在中國,自然災害對于社會發展的影響十分深刻。歷史上,頻繁發生的各類自然災害,不僅直接給人民群眾的生活帶來了深重的災難,同時還極大地影響了同時期的政治、經濟、社會、文化與宗教等方面。在中國古代歷史上,治理洪水曾促成了中華民族統一國家的形成,而對于災荒救助的失效也幾經成為一些王朝覆亡的重要誘因。災害救助,在我國歷史發展進程中具有高度的政治性。新中國成立后,國家對于自然災害應急救助的能力有了極大提高,尤其是近幾年來,我國政府在自然災害應急救助管理體系方面,取得了重大的進展,基本建立了自然災害應急救助體系。

　　一、自然災害救助應急響應基本系統

　　本世紀以來,自然災害的應急救助體系建設獲得了長足的進展。目前,我國的災害應急救助系統主要包括:

　　(一)國家自然災害應急救助的組織領導系統

　　在國家的層面上,應急救助的領導系統主要是國務院統一領導下的國家減災委員會。一名國務院副總理擔任主任,另外還設有若干副主任,共有34個國務院的部、委、辦、局和軍隊及紅十字會等組織參加。根據規定,國家減災委員會為國家自然災害救助應急協調機構,負責研究制定國家減災工作的方針、政策和規劃,協調開展重大減災活動,指導地方開展減災工作,推進減災交流與合作,組織、協調全國抗災救災工作。這個委員會的辦公室設在民政部,所以,在各級政府系統中,管理自然災害應急救助的行政部門主要是民政部、省級的民政廳、地區和縣級的民政局。

　　(二)國家自然災害救助應急預案系統

　　全國縣以上各級政府均制定了相應的救災預案,并確定了不同的災害救援響應等級,建立了災害的應急機制。每當災害發生以后,有關的政府首長都能夠比較及時地啟動災害應急機制,調度有關方面的力量,協調各種資源,投入救災行動。根據國務院頒發的《國家自然災害救助應急預案》,按照災害損失情境,將應對突發性自然災害的工作設定為四個響應等級,其中一級響應為最高響應。

　　(三)國家自然災害預警系統

　　預警工作主要由相關的災情預測部門負責,災害的預警、預報體系主要包括,氣象災害監測預報體系、地震監測預報體系、大江大河的災害性洪水預警預報體系、森林和草原防火預警體系、農作物和森林病蟲害測報體系、海洋環境和災害監測體系以及地質災害預警預報體系,民政系統則負責災情的統一匯總等。

　　在災情管理方面,以縣級為基本行政單元實施組織和管理。縣級政府及其有關部門按照規定在第一時間了解掌握災情,并且立即填寫《自然災害情況統計快報表》,向上級政府和有關部門報告。如果因災造成死亡人口多于10人以上、或者在經濟和社會方面造成嚴重損失以及災情發生重大變化,縣級政府和有關部門可以同時報告省級政府直至國務院及其有關部門。

　　民政部國家減災中心則進行24小時不間斷地值班,每天早晨七點要準時地匯總過去24小時的全國以及全世界的重大災情,出版《昨日災情》以送有關方面。

　　(四)國家自然災害救助應急響應系統

　　根據國家的響應等級,各級政府也都制定了相應的響應等級和預案,從而形成了我國的災害應急響應等級體系。以國家的應急響應為例,針對各類災害的應急救助,國家的應急響應主要包括:

　　24小時內中央救災工作組到達災區。這是一條極為特殊的規則,即在啟動應急響應以后,國家必須派出相應的工作組在第一時間到達災區。四級響應是國家減災辦派出工作組,而到了三級響應就由國務院派出聯合工作組;

　　24小時內救災物資到位。需要中央支持的救災物資要開始調度,地方的救災物資要立即到達災區;

