工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在安全和建設(shè)工程安全管理方面已經(jīng)有一百多年的歷史，也是幾經(jīng)反復(fù)才發(fā)展到了今天的規(guī)模和水平，現(xiàn)已形成了比較科學(xué)的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的機(jī)制和制度，在法律手段、經(jīng)濟(jì)手段等各方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)與制度包含著千百萬(wàn)勞動(dòng)人民的鮮血和汗水，也應(yīng)當(dāng)將其視為人類文明的共同財(cái)富。

    每一個(gè)國(guó)家建設(shè)工程安全的現(xiàn)狀和發(fā)展都與其歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及技術(shù)管理水平有著十分密切的關(guān)系。研究和了解各國(guó)的不同做法和特點(diǎn)，有利于我們更加深入和全面地理解建設(shè)工程安全管理的目的與意義，有利于我們?cè)诩橙〗?jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上探索自己的發(fā)展道路。

    安全問(wèn)題是伴隨著社會(huì)生產(chǎn)而產(chǎn)生和發(fā)展的。只要有生產(chǎn)就會(huì)有不安全的因素，就會(huì)有防止危害、保護(hù)勞動(dòng)者安全的要求。我國(guó)作為世界四大文明古國(guó)之二，有關(guān)建筑業(yè)勞動(dòng)保護(hù)的記載已經(jīng)有2000多年的歷史。不過(guò)，現(xiàn)代的安全管理活動(dòng)是從18世紀(jì)中葉英國(guó)的工業(yè)革命開(kāi)始的。傳統(tǒng)的手工業(yè)勞動(dòng)逐漸被大規(guī)模的機(jī)器生產(chǎn)所代替，雖然生產(chǎn)率得到了空前的提高，但同時(shí)也大大增加了傷害的可能。加上資本家為了賺取最大利潤(rùn)，采用提高勞動(dòng)強(qiáng)度、延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間等手段殘酷剝削工人，致使工人的勞動(dòng)條件十分惡劣，傷亡事故頻繁發(fā)生。為了維護(hù)自身的安全和健康，工人用各種手段和資本家進(jìn)行斗爭(zhēng)，譬如罷工，甚至破壞機(jī)器，迫使資本家和政府不得不適當(dāng)改善勞動(dòng)條件，開(kāi)始進(jìn)行安全管理。

    從18世紀(jì)中葉到現(xiàn)在，美國(guó)和英國(guó)等發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，在建設(shè)工程安全管理方面都已經(jīng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，并且取得了巨大的成功。由于安全管理和安全技術(shù)在本質(zhì)上的一致性，因此，研究和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)可以使我國(guó)在建設(shè)工程安全管理方面少走許多彎路，也可以在此基礎(chǔ)之上完善我國(guó)的建設(shè)工程安全管理模式，減少各類事故的發(fā)生。

    1  美國(guó)的建設(shè)工程安全管理 

    美國(guó)的建筑業(yè)一直以相當(dāng)快的速度和規(guī)模進(jìn)行包括道路、橋梁、大樓、廠房等等的建設(shè)。1999年建筑業(yè)從業(yè)人員共計(jì)850萬(wàn)人，約占全美總就業(yè)人口的6．5％。美國(guó)建筑公司的規(guī)模一般都比較小，80％的建筑工程都由僅占建筑公司總數(shù)10％的較大的公司承擔(dān)。2001年建筑業(yè)工人共死亡1225人，工人的10萬(wàn)人死亡率為14．4，建筑業(yè)的死亡人數(shù)占所有行業(yè)死亡總?cè)藬?shù)的20．8％。圖1所示為美國(guó)1975-2001年建筑業(yè)從業(yè)人員數(shù)和死亡率、傷殘率的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。根據(jù)美國(guó)1993年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，建筑業(yè)雇傭的勞動(dòng)力相當(dāng)于美國(guó)全國(guó)總勞動(dòng)力的5％，但是卻有11％的致殘事故和18％的死亡事故發(fā)生于建筑業(yè)內(nèi)。由于建筑事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)占建設(shè)項(xiàng)目總成本的7．9％或者以上。

