引言

　　隨著依法行政理念的逐漸深入，積極探索柔性監(jiān)管方式，促進法治政府與和諧社會的構建，成為各地許多行政機關不懈努力的方向和目標。而行政指導作為行政機關實行柔性監(jiān)管的一種典型方式，它摒棄了單純依賴行政處罰、行政強制等傳統(tǒng)行政模式，而是注重行政相對人的協(xié)力，因此它也起到了促進行政民主、降低治理成本的特殊效果。近年來，常熟市安監(jiān)系統(tǒng)在整頓和規(guī)范社會安全生產(chǎn)秩序過程中也開展了積極的探索與實踐，取得了良好地行政效果和社會效果。

　　案例一：

　　開展重大項目輔導，提升服務發(fā)展水平

　　鏡頭回放：

　　2011年3月，上海某投資控股有限公司擬在常熟經(jīng)濟開發(fā)區(qū)投資建設“25萬噸/年潤滑油加氫裝置、3萬噸/年硫磺回收項目”，該項目投資10億多人民幣，是常熟市重點建設項目。該項目涉及危化品碼頭、危化品倉貯和危險品生產(chǎn)，且構成重大危險源；生產(chǎn)過程涉及高溫高壓和裂解、加氫等高危工藝，均具有高危性；并且該項目在省、市區(qū)域內均無已建成投產(chǎn)、工藝相同的項目，建設單位又不能有效提供和說明該生產(chǎn)項目工藝的成熟性、安全性。常熟市安監(jiān)局一時無法對該項目進行有效的初步安全審查工作，項目一度陷入停頓。

　　服務經(jīng)過：

　　針對該項目的特殊性，常熟市安監(jiān)局沒有過多的強調客觀原因，主動傾聽企業(yè)訴求，圍繞如何打破僵局服務經(jīng)濟建設的大局出發(fā)，開展了重大項目行政指導工作。一是走出去。學習國內與該項目相類似的生產(chǎn)企業(yè)的風險控制和管理經(jīng)驗。二是請進來。為加快推進項目的報批速度，常熟市安監(jiān)局及時邀請相關專家進行會商，確定初步安全審查的內容和方法。三是強溝通。一方面，及時將初審所需要的材料等信息提前告知企業(yè)，提醒企業(yè)做好前期準備工作；另一方面，及時向上級局匯報，提出對該項目的初步建議。通過常熟市安監(jiān)局與上級局的反復溝通與協(xié)調，上級局在較短時間內審核同意了該項目的報批。

　　服務成效

　　通過前期介入、行政指導等特色服務，一是使一度陷入僵局，處于停頓狀態(tài)的項目重新進入正常的報批順序；二是通過延伸監(jiān)管觸角，從源頭上把好安全生產(chǎn)關口，使企業(yè)在安全設備設施的投入上做到了高起點，極大地降低了企業(yè)安全風險；三是通過解決該項目在辦理安全審查中遇到的問題，常熟經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和企業(yè)對安全生產(chǎn)工作也有了更加全面的認識和全新的理解，同時也提升了安監(jiān)部門在地方政府和企業(yè)中的形象。

　　案例二：

　　開展安全生產(chǎn)約談，規(guī)避重大安全風險

　　鏡頭回訪：

　　2011年3月，常熟市安監(jiān)局在對常熟市某化工有限公司進行安全檢查過程中，發(fā)現(xiàn)該公司存在違法生產(chǎn)和違法建設行為。一方面立即發(fā)出責令整改通知書，責令其停止違法行為；另一方面緊急約談該公司負責人，了解事件真相。

　　約談經(jīng)過：

　　在約談過程中，常熟市安監(jiān)局和該公司重新回顧了2009年發(fā)生的，位于該化工區(qū)域的同類型化工生產(chǎn)企業(yè)發(fā)生的爆炸傷亡事故：該企業(yè)在試生產(chǎn)期間，未經(jīng)申報批準擅自非法對危化品進行提純和脫氯等危險工藝處理，直接將實驗工藝應用到規(guī)模化生產(chǎn)，最終發(fā)生爆炸，造成多人死亡的嚴重責任事故，企業(yè)最終破產(chǎn)。常熟市某化工有限公司在沒有任何合法手續(xù)的前提下試制危化品，擅自調整、建設危化品生產(chǎn)車間的行為也是極其危險的，必須停止全部違法行為，深刻認識違法行為的嚴重性，接受有關部門的進一步處理。

　　約談成效：

　　常熟市新華化工有限公司在聽取常熟市安監(jiān)局對同類型企業(yè)發(fā)生的事故介紹后，表示充分認識到了自身違法行為的巨大危險性。安監(jiān)部門的及時處置從某種程度上來說是挽救了企業(yè)，表示將主動停止一切違法行為，并愿意接受進一步處理。在此次約談過程中，政府監(jiān)管部門不是一味的進行強調企業(yè)的違法行為，強調經(jīng)濟處罰；而是幫助企業(yè)從思想根源上樹立正確的安全發(fā)展理念，充分體現(xiàn)了服務經(jīng)濟、服務企業(yè)的工作本質。

