我國每年發生各類事故都在100萬起左右，死亡人數在13萬人以上，據估算，每年工礦企業事故損失都在4000億元以上，約占國民生產總值的4%左右，其中應急救援不力是我國生產安全事故后果嚴重的主要原因之一。目前，我國生產安全應急救援體系建設正在初建和完備階段，應急救援工作中存在的主要問題是應急救援力量分散，應急指揮職能交叉，沒有明確的負責生產安全應急救援工作的統一管理機構。當發生重特大安全事故時，僅僅依靠某一部門的應急力量和資源往往十分有限，而臨時組織應急救援力量，則難以協同作戰。本文就當前政府在生產安全應急救援體系建設過程中存在的一些問題進行思考和探索。

    一、建立生產安全應急救援體系的必要性和緊迫性

    長期以來人們頭腦中應急救援的概念大概只是“119、120、110”這些緊急電話號碼，“應急救援”似乎是在“SARS”之后才讓國人有了廣泛的意識和認同，在媒體曝光度越來越大的煤礦、爆炸、井噴、道路交通事故背后，應急救援的必要性才逐漸被全社會認知。筆者以為應急救援的必要性重點在于“預防”，其次才是“救援”。

    其一，這是全面貫徹“安全第一，預防為主”的需要。通過生產安全事故應急救援體系和預案的制定，能總結以往安全生產工作的經驗和教訓，明確安全生產工作的重大問題和工作重點，確定重大危險源和事故隱患，做到心中有數。通過體系和預案的制定提出預防事故的思路和辦法，加大投入，完善各項安全措施和設施，同時體系和預案建設的過程也是對安全生產工作的再認識和再提高。

    其二，這是事故救援及時性的需要。在生產安全事故發生后，應急救援體系能保證事故應急救援組織的及時出動，并有針對性地采取救援措施，對防止事故的進一步擴大，減少人員傷亡和財產損失意義重大。

    其三，這是事故救援有效性的需要。專業化的應急救援組織是保證事故及時得到專業救援的前提條件，可以有效避免事故施救過程中的盲目性，減少事故救援過程中的傷亡和損失，降低事故的救援成本。

    同時，建立生產安全應急救援體系也是當前一項迫切的戰略任務。這既是國務院《關于進一步加強安全生產工作的決定》提出明確要求，同時也我國目前安全生產形勢的客觀要求。近年來我國安全生產總體狀況雖呈好轉趨勢，但由于安全生產基礎薄弱，安全生產形勢依然嚴峻，特大事故仍不能有效控制，因此，應急救援體系和預案高效運行成為降低事故發生后果嚴重性的迫切手段。此外，發達國家的成功經驗也表明，完善的安全應急救援體系是經濟社會協調發展的必備條件和基礎。

    二、生產安全應急救援體系建設的現狀

    自SARS以來，國家高度重視應急救援體系建設，生產安全應急救援體系定位于國家危機管理的重要支撐和總體應急救援體系的主要組成部分，綜合管理我國的生產安全事故應急救援工作。與公共衛生應急體系、社會安全應急體系、自然災害應急體系并列為國務院直接領導下的應急救援體系。由于國家和地方政府的高度重視和積極扶持，通過社會各界的共同努力，目前各地應急體系建設起步良好。各級地方政府普遍制定了生產安全應急預案，加強了應急救援力量，應急救援隊伍也通過整合提高了戰斗力。但應急救援的體系建設中，也存在著救援力量分散，管理薄弱，裝備不足，立法滯后等問題。

    在建設規劃上，《安全生產法》第五章中有明確的要求，這標志著生產安全應急救援體系進入法制化建設的軌道。生產安全應急體系機構建設的指導思想是建立國家統一領導、統一指揮、高效、權威的生產安全應急救援領導機構，并逐步建立完善條塊結合、分級管理、職責明確的應急救援網絡體系。

    國家安監局副局長梁嘉琨在談到加強安全生產應急救援體系的建設時，提出了應遵循四個原則：一要與我國建立總體應急救援機制統籌考慮；二要充分吸收借鑒國外應急救援體系建設和發展的經驗教訓；三要抓好應急救援各個子系統建設；四要避免急于求成，應逐步建立和完善。

    三、生產安全應急救援體系建設應注意的幾個要點

    1、法制化是應急救援體系建設的基石

    《安全生產法》第五章對生產安全應急救援和調查處理作了規定，明確了政府、企業、社會等各類人員在生產安全應急救援工作中，包括應急救援預案的制定、應急救援體系的建立、應急救援組織、應急救援人員和裝備、事故搶救、事故報告、事故調查處理、事故責任追究等各個環節中的職責和要求，將生產安全應急救援工作的極端必要性和建設原則用法律的形式確定下來。當前，國家正在加緊研究和制定并逐步出臺相關配套法規和規章，各省也加大了生產安全應急救援工作的立法力度和進度，這將從根本上夯實生產安全應急救援體系建設的法制基礎，為資源整合、投入保證、建設基礎設施、責任落實等方面確立符合國情、省情的法律原則和依據。