　　24小時內要對災民的救助到位。無論是多少的救災物資,哪怕是一袋方便面、一瓶礦泉水,都需要在當天發給災民,以使災民及時得到政府的救助信息。

　　在國家的層面上,還設立有全國災害應急聯絡系統,建立有統一的電話及電子聯絡系統,可以與縣級民政局長、主管救災的副局長以及救災股長進行及時的聯絡。

　　(五)國家自然災害物資儲備系統

　　緊急救援的物資儲備體系開始建立,已經在沈陽、哈爾濱、天津、鄭州、合肥、武漢、長沙、南寧、成都、西安共10個城市建立了中央級救災物資儲備點,一些多災、易災地區也建立了地方性的救災物資儲備倉庫,中央政府每年都要采購一定數量的救災帳篷,以救災倉庫為依托的救災物資儲備網絡基本形成。

　　(六)國家自然災害恢復重建系統

　　災后的恢復重建主要是指對災區在災情基本穩定后所進行的對于各類受損設施尤其是居民住房和學校等公共設施所進行的恢復性的建設,其中,對居民的住房因倒塌或嚴重損害而需要重新建設和修繕的工作是其基本的內容。

　　我國的災后恢復重建行政管理,是政府統一領導下的以民政系統為主、各個部門互相配合、多種社會力量共同參與的工作體制。其中,民政部門主要負責恢復重建的綜合協調工作,并重點負責落實災民住房的恢復重建,發展改革委員會系統主要負責基礎設施包括學校、醫院和基層政府辦公室的重建工作,交通部門負責道路的修復等。

　　(七)國家冬令與春季救助系統

　　春荒、冬令的災民生活救助是我國政府自從建國伊始就建立的社會救助制度。這一制度,主要是保證農村的困難群眾在冬、春兩季最為困難的時期能夠得到政府的及時救助,通稱為春荒救助和冬令救助。春荒救助的時段為每年的3月至5月共計3個月,即過完春節之后的三個月,災民往往最為困難,到了5月,就可以有新糧上市;在一季作物區則為每年的3月至7月。冬令救助的時段為每年的12月到下一年度的2月,即春節前的3個月,這是在秋收之后進入冬季以后的時段,特別是越臨近春節,貧困人口的生活就會越加困難,需要進行救助。在沒有普遍建立最低生活保障制度以前,采取這樣的救助辦法,遵循了“救人救急”的原則,在困難人口最為困難的時段施行救助,實踐證明是相當有效的。

　　(八)國家自然災害救助社會動員系統

　　這主要是指社會捐助動員系統。社會捐助、鄰里互助是我國長期所形成的歷史傳統。但是,真正形成比較正規的社會制度并由行政部門實施管理,則始于1996年,即建立了經常性的社會捐助制度。目前,中國的社會捐助制度主要包括大災時期的集中性捐助、對口支援、經常性捐助制度這樣幾個方面。

　　集中性捐助,主要是在大的自然災害發生后由政府所發動的捐助活動。如1998年的長江流域和松花江、嫩江流域的特大洪澇災害,民政部就在全國范圍內發起了捐助活動,結果得到全國的捐款捐物達70億元以上。集中性捐助,一般有比較強的目標,主要突出一個災難性的事件,并且時段也比較固定,只是在大的災害發生后的一段時間內進行。這類捐助,具有相當強的社會效果,也特別容易激發全社會的愛心。

　　對口支援,主要是指東部發達地區人民所捐助的資金和物資定點給予西部貧困地區的支援方式。這項制度于1996年開始建立。沿海這些地區對于內地的支援,密切了西部與沿海之間的聯系。

　　經常性社會捐助,是指城市人口中將閑置不用的東西捐獻出來幫助困難人口的活動。由于城市人口隨著生活水平的逐步改善,淘汰衣服及其他一些日用品的周期縮短,所以捐助活動是經常性的。

　　在社會捐助制度中,一些公益性社會團體扮演著重要的作用,他們從不同的角度進行災害救助,對于解決貧困人口的多種困難,弘揚社會美德,產生了廣泛而深遠的影響。

　　(九)國家自然災害的減災工作指導系統

　　為了有效地減輕自然災害,在國家減災辦的統一指導下,各有關部門和地方政府也開展了多種形式的減災活動,包括社區減災、減災教育和培訓以及與聯合國國際減災組織的廣泛合作等。在地方上,則設立有類似的省級減災組織并開展多種形式的減災活動。