圖1  美國(guó)1975-2001年建筑業(yè)從業(yè)人員數(shù)量及死亡率、傷殘率的變化

    美國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的建設(shè)行政主管部門，政府對(duì)建筑活動(dòng)的管理，與對(duì)其他商業(yè)活動(dòng)的管理一樣，主要是通過(guò)法律手段實(shí)現(xiàn)的。美國(guó)專門針對(duì)某一行業(yè)或市場(chǎng)的法規(guī)很少，企業(yè)行為的基本規(guī)則一般都受綜合性經(jīng)濟(jì)法規(guī)的制約。建筑管理也不例外：主要是通過(guò)綜合性法規(guī)、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行管理。

    美國(guó)建設(shè)工程安全管理屬于整個(gè)職業(yè)安全與健康管理的一部分。政府對(duì)職業(yè)安全與健康非常重視，把通過(guò)各種努力保證全國(guó)每個(gè)勞動(dòng)者的健康和安全作為安全管理的最終目標(biāo)。在策略方面，美國(guó)把制定“職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)”作為職業(yè)安全健康工作的基礎(chǔ)與核心，強(qiáng)調(diào)根據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)而詳盡的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)條例對(duì)雇主的活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的檢查、幫助和處罰。盡管OSHA贊同有針對(duì)性的工作現(xiàn)場(chǎng)的安全與健康計(jì)劃是預(yù)防傷害事故的根本措施，并且努力促進(jìn)安全計(jì)劃的發(fā)展和實(shí)施，但是又強(qiáng)制要求雇主不打任何折扣地執(zhí)行0S-HA制定的各種標(biāo)準(zhǔn)。

    美國(guó)的建設(shè)工程安全相關(guān)法律屬于整個(gè)職業(yè)安全與健康法律體系的一部分。美國(guó)目前的職業(yè)安全與健康法律體系分為三個(gè)層次：第一層是基本法——職業(yè)安全與健康法，明確了職業(yè)安全與健康的各項(xiàng)基本原則，成立了管理機(jī)構(gòu)體系；第二層是OSHA制定的嚴(yán)格、細(xì)致的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，不但明確了安全與健康措施的各個(gè)細(xì)節(jié)，甚至對(duì)各行業(yè)應(yīng)該采取的不同的工程措施也做了詳細(xì)規(guī)定；第三層是OSHA標(biāo)準(zhǔn)的行動(dòng)指南。

    1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》(OSHAct)是美國(guó)現(xiàn)有的職業(yè)及建設(shè)工程安全法規(guī)體系的基礎(chǔ)。該法案適用于制造業(yè)、建筑業(yè)、海運(yùn)、海洋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、法律、醫(yī)藥、慈善事業(yè)、有機(jī)構(gòu)(項(xiàng)目)的勞動(dòng)者和私立學(xué)校等。但是不適用于：個(gè)體戶、只有家人自己工作的農(nóng)場(chǎng)以及受其他聯(lián)邦法律特殊規(guī)定的社會(huì)成員。

    《職業(yè)安全與健康法》(OSH Act)賦予了職業(yè)安全健康局(OSHA)制定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。OSHA標(biāo)準(zhǔn)中既有屬于一般安全與衛(wèi)生管理原則的規(guī)定，又有各行業(yè)技術(shù)細(xì)節(jié)的要求，內(nèi)容完善、覆蓋面廣。FederalRe~ster(聯(lián)邦注冊(cè))是查找關(guān)于OSHA標(biāo)準(zhǔn)的信息的最好資源，因?yàn)樗�有的�?biāo)準(zhǔn)一旦通過(guò)、修訂或廢止都要在那里發(fā)表。