    2、落實責任是應急救援體系建設的核心

    生產安全應急救援體系建設是一項復雜的系統工程，需要政府、各部門之間、企業、社會等各方面力量的協調和配合。如何整合各方面的資源和力量以實現共同的目標，在最短時間內實施有效的救援預案，強化責任制的落實是應急救援體系建設的核心。沒有明確職責分工和以資考核的職責要求與制約機制，再完美的體系建設和預案規劃都可能成為一紙空文。

    《安全生產法》要求在事故發生時，任何單位和個人都應當支持、配合事故的搶救工作，為事故搶救提供一切便利條件。除對政府、生產經營單位負責人有較明確的要求外，對應急救援工作中其它單位或人員的職責僅有原則性的規定，缺乏落實責任制的可操作性。因此，政府有必要加緊配套法規、規章的建設步伐，以更好地解決應急救援體系建設中的這個核心問題。

    3、有效投入是應急救援體系建設的保障

    從立法基礎、國家和政府重視、普通大眾關注等方面，生產安全應急救援體系的建設已經具備可行性。北京、浙江、內蒙等省市已初步建立了應急救援體系框架，其它各省也在緊鑼密鼓地加強這一方面的工作。由于我國國情所限，作為該體系的一個重要組成部分，如何有效地投入(包括資金、人員經費、設備投入、場所建設、物質儲備、救援補償、賠償等)成為制約生產安全應急救援體系建設發展的一個瓶頸，同時投入問題也是體系建設中各部門(地方、企業)推諉責任的一種借口。解決投入問題似乎成為體系建設中的突出難題，對經濟欠發達地區和財政困難的縣市更是如此。

    據有關統計表明，我國每年因突發性事故損失30億元，建立生產安全應急救援體系的花費僅相當于這個數字的10%，而從事故統計中可以發現，重特大事故頻發的省市(縣)很大程度上處在經濟欠發達地區，應急救援力量的不足又直接導致事故危害的擴大化。要跳出這個“怪圈”，關鍵是要解決觀念上的問題，要克服“先發展、后治理”的錯誤思維；其次是在體制和機制上進行創新，諸如引進和借鑒國外成熟的風險管理和保險運作模式，降低政府和企業所承擔的風險和應急救援成本，積極扶持和利用社會力量加入應急救援體系，探索應急救援產業化道路；再次，如何合理、有效地配置現有的資源，高效指揮協同作戰，也是對現有資源的一種再投入，激發出新的價值。

    同時要指出的是，應對突發事故災難，是政府綜合能力的全面反映，政府的政績不能僅僅盯在經濟總量這單一的指標上，應急救援不力，不僅會付出事故損失的代價，同時也會付出公眾對政府信任的代價，而后者的損失是不可估量的。

    4、可操作性是應急救援體系建設的關鍵

    一個事故所產生的后果嚴重與否，不僅在于事件本身的破壞力有多大，也在于我們預測損失、控制損失和減少損失的能力有多大。因此，應急救援體系建設的關鍵是其可操作性。

    在對北京密云燈會踩踏事件的調查中，發現密云燈會也有相應的應急救援預案，但事故的后果卻十分嚴重。該應急預案沒有產生應有的效果，就在于預案沒有可操作性。

    事故應急預案編制是一項知識性、技術性很強的工作，預案可稱之為事故處理的正確手段和程序，通過預案的實施，可以有效地控制事故發展，可以有效防止二次災害事故的發生，減少事故產生的損失。一個完善的事故預案，平時可以用于反事故演練提高全員素質，提高抗事故能力，事故狀態下，指導人們沉著救災，避免手忙腳亂。從這個角度出發，它可以抵得上成千上萬的救災物質，抵得上千軍萬馬，可以減少數以十萬計乃至百萬計的財產損失，可能挽救數十人乃至數百人生命。而一個不成熟的、不具可操作性的應急處理預案在緊急狀態下不但不能指揮救災，還有可能錯誤導向，引發事故規模的擴大。

    目前許多已建或在建的政府或企業預案存在著可操作性差的問題，這一方面是我們缺少類似的經驗和范本；二是囿于目前體制的約束，統一管理生產安全應急救援工作的機構難以形成有效合力，指揮系統乏力；三是我們的預案更多側重于組織體系的劃分，單純地說明安全工作自上而下該由誰來承擔，但是對于應急所需要的危害辨識和風險評價很少涉及，專業救援力量和專家庫運作也有待提高。制定預案需要很強的專業知識。如果沒有專業知識，可能發生事故的地點附近明明有10個危險源，預案中僅僅找到5個，事故照樣會發生且難以實施應急救援。因此，應急預案的制定應該進行風險評價和專家論證。當前，應急系統建設從立法和行政層面已經開始逐步解決，但技術以及運行機制方面，還有很長的路要走。