　　(十)國家自然災害的科研與科技支持系統

　　2005年,國家減災委員會正式設立災害領域內各類著名專家組成的專家委員會,集中各類專家共同工作開展災害類的研究。同時,國務院已經批準建設環境與減災小衛星星座系統,預計2007年能夠發射三顆衛星以加強對災害的監測。

　　二、自然災害應急管理體系的重大轉型

　　2000年以來,中國自然災害的應急管理體制一直處在根本性的調整過程中。這主要是由于市場經濟體制基本確立以后,伴隨著信息技術的高度發達以及生活水平的提高,全社會對于災害應急管理的要求完全改變了。尤其是2003年國家對“非典”事件的處理方式,更進一步有力地推動了災害應急管理體系的轉型。這種轉型,主要體現在以下幾個方面:

　　第一是災害救助的目標,從計劃經濟體制下強調減少經濟損失轉向以人為本。在相當長的時期內,面對自然災害,社會的習慣就是強調盡量減少國家財產的損失,甚至出現犧牲個人生命來保護國家財產的現象。而轉向以人為本的指導思想后,首先強調的是努力確保人的生命安全。這樣,應急救助的著眼點和落腳點以及救災工作的重點都發生了徹底變化。而為了人的生命安全,重大自然災害發生前就需要進行避災性的緊急轉移,沿海地區有的為了抗擊臺風的需要,一個省一次就要轉移近百萬人甚至過百萬人,行政工作量大幅度增加。

　　第二是災害救助的內容,開始從事后救濟轉向全方位救助,特別是應急救助。在相當長的歷史時期內,救災工作主要是進行事后的救濟,通過一定時間的查災、核災,然后再確定政府的救濟數量并進行恢復重建。而建立應急救助體系,首要的就是要在第一時間內對于受災影響而產生的困難人口進行及時的救助。比如,24小時救助到位的規定,就是要求在最短的時間內組織各類救災物資發放給有關困難人口。從緊急轉移開始的救助一直到完成恢復重建,災害救助已經具有全程立體救助的性質,政府的行政責任加大了。

　　第三是災害救助的組織指揮,開始從依靠行政人員的個體經驗轉向系統的預案與應急行動。過去的救災主要依靠制度而缺乏預案。制度盡管很重要,沒有制度就不可能產生規范的組織,但僅僅有了制度還往往不夠,主要是缺乏更為細致的程序來進行具體的行為規范。而建立應急體系,就須對細小的工作程序進行十分詳盡的規范,比如遇到什么樣的災害應該由什么樣的工作人員在多長的時間內進行報告,報告后又如何處置等,都有具體規定。這實際上是公共管理行為的重大轉變。

　　第四是災害救助的組織過程,開始從封閉轉向全方位透明。工作要透明,災情的數據也要透明,特別是死亡的人口的統計更要透明。在相當長的時期中,因災死亡人口不是立即公開,往往帶有神秘色彩。為了強調公開性,2005年,國家保密局和民政部專門就因災死亡人口的解密問題發出通知,要求及時向社會公開。這樣,因災死亡人口的報道也就日益規范和透明起來,政府部門如果不及時報道,還會產生較大的負面影響。

　　第五是災害救助的標準,開始從傳統的低標準轉向保證基本生活并與國際接軌。救災的標準在較長的時期內一直偏低,政府努力的目標是不餓死人、不凍死人等。而隨著經濟的發展,現在的標準已經轉變為保證災民有飯吃、有水喝、有衣穿、有住處、有病能醫、有學能上等。這樣的救助標準,已經遠遠高于傳統的救助要求。

　　第六是災害救助的裝備,開始從傳統的以人力和手工為主的工作手段轉向高科技裝備的應用。過去,救災主要依靠人力進行手工操作,所以工作效率較低,有時還難免產生不規范的行為。按照應急救助的要求,目前災情的報告通過網絡系統已經非常便捷,同時衛星和遙感技術也開始運用于救災過程,救災行政人員開始配備一些必需的裝備,從而大大增強了救災的機動能力。