　　開展重大案件回訪，促進企業(yè)安全發(fā)展

　　鏡頭回訪：

　　2009年2月，春節(jié)剛過， 一堂特殊的安全生產(chǎn)培訓課在常熟市安全生產(chǎn)培訓中心舉行，培訓對象是07、08年度全市死亡事故及重傷事故多發(fā)單位的法人代表和安管科長，主講人安監(jiān)局殷朱局長。

　　回訪經(jīng)過：

　　培訓課上回顧了一起案件：2006年，常熟市一新興化工生產(chǎn)企業(yè)，借試生產(chǎn)的名義無視安全生產(chǎn)“三同時”要求，繞過安全監(jiān)管擅自上項目，結果發(fā)生事故。事故調查過程中，常熟市安監(jiān)局作出三條決定：一是該項目堅決下馬；二是暫扣危化許可證；三是嚴格計算違法所得堅決處罰；結果處罰達170多萬元。但是工作并不到此為止，而是把該企業(yè)列為安全管理的重點單位，長期跟蹤、重點服務，稍有進步就對他們正面鼓勵，激發(fā)企業(yè)搞好安全生產(chǎn)的內在動力。目前，該企業(yè)已成為常熟市安全生產(chǎn)的先進典型。

　　回訪成效：

　　開展重大案件回訪，就是通過對已實施行政處罰重大案件或具有社會影響的典型案件進行再回顧，從嚴格監(jiān)管和主動服務正反兩方面入手，引導高危行業(yè)、事故易發(fā)企業(yè)吸取事故教訓，增強做好安全生產(chǎn)工作的自覺性。使企業(yè)能更加注重企業(yè)安全文化的培養(yǎng)、更加注重安全生產(chǎn)的投入、更加注重隱患排查治理工作，切實提高企業(yè)的本質安全，落實企業(yè)的主體責任。同時，安監(jiān)部門也可以起到鞏固行政執(zhí)法效果，提升部門形象的良好效果。

　　從上文的論述中不難看出，行政指導和行政監(jiān)管的本質是一致的，是相輔相成、相互補充的。

　　特別是當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，粗放型發(fā)展的經(jīng)濟模式必將被集約化、可持續(xù)的發(fā)展模式所取代。受資源、環(huán)境、安全等因素制約，各種行政許可、審批的手續(xù)和過程將會越來越規(guī)范，準入門檻會越來越高，行政監(jiān)管要求也越來越嚴格。與此不相適應的是行政相對人對這些許可流程或監(jiān)管要求的知曉度不高，他們往往會按老章法辦事，這樣，就往往使得行政相對人陷入動輒觸法的尷尬境地。

　　例如，危化品生產(chǎn)項目審批，一個項目從申報到正式投產(chǎn)，要經(jīng)過發(fā)改委、安監(jiān)、消防、環(huán)保、規(guī)劃等多部門的各種論證，僅安監(jiān)部門起碼要經(jīng)過4個審批環(huán)節(jié)。當遇到這種情況的時候，行政相對人往往需要專業(yè)的指點，他們迫切想說的就是：“您看接下來我該怎么辦，請給我指條路吧！”

　　此時，行政機關適時開展行政指導工作，就有助于行政相對人及時規(guī)避違法行為的發(fā)生；有助于行政相對人減少成本支出，提高辦事情效率；有助于行政相對人更好地接受安全監(jiān)管；當然更有助于改善和提升安監(jiān)部門的社會形象。

　　因此，切實開展行政指導工作是機關效能建設和打造服務型機關有效的載體。

　　一是要把行政指導工作作為一項經(jīng)常性、全局性的工作來抓好。各業(yè)務科室要通力協(xié)作、加強配合，把行政指導工作與日常監(jiān)管工作相結合。 要以人民群眾滿意度為標準，不斷調整、豐富和完善行政指導工作的內涵，把有效的手段運用好。

　　二是要把推行行政指導作為一種新型管理方式來主動實踐。提升管理工作水平，促進機關效能建設，服務經(jīng)濟發(fā)展是促進行政機關依法行政的具體實踐。在推行工作中要實現(xiàn)管理理念的轉變，認真學習和借鑒兄弟單位的成功經(jīng)驗和做法，突出重點，穩(wěn)步推進。

　　三是要切合工作實際，在實踐中不斷提高行政指導工作水平。要善于發(fā)現(xiàn)存在的不足，不斷完善各項工作機制，做到邊學習，邊探索，邊實施。要注意避免行政指導操作不當，造成違法指導、行政亂指導、行政不作為或者行政亂作為等問題的發(fā)生。

　　總之，從嚴格監(jiān)管和主動服務兩方面入手，不斷探索創(chuàng)新工作，逐步實現(xiàn)從剛性監(jiān)管向剛柔相濟轉變，事后監(jiān)管向事前規(guī)范轉變，努力走出一條符合科學發(fā)展要求的新的監(jiān)管道路。