    一般說，應急救援體系建設和預案編制要把握三個階段。

    第一階段是風險評估，首先要認識到有多少風險，知道這些風險的類型和可能的后果，并對風險進行分級管理，最重要的是確定哪些風險是不可接受的，必須予以徹底消除。同時對存在的風險要讓員工、公眾有知情權。

    第二階段是風險控制。政府應對所有的風險制定安全規劃，對其實施有效監控。如在廠區選址、與居民區的安全距離、危險化學品生產、儲存總量控制、高危設備的參數控制等等。把風險的危險度控制在可接受的水平內，一旦達到或接近臨界值或超出可接受的危險度，立即自動報警或能夠及時應急處理。

    第三階段才是應急救援。這涉及到報警、響應、決策、救援、善后等一系列具體過程，同時要保證統籌兼顧、合理規劃、明確分工、相互協調，做到應急救援能力、資源的合理配置和有效使用，而根據風險評估和危險源監控所掌握的有關數據和信息，才可能更全面地對發生的事故進行科學的分析和判斷，以此來指導應急救援工作的有效實施。

    5、科技信息化是生產安全應急救援體系建設的方向

    全國人大代表、武漢郵電科學院研究院院長朱家新在向全國人大提交議案時就提出了以科技信息化建設生產安全應急救援體系的議案，他建議利用信息技術，建立起可監測、可控制、協同的生產安全應急救援體系。他指出應把信息技術與行政手段和法律手段一道，納入緊急狀態管理控制中去。

    朱家新認為：“從國務院到各級政府，應利用信息技術，建立可監測、可控制和可預防的生產安全應急救援體系。這個體系的特點是以‘預防為主的’、‘協同的’。以防御為主，就是以企業為節點，監測溫度、有毒氣體濃度等方式，用傳感器把物理量轉換為可量化、可分出等級的信息量。比如毒氣泄漏事故，可分為正常、非正常、緊急狀態三個等級。事故發生過程中，都有演變狀態，在發生之前都是可以預防的。所謂協同，是指突發事故在緊急狀態發生之前，可迅速作出一整套預防方案，配備警力、消防、醫務等，進入處理狀態。這樣可避免手忙腳亂、雜亂無章、無序的情況發生。”生產安全應急救援體系信息化建設要考慮到應急準備、報警、響應、決策、救援、善后的各個階段和各個參與部門和人員。完備的科技信息化系統將在報警信息采集、救援力量調配、事故調查分析等方面產生巨大的影響和推動力量，提高信息化水平是建設高水準、高效能的應急救援體系的必然要求，也是當前我國安全科技規劃的一項重大課題，有賴于全社會科技工作者的廣泛參于。

    對于資金的投入他認為：“這個可監測、可控制、協同的生產安全應急救援體系的投入，可由中央財政、地方財政各出一部分，企業出一部分，保險賠付一部分。可以法律的形式固定下來，明確行政、法律和技術工作在緊急情況處理中的作用和責任。”

    6、廣泛宣傳是生產安全應急救援體系建設的生命力所在

    應急救援不能僅僅理解為外部的救援行為，發生事故時，當事者的自救和互救能力及行為往往決定了事故最終的結果!

    應急救援體系建設不能僅僅成為一種政府或企業高層的行為，在事故發生時才去扮演一種“救世主”的角色--幫助員工和社會公共樹立安全意識、了解急救常識和克服恐懼，配合突發事故時救援人員的工作都將對整個救援工作起到十分重要的作用。因此，應急救援體系或預案制定之后應進行廣泛宣傳，讓企業員工、附近居民和社會大眾知道哪里有危險、應如何預防、報警、應急處置和逃生。

    一項完善的應急救援預案和訓練有素的員工行動將會拯救無數人的生命，美國摩根斯坦利這個世貿大廈中收最大的租戶以最小的損失度過了“9.11”這場災難就是個范例。

    “9.11”期間，在世貿中心工作的3700名摩根斯坦利員工中，僅有6人不幸在襲擊中死亡。在前后兩架飛機撞向世貿雙塔的20分鐘間隔內，摩根斯坦利公司已經啟用了在1993年制定的應急預案，進行緊急撤離，在第二架飛機來臨之前，他們已經撤離了大部分的員工。而在對密云燈會事故的調查中，有關燈會組織和管理人員甚至不知道有應急預案，更不要提了解自己的職責和如何進行應急處理，對于在事故中傷亡的人們對如何應急避險可能更一無所知了。

    總之，應急體系和預案必須“廣而告知”，大力宣傳和定期演練讓需要告知的人明了、讓需要保護的人了解、向想要了解的人公開，而不是僅僅鎖在檔案柜或領導的抽屜里。

    四、結束語

    許多的案例表明，能在短時間內迅速應對危機，背后支撐的，一定是一套完整的危機應對管理體系。如果等到危機來臨時才開始加強領導，那肯定是太遲了。我國的生產安全應急救援體系建設方興未艾，處理社會公共危機和建設應急救援體系的第一責任者無疑是政府，但企業和社會大眾也有義務幫助政府應對危機、參于救援。