全生產風險抵押金的證明材料、為從業人員繳納工傷保險費的證明材料、檢測檢驗機構出具合格的檢測檢驗報告、事故應急救援預案、與礦山救護隊簽訂的救護協議、礦山建設項目安全設施經安監部門驗收合格的證明材料等十多種資料。僅各種安全生產責任制復印件，安全生產規章制度和操作規程就要裝幾卷宗，而建設部門辦理《安全生產許可證》又不需要如安全預評價、驗收評價報告等資料，各省、市、各部門要求提供的資料也不盡相同，有的要求提供的資料更多，更復雜……

　　二是互設前置，順序矛盾。部門之間互相設置許可前置條件，要求前后矛盾，企業無所適從。還是以一家小型頁巖磚廠申請辦理《安全生產許可證》為例，安監部門首先必須以工商部門的《營業執照》和國土資源部門的《采礦許可證》為前置審批條件，而工商部門辦理《營業執照》必須要企業提供安監部門的《安全生產許可證》，公安部門的《爆破作業單位許可證》的辦理也要有安監部門的《安全生產許可證》為前置審批條件，而頁巖磚廠在取得《安全生產許可證》前需要消除安全隱患達到安全生產條件，而消除安全隱患達到安全生產條件先要進行爆破作業使用火工產品。要求互相矛盾，造成企業在申請行政審批過程中的“沒辦法”。

　　三是程序復雜，成本高昂。企業在取得縣、市、省安監部門驗收合格的證明材料時先要進行安全設施“三同時”審查核準，審查時必須有中機介服務機構出具的《開采設計》、《安全專篇》、《安全預評價報告》、《安全驗收評價報告》。企業在安監部門一家辦證資料上要安排專人花費要兩三個月左右時間，而中介服務結構的設計、評價、救護、檢測、保險、培訓費等起碼要五六萬元還不包括其他間接費用。《安全生產許可證》實行的是兩級發證，其他部門實行的是三級發證，企業趕幾十里山路到縣安監部門報資料，按規定時限審查完畢要等十天左右時間，簽完字蓋好章第二次去領取后，又要趕到市級安監部門報資料，按規定時限審查完畢又要十天左右時間等簽字蓋章后，再取件趕到省安監部門報資料，等半個月左右再到省上去領，程序太多、時間太長、費用太高、手續太繁雜,搞得企業暈頭轉向。

　　四是時間撞車，剛“活”又“死”。在取得工商部門的《營業執照》、國土部門的《采礦許可證》后，企業花不少時間剛把《安全生產許可證》辦下來，按照相同程序取得的《采礦許可證》又過期了，《采礦許可證》延期手續辦完《安全生產許可證》又過期了，導致公安部門的《爆破作業單位許可證》又辦不了，工商部門的《營業執照》是一年一檢就更辦不了。象煤礦企業介定是否合法,必須是6證齊全,少一證缺一照就得列入“黑名單”,要依法關閉。這樣互設前置，一證“追”一證，證照首尾“撞車”，這個部門“合法”了那個部門又“非法”了,使企業不知所措，常年耗在證照手續事務上，普遍感到苦不堪言。一些企業因證照不齊全還被斷電、停供火工產品，有的被政府強行炸封。

　　二、建議與對策

　　一是統一證照，并聯審查。盡快實現并聯審批、代辦服務和省市縣三級政務服務中心網絡的互聯互通以及政務服務中心與窗口部門網絡的互聯互通，推行網上資料查詢、網上申報、網上審批工作。目前可在國家級以下縣級以上統一證照,集中頒發，可冠以類似“政府許可證”字樣，以IC卡錄入各個部門審查審批許可相關信息，審批部門在副證上粘貼審查標識，讓參與行政審批許可的部門象銀行的“銀聯”一樣加入“證聯”，方便企業隨時將平時在安全培訓、工傷保險、職業危害、環境污染等方面更新的也是辦理證照必須要的資料象存錢一樣在縣級、市級、省級存入各個部門“證聯卡”，在辦理證照時根據需要隨時“刷卡”，這樣科學化、人性化的設置不僅方便了行政服務對象，同時大幅度提高了行政效率。

　　二是順序作業，彼此認可。參與行政審批許可的部門按照市場準入先后排順，比如礦山企業第一步要取得工商部門的《營業執照》;第二步要取得國土資源部門的《采礦許可證》;第三步要取得安監部門《安全生產許可證》;第四步要取得公安部門的《爆破作業單位許可證》……等等,依次類推,按行政審批內容實質上的重要程度編號進行,許可有效期梯次后延，這樣科學設置為企業按時辦理、審驗消除了“重疊時間”，同時各部門建立信息互享制度,彼此認可，互相配合，合力施政，減少形式上的要件審查,減少流程,建立行政審批“快速通道”，對提高辦證率、辦結率，為社會經濟又好又快發展亦能起到很好的推動作用。

　　三是以我為“主”，部門互動。在各個部門按先后順序進行行政審查審批時，以本部門的審查審批條件為主，比如安監部門在審查《安全生產許可證》時,主要是審查企業的現場安全生產條件。《營業執照》今年還未年檢，《采礦許可證》延期明年才能批下來，安監部門可以征求這些部門的意見，了解具體情況,但著重考慮前置條件對企業安全有無本質影響,可以不設為前置條件。工商部門在審查辦理《營業執照》時,同樣可以不把取得《安全生產許可證》設為前置條件，其實各部門職責、職能不同，管的事不同，許可的內容更不同，沒必要“以石攻玉”。

　　四是流水作業，服務靈活。目前,各地的行政審批、許可事宜大部分均在政府政務服務中心辦理，可以按照部門先后順序采取流水作業“一站式”服務，如果前面的部門在規定的期限內，企業未完成“規定動作”，上下游部門經了解情況后由前面的部門出具“本部門手續正在辦理之中”的證明，向后面的部門告知,后面的部門可繼續“操作”，如果企業在“寬泛”期內仍然手續不齊，再下一部門仍可“攔截”。這樣，企業在申請行政許可過程中既可以避免“隨時卡殼”，又節省了大量時間和費用；既維護了行政許可的法律性、強制性、嚴肅性，又體現了政府及各部門高效便捷的服務和以人為本，執政為民的理念。