自然災(zāi)害、公共突發(fā)事件和社會結(jié)構(gòu)問題正在考驗著全球所有城市的抗變應(yīng)急能力。在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮整體協(xié)調(diào)作用的現(xiàn)代城市急需營建靈敏、高效的城市應(yīng)急管理體系。
非傳統(tǒng)安全威脅激增挑戰(zhàn)城市抗變能力
過去人們通常認(rèn)為國家安全就是軍事安全、國防安全、政治安全、外交沖突安全，即'傳統(tǒng)安全'。而當(dāng)今，對主權(quán)及人類整體生存與發(fā)展構(gòu)成威脅的非傳統(tǒng)安全因素正成為城市發(fā)展的嚴(yán)峻威脅。統(tǒng)計研究表明，２０世紀(jì)里，每年有２０％～５０％的人口遭受暴雨、洪水、干旱、颶風(fēng)、地震、滑坡等自然災(zāi)害嚴(yán)重威脅。近１００年中，發(fā)生一次死亡１０００人以上的自然災(zāi)害事件數(shù)千起，一次死亡１萬人以上的災(zāi)害事件數(shù)百起。自然災(zāi)害的損失急劇增長，上世紀(jì)９０年代以來每年高達(dá)４００億美元以上。
自然災(zāi)害與'潛伏'在我們生活每個角落的新安全威脅急需一個全方位的應(yīng)急體系網(wǎng)絡(luò)加以保護(hù)。現(xiàn)在全世界災(zāi)害信息管理的共性大部分都是按照災(zāi)害的類型進(jìn)行分部門管理，傳統(tǒng)上'各司其職'的方式無法整合資源甚至可能貽誤時機(jī)。分散在各個災(zāi)害應(yīng)急部門的信息和資源如何在最短的時間傳達(dá)、部署起來是當(dāng)今應(yīng)急管理的重要問題。
發(fā)達(dá)國家如何應(yīng)對城市新危機(jī)
在世界宏觀形勢的影響和民眾安全需求增強(qiáng)的推動下，發(fā)達(dá)國家的主要城市已經(jīng)建立了比較完善的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，以應(yīng)對各類突發(fā)性公共事件的發(fā)生，其應(yīng)急法制總體上具有如下特點(diǎn)和發(fā)展趨勢：
１．應(yīng)急法律規(guī)范的專門化、體系化。相當(dāng)一些國家具有一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)（或危機(jī)管理）法律，通常規(guī)定宣布緊急狀態(tài)權(quán)力的行使主體、程序、對公民權(quán)利的限制以及權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容。
２．機(jī)構(gòu)人員的專門化、專業(yè)化。設(shè)置專門的危機(jī)管理體制和機(jī)構(gòu)主要有如下幾種模式：一是美國的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局模式；二是俄羅斯的緊急情況部模式；三是新加坡在國內(nèi)事務(wù)部下設(shè)立民防部隊的模式。
３．危機(jī)管理體系出現(xiàn)多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢。許多公共危機(jī)需要來自不同部門和機(jī)構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，故需以多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的管理體系來應(yīng)對危機(jī)。
４．危機(jī)管理中的政府應(yīng)急管理行為程序的規(guī)范化、制度化、法定化。許多國家的危機(jī)管理行為都有相應(yīng)的法律規(guī)范作為依據(jù)和準(zhǔn)則，政府機(jī)構(gòu)所制定的政策、采取的措施需以議會的立法作為根據(jù)，這有利于保證突發(fā)事件應(yīng)對處理措施的正當(dāng)性和高效性。
５．危機(jī)預(yù)警機(jī)制、資源儲備與調(diào)動機(jī)制、危機(jī)化解機(jī)制逐步完備。
６．民間力量的參與。在危機(jī)管理領(lǐng)域，政府在掌控資源、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面雖有優(yōu)勢，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危機(jī)預(yù)警、危機(jī)準(zhǔn)備階段，還是在危機(jī)發(fā)生后的災(zāi)難救助階段，都應(yīng)積極吸納和發(fā)揮民間力量的作用，提高危機(jī)處理的效率。
地方政府建立城市災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的探索
地方政府是各種突發(fā)事件的先期處置主體，建立健全社會有效應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急體系，各級地方政府是關(guān)鍵。民盟中央于２００４年開始在黑龍江省哈爾濱市道里區(qū)開展了我國第一個區(qū)域性城市體制試點(diǎn)，通過制定并實(shí)施公共事件專項應(yīng)急預(yù)案開展相關(guān)的探索與實(shí)踐。
哈爾濱市道里區(qū)位于哈爾濱市中心區(qū)，人口眾多、建筑密集、商業(yè)場所集中，又瀕臨松花江，構(gòu)成了這一地區(qū)以人為活動影響為主的高密度城市突發(fā)公共事件的顯著特征。專家和政府部門充分考慮到當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，以'反應(yīng)快、路徑短、投資少、作用大'為目標(biāo)，制定了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共事件和突發(fā)社會安全事件的專門應(yīng)急預(yù)案，其中包括：
１．災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警能力：包括災(zāi)害的識別（監(jiān)測預(yù)報）與初期評估及災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)。
２．社會控制效能：政府應(yīng)急管理政策的設(shè)計與實(shí)施情況；針對災(zāi)害應(yīng)急的法律和法規(guī)制定與實(shí)施的完備程度；災(zāi)害應(yīng)急管理組織體系的建立及其發(fā)揮作用的情況；城市防災(zāi)規(guī)劃的設(shè)計；對公眾應(yīng)急知識的宣傳、教育、避災(zāi)自救的培訓(xùn)、演習(xí)以及災(zāi)后緊急疏散的效果等。
３．居民反應(yīng)能力：公眾對各種常見災(zāi)害、次生災(zāi)害及其他各種災(zāi)害的了解程度；對有效防范和減輕各種災(zāi)害損失知識的了解程度、公民災(zāi)害準(zhǔn)備的措施、災(zāi)后進(jìn)行自救互救的能力、志愿者救災(zāi)組織的建立；災(zāi)害發(fā)生后居民行為的社會疏導(dǎo)與組織能力。
４．災(zāi)害救援能力：災(zāi)害救援體系的建設(shè)及作用發(fā)揮狀況；政府災(zāi)害緊急救援的政策法規(guī)制定與執(zhí)行情況；災(zāi)害救援中社會力量的動員與資源配置狀況；專業(yè)或職業(yè)救援隊伍的組織規(guī)模、培訓(xùn)情況、資格認(rèn)證等；志愿者救災(zāi)組織的規(guī)模、訓(xùn)練等；災(zāi)害救援力量的現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)能力等。
５．資源保障能力：人力、物力、財力資源的儲備；專業(yè)或職業(yè)救援隊伍的分布情況；應(yīng)急儲備金的設(shè)立；地方救災(zāi)物資庫的建立以及物資的分類、儲存管理、運(yùn)輸、調(diào)撥使用、回收情況；救援裝備的購置和研發(fā)情況；社會財物的捐贈管理等。
經(jīng)過近一年的實(shí)踐，哈爾濱市道里區(qū)實(shí)施城市災(zāi)害應(yīng)急建設(shè)證明城市應(yīng)急管理是一項涉及面廣、操作性很強(qiáng)的工作，要摒棄以往各個單災(zāi)種應(yīng)急評價研究中的不足，確保通過評價實(shí)現(xiàn)城市災(zāi)害應(yīng)急能力的全面提升。