　　自然災害應急救助體系建設的轉型,實際上是政府行政管理適應市場經濟和社會公眾需求而進行的重要改革。這樣的改革,不僅直接面對最為急需救助的困難群體,而且還直接面對十分透明的公眾輿論,客觀上促進了政府行政工作質量的提高。

　　三、建立健全有中國特色的自然災害救助應急體系

　　在《國家自然災害救助應急預案》頒布以后,伴隨著地方應急預案的制定,我國的自然災害救助應急制度開始逐步健全,一個有中國特色的自然災害救助應急體系正在初步確立。

　　比較國外的經驗,我國的自然災害救助應急體系還明顯地存在一定的差距,其主要表現就是:應急指揮和協調機制還不盡完善和規范,許多工作程序還不夠細密、不夠具體而且操作性不夠強,應急物資儲備還只是初具規模,先進的裝備在救災中還沒有被普遍應用,由于缺乏農村最低生活保障制度因而冬令、春荒的救助標準還過于偏低,社會捐助制度的發育程度也較低,災害救助工作的立法還相當欠缺。所有這些差距,都會隨著國家的全面開放而日益凸顯,因而十分有必要采取措施,系統地加快自然災害的應急體系建設,以確保國家和社會的基本安全和穩定。

　　由于自然災害無法避免,為了切實保障人民的生命安全和減少經濟損失,我們應該在短時期內,建成具有中國特色的自然災害應急救助體系。這一應急救助體系建設的重點,主要應該包括以下幾個方面:

　　一是要建設發達的災情監測系統。這一系統,首先是當前已經建成的災害預警系統,包括氣象、地震、洪水、森林和草原防火、農作物和森林病蟲害,海洋和環境等方面的預警體系,一定要充分地發揮作用。同時,要加強綜合性的災情監測能力的建設,充分發揮國家減災中心的作用,經常對重大災情進行會商,及時地做出判斷,從而為災害緊急救援的決策提供科學的方案。還有,一定要加強遙感技術的應用,特別是要發展減災衛星系統建設,使高科技能夠廣泛地應用于救災工作過程;

　　二是要建立較為充實的物資儲備系統。當前,全國只有為數不多的救災物資儲備倉庫,共儲備有20多萬頂救災帳篷。這種局面需要改變。首先,救災物資儲備倉庫的布點,一定要更便于實用。要根據運輸條件和不同地區、不同民族的需要,建立物資儲備倉庫。同時,還要采購不同品種的物資,以適應不同災害條件下災民生活的需求;

　　三是要進一步健全應急響應制度。災害的應急響應,是一種準軍事化的體制。當前,一旦遇到災害,救災的指揮往往顯得手忙腳亂。因此,一定要將各類自然災害應急的預案充分地程序化,不要只是幾條干巴巴的職責,還要有行動的方案細節,包括現場指揮部的組建,信號的傳遞,物資的保障等。還需要進行經常性的演練,使各級救災的指揮員和普通工作人員能夠措置裕如地應對各種復雜的救災環境;

　　四是要加強災后恢復重建工作體制的建設。恢復重建工作,要加強領導。更進一步地明確工作程序,特別要明確災區重建中的領導責任,使其真正履行責任,組織、協調有關事宜,保證重建工作能夠高質量地展開;

　　五是要切實做好災民的基本生活救助工作。要從制度上能夠保證“不救不活”人口的基本生活,尤其是對于災后形成的孤兒,要給以特別的救助,使其真正能夠維持基本生活;

　　六是廣泛開展社會捐助活動,建立健全社會捐助的工作機制。要開發兩種資源,一是社會公益組織的作用,要全面地突出起來,使其發揮更大的作用;二是要廣泛地開展義工和志愿者活動,使人力資源的捐助活動得到有效的利用;

　　七是要制定《救災法》,使國家的救災行為法制化。災害應急救助是國家行政管理能力的一個重要體現。建立健全發達的災害應急救助體系,具有十分重要的政治和社會意義。應該看到,我國社會對這項工作還比較陌生,因而不可避免地需要一個過程,還需要許多大量細致而艱苦的工作。