    OSHA標(biāo)準(zhǔn)可以分為四個(gè)主要類別：一般行業(yè)(29CFRl910)；建筑(29CFRl926)；海事(造船、海運(yùn)油庫(kù)、港口——29CFR 1915—19)和農(nóng)業(yè)(29CFRl928)。有些標(biāo)準(zhǔn)只適用于該類別，另外一些則通用于所有的行業(yè)。

   2  英國(guó)的建設(shè)工程安全管理

    2001年，英國(guó)建筑業(yè)從業(yè)人員超過(guò)190萬(wàn)人，有20萬(wàn)個(gè)建筑公司，其中85％的公司雇員少于5人。·盡管英國(guó)建筑業(yè)的安全狀況在歐洲位居前列，但是英國(guó)所有行業(yè)的死亡事故中大約有1／3發(fā)生在建筑業(yè)。2000／2001年度英國(guó)建筑業(yè)的10萬(wàn)人死亡率為6．0，是所有行業(yè)平均死亡率的6倍。圖2所示為1981-2001年的所有產(chǎn)業(yè)的10萬(wàn)人死亡率和建筑業(yè)的10萬(wàn)人死亡率的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

    英國(guó)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，與美國(guó)的狀況相似，政府主要通過(guò)法規(guī)手段規(guī)范建筑市場(chǎng)。英國(guó)的建設(shè)工程安全管理也屬于職業(yè)健康與安全管理體系的一部分，而英國(guó)健康與安全法律的悠久傳統(tǒng)已經(jīng)有150多年歷史了。

    政府安全管理的目標(biāo)是：保證職業(yè)工人的健康、安全和福利；保證可能會(huì)受到生產(chǎn)影響的公眾的健康和安全；控制危險(xiǎn)物質(zhì)。英國(guó)對(duì)職業(yè)健康與安全的管理策略可以概括為兩個(gè)方面，一是通過(guò)健康與安全法律及輔助法規(guī)體系的作用提供一個(gè)良好的法律環(huán)境，使得各行業(yè)和各企業(yè)在其中負(fù)起各自應(yīng)該的安全與衛(wèi)生責(zé)任。這也就是“自我規(guī)管”(Self— regulation)的概念。二是通過(guò)各種手段鼓勵(lì)雇員的參與，也就是說(shuō)安全不僅應(yīng)該是雇主和高級(jí)管理人員的責(zé)任，也應(yīng)該是實(shí)際參與工作的雇員的責(zé)任。

    英國(guó)現(xiàn)有的健康與安全法規(guī)是在1974年《勞動(dòng)健康安全法》(HSWAct)引入的靈活的法規(guī)體系的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。其法規(guī)體系可以分為四個(gè)層次，第一層是基本法——?jiǎng)趧?dòng)衛(wèi)生安全法，明確了雇主和其他干系人的基本安全責(zé)任，并且成立了管理機(jī)構(gòu)體系；第二層是行政法規(guī)，通過(guò)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的形式明確了各行業(yè)各企業(yè)所應(yīng)該達(dá)到的安全管理目標(biāo)，但并沒(méi)有規(guī)定為了達(dá)到目標(biāo)而需要采取的措施；第三層是官方批準(zhǔn)的實(shí)踐規(guī)范，由各行業(yè)自己起草，詳細(xì)描述并推薦行業(yè)中能夠達(dá)到法律要求的比較好的安全實(shí)踐形式的各個(gè)方面，但并不做硬性要求；第四層是指南和標(biāo)準(zhǔn)，作為雇主采取安全措施時(shí)的建議和指導(dǎo)。

