國家安全生產應急救援指揮中心自2006年2月21日掛牌成立以來，從全國安全生產應急管理工作會議要求全面推進應急管理工作，到中央企業應急管理和預案編制工作現場會對應急預案編制情況的現場檢驗，再到中共中央《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》對應急管理工作的綱領性要求，這些都賦予安全生產應急體系建設以緊迫感。
那么，經過一年來的建設，目前的安全生產應急管理工作，處于什么樣的狀態？新的一年里，還需要在哪些方面及時完善和改進？2006年11月30日至12月1日，全國各省安監機構、重點中央企業應急管理職能部門負責人匯聚北京，重點就各地和中央企業開展安全生產應急預案演練的經驗和模式、應急管理工作存在的問題進行了研討，其中三個比較集中的問題，值得引起各方重視。
演習重在檢驗 而非演戲
應急演習的目的，是檢驗應急預案的各部分或整體是否能有效地付諸實施，驗證應急預案在可能出現的緊急情況下的應急適應性，找出應急準備工作中可能需要改善的地方，建立和保持可靠的通信渠道和應急人員的協同性，確保所有的應急組織都熟悉并能夠在應急處置中履行他們的職責，進而提高參與人員的綜合應急能力。
中國安全生產科學研究院時訓先博士在分析重大事故應急演習的問題時指出，當前的一些應急演習，在細節上還存在一些不足。有的演習觀摩成分太多，突出的表現是一長溜兒桌子一群人，全體演給領導看，而真正需要在現場學習取經的人比較少。有的演習動輒投入幾十萬，甚至幾百萬，動用了大量的人力、物力、財力，導致一些不必要的浪費。比如，演習明明是一兩個人“受傷”，卻呼啦啦來了十幾輛急救車。一個地區，特別是一個中小城市，如果此時真的發生了事故，究竟還有多少急救資源可以調度？有的為了追求視聽效果，不惜重金請來電影制片廠的導演做煙火效果。有的演習更是脫離了實際，演習還沒有開始，消防、急救等專業人員和車輛就早早停在了門口，這邊剛一報警，那邊消防車“呼啦呼啦”就進來了；而實際上，消防隊、醫院等并沒有設置在“事故”單位周邊，說不定隔得很遠，有的時候還必須要考慮到路況和天氣因素，演習檢驗的也正是其聞警出動的能力。有的演習，旁邊明明就是危險源，而警戒線就拉在它邊上。如何預防有毒有害物質傷害？如果發生的是像開縣井噴一樣的事故又將如何？有的演習缺乏本能反應，劇本成了演習現場的最高指揮，所有人都按腳本走，任何人不能脫離，一脫離就演砸鍋了。在實際中，像危化品泄漏導致的流域水污染、瓦斯爆炸導致的地面塌陷和井下火災等節外生枝的情況和突發次生事故并不少見，這樣的演習又如何檢驗、培養應急人員在突發情況下的隨機應變能力？有的演習準備過于充分，從籌備到實施間隔幾個月，動員會、協調會、排練、預演，上上下下十幾次；反過來想一想，如果真的發生了事故，會給您幾個月來協調嗎？像協調這樣的步驟，原本是在演習中重點考查的內容，卻在演習準備過程中消除掉了……時博士認為，這些不足概括起來講，主要表現在“觀摩成分多，檢驗成分少；投入成本高，收獲成效少；強調視聽效果，忽略演習目的；時空明顯壓縮，脫離正常邏輯；注重劇本編排，缺乏本能反應；指揮決策缺乏演練，技術操作過分體現；準備過于充分，消弱考查內容；多為口頭點評、缺少專業評估”8個方面。