    在這個(gè)體系中，《勞動(dòng)健康安全法》(HSWAct)是由RobertsCommittee作出的關(guān)于健康和安全主要工作回顧的基礎(chǔ)上發(fā)展來(lái)的，提出了著名的"Robens理念”，即用成文法典作為基礎(chǔ)來(lái)代替零散的工作現(xiàn)場(chǎng)的安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)以改變?nèi)藗儗?duì)安全的態(tài)度。它的適用范圍包括管理層、雇員、自由職業(yè)者、雇員代表、現(xiàn)場(chǎng)管理者和工廠設(shè)備材料的制造者。該法案也保護(hù)公眾的安全，因?yàn)檫@些公眾可能被工人的活動(dòng)影響到。

圖2  1981—2001年英國(guó)所有產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的．10萬(wàn)人死亡率

    此外，英國(guó)法律的發(fā)展受歐盟法律的影響很大。歐盟法律要求每個(gè)成員國(guó)要“特別注意鼓勵(lì)改善工人，特別是工作環(huán)境的健康與安全”。大部分歐盟法律的實(shí)施是通過(guò)“歐盟指示”(EuropeanDirectives)的形式實(shí)施的，要求所有成員國(guó)遵守。歐盟指示規(guī)定了所要達(dá)到的目標(biāo)，而具體的途徑和辦法可以由各成員國(guó)自行制定。近些年來(lái)，英國(guó)大部分健康與安全方面的法規(guī)已經(jīng)要求遵守“歐盟指示”。

    建筑安全法規(guī)

    1994年頒布的《建筑(設(shè)計(jì)與管理)條例》[Construction(DesignandManagement)Regula—tions：CDM]是針對(duì)《工作安全與健康管理?xiàng)l例》在建筑業(yè)方面有關(guān)雇主、計(jì)劃總監(jiān)、設(shè)計(jì)者和承包商的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行的補(bǔ)充和完善。針對(duì)安全與健康，重新考慮了雇主、計(jì)劃總監(jiān)、設(shè)計(jì)師和承包商應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，并對(duì)影響項(xiàng)目的各個(gè)方面，從項(xiàng)目立項(xiàng)到交付使用的各個(gè)階段，詳細(xì)闡述了各方的具體責(zé)任和義務(wù)。它主要具有以下一些基本原則：

    （1）應(yīng)該從建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)始階段一步一步地、系統(tǒng)地考慮安全；

    (2)建設(shè)項(xiàng)目上的所有人員都應(yīng)該對(duì)安全與衛(wèi)生有所貢獻(xiàn)；

    (3)從項(xiàng)目開(kāi)始階段就應(yīng)當(dāng)對(duì)安全與衛(wèi)生管理進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)劃和合作；

    (4)對(duì)項(xiàng)目安全問(wèn)題的規(guī)定和控制應(yīng)當(dāng)由可以勝任的人員完成；

    (5)應(yīng)當(dāng)保證項(xiàng)目所有參與各方的充分交流和信息共享；

    (6)對(duì)于安全信息必須做正式記錄以備將來(lái)使用。

    1996年英國(guó)又頒布了(建筑(健康、安全和福利)條例》[Construction(Health，Safetyand Welfare)Regulations：CHSW96L該條例旨在通過(guò)對(duì)雇主及所有影響工程施工各主體的法律約束，保護(hù)建筑工人和可能受工程影響的人員的安全。其中特別強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)以上雇主在同一個(gè)施工現(xiàn)場(chǎng)工作時(shí)，必須相互確認(rèn)其各自所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。這一點(diǎn)特別適用于建筑業(yè)多個(gè)承包商共同工作的特點(diǎn)，比如總包商很容易忽視其腳手架分包商的搭建和拆除工程的安全控制。

    3  對(duì)我國(guó)建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的啟示

    在經(jīng)過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)基本情況和法律法規(guī)體系的簡(jiǎn)要對(duì)比后，可以引申得到以下一些結(jié)論和啟示。

    (1)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)安全管理的發(fā)展有重要的推動(dòng)作用，而這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的來(lái)源包括大眾傳媒、政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)(如勞工統(tǒng)計(jì)局)和一些研究機(jī)構(gòu)。當(dāng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)通過(guò)傳媒引起社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注后，就可以促使政府就相關(guān)問(wèn)題積極立法，從而推動(dòng)管理的發(fā)展。

    (2)20世紀(jì)70-80年代，人們開(kāi)始意識(shí)到施工安全管理的成功往往取決于隱藏在管理制度和組織結(jié)構(gòu)之下的安全文化。安全文化的發(fā)展與社會(huì)法制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的發(fā)展密切相關(guān)。發(fā)達(dá)國(guó)家的政府也越來(lái)越重視在建筑業(yè)中應(yīng)用安全文化的手段來(lái)促進(jìn)建筑安全狀況的改善。文化手段在政府安全管理中正變得越來(lái)越重要。美國(guó)和英國(guó)的安全管理機(jī)構(gòu)正在越來(lái)越清醒地意識(shí)到改善社會(huì)、行業(yè)和企業(yè)的安全文化才是提高全社會(huì)安全水平的最有效手段。因此都非常重視教育培訓(xùn)、宣傳、現(xiàn)場(chǎng)安全管理計(jì)劃和體系，以及其他可以促進(jìn)安全文化的活動(dòng)，努力培養(yǎng)一種政府與雇主、雇主與工人等等各方協(xié)調(diào)合作的氛圍，從而最終形成一種可以改變所有從業(yè)人員安全工作的態(tài)度及方式的安全文化o

    (3)美、英兩國(guó)的法律體系都屬于基于職業(yè)安全與健康基本法律基礎(chǔ)之上的綜合安全法律體系，避免了各法規(guī)之間的內(nèi)容重疊或不統(tǒng)一，形成了清晰的法規(guī)層次體系和功能體系。都設(shè)立了以主要安全管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，重視制衡和輔助功能的完善的安全管理機(jī)構(gòu)體系。兩國(guó)進(jìn)行安全監(jiān)察的基本手段大致相同，還都非常重視數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析在監(jiān)察中的作用。

    (4)以人為本。這種安全管理目標(biāo)并不是從來(lái)就有的，而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的發(fā)展逐漸形成的，社會(huì)的倫理道德需求也對(duì)目標(biāo)的形成有重要作用。

    (5)美國(guó)和英國(guó)都有關(guān)于勞動(dòng)安全的基本大法：美國(guó)的OSHAct和英國(guó)的HSWAct。兩部法律都是授權(quán)法，即該法授權(quán)給一定的機(jī)構(gòu)或國(guó)務(wù)大臣根據(jù)需要制定從屬法規(guī)的權(quán)力。這些機(jī)構(gòu)可以直接制定法規(guī)，而不用再經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審議等繁雜立法手續(xù)。這樣可以加速立法進(jìn)程，及時(shí)發(fā)揮法律效力，解決存在的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)30年左右的發(fā)展，美國(guó)和英國(guó)都已根據(jù)職業(yè)安全衛(wèi)生基本法律的要求制定了輔助的條例、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，從而形成了比較完整的法規(guī)體系。由于該法規(guī)體系是在安全基本法的框架之下建立的，具有更強(qiáng)的系統(tǒng)性，屬于綜合安全法律體系。綜合統(tǒng)一的職業(yè)安全與健康法規(guī)體系與以前專門化分散的“工廠法：，模式的法規(guī)體系相比，避免了各個(gè)法規(guī)之間的內(nèi)容重疊或不統(tǒng)一，形成了清晰的法規(guī)層次體系和功能體系，突出了預(yù)防性的法規(guī)任務(wù)，因此綜合法規(guī)體系是安全法規(guī)體系發(fā)展的必然趨勢(shì)。    

    社會(huì)各界的廣泛參與，必須有政策、法律、環(huán)境等多個(gè)方面的支持，就是要通過(guò)全社會(huì)的共同努力，提高安全意識(shí)，增強(qiáng)防范能力，大幅度地減少事故，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。