實際上，相對于安全生產領域來說，應急工作的終極目的是“挽救生命、減少損失。”演練要求根據假想的“事故”而制訂的應急預案，要盡可能地考慮到“事故”的方方面面。而根據“事故”應急預案展開的演練，要盡可能地還原并反映“事故”應急處置中真實的動態過程。這個過程要求不提前打招呼，視演練為真的應急處置。通過演練，評估應急能力，發現缺陷與不足；檢驗預案，查找問題；澄清應急角色，明確應急職責；鍛煉應急隊伍，磨合應急機制，增進應急協調。使這些工作在演練中自然形成、默契配合、自我完善，而不是事先的協調與彩排。只有這樣，才能達到演練一次，培訓和鍛煉一批人，促進和完善整個應急體系。
為此，時博士建議，各企業單位在開展應急演習時要端正演習觀念和動機，適當選擇演習形式，演習的內容應求正確而不要華而不實。演習的資源限制和時空背景要合情合理，既不能偷工減料，又不能鋪張浪費。演習要給參演者較多的發揮空間，并且把評估視為演習不可缺少的部分。同時，時博士還介紹了國外應急演習中值得學習的一些做法。如化學洗消，它要求在危化品應急演習過后，不能認為這是演習就省掉化學洗消程序，以防受殘留化學物質污染。如按“檢傷分類卡”對“受傷”人員進行檢驗后，給每一位“傷者”系上“傷情卡”，方便醫療機構確診醫治。再比如在通報“事故”時，向涉及的單位及社會人員說明，“這是一次演習”，預防引起恐慌，導致假事成真。
體制機制需理順
此次會議上，應急工作的體制、機制等一些深層次問題，也成為各省安監機構及中央企業安監部門關注的焦點。概括起來講，主要集中在政府和企業兩個方面。在企業層面上，與會的中央企業紛紛提出，應就應急指揮權、應急隊伍建設、應急預案可操作性、應急預案與應急演練銜接等問題，盡快予以理清和規范。
中國南方機車車輛工業集團公司綜合管理部高級工程師向欣提出，按照總局的要求，應急救援力量不僅不能剝離，而且還要加強。但這樣一來，有悖于國資委的主輔分離、輔業改制政策。如果按照國資委相關政策，剝離地方分公司的消防隊，企業就少了一支現成的應急
救援力量。始于2002年的國有企業主輔分離、輔業改制政策，要求國有大中型企業要以“精干主業、減員增效”等為原則，在2005年底(國務院后將相關政策延長到2008年底)，將與主體企業主營業務關聯不密切的“三類資產”，即企業非主業資產、閑置資產、關閉破產企業的有效資產剝離。其中非主業資產是指按照企業改革發展的要求和專業化分工原則，需要分離的輔業資產、后勤服務單位資產以及與主業關聯度不大的其他資產，這中間自然包括具有社會職能的企業消防隊。
向欣還提出，應急指揮權的問題需要澄清，到底是屬地管理，還是集團本部管理？發生事故后，既要報告地方領導，又要等待地方領導往這里趕，而應急處置最關鍵的也就是前面的四五分鐘。中國中煤能源集團公司總調度室副主任周喬廣也分析指出，應急處置中地方政府任總指揮，不太符合實際。以煤礦事故應急處置來說，地方政府領導不一定懂煤礦，就是懂煤礦，他也不可能熟悉各個礦井的實際情況；就是熟悉各個礦井的實際情況，等他趕來再啟動應急預案，可能已經晚了。向欣認為，最主要的還是本單位的法人代表。一般來說，他離事故現場距離最近，他對本單位的各項業務最熟，板子打在他身上，他比誰都著急，比誰都希望事故損失能控制到最小。
揚子石油化工有限責任公司貯運廠廠長紀宏宸進一步提出了應急預案的啟動問題，認為應急預案的啟動不能教條式的限定領導，如果等待領導到場，無疑會導致事故危害的進一步擴大。當全員都有了統一的行動標準、規范，知道發生事故后怎么做，并立即投入應急處置，是不是先由領導啟動應急預案則并不重要。紀宏宸坦言，這一認知來源于貯運廠的一次事故應急處置。2006年5月19日，揚子石化貯運廠發生一起原油泄漏事故。原因是在卸油時，上游說關閥了，下游接到通知后也就關閉了閥門，但實際上游當時并沒有關閥，輸油管里的原油流量每小時達1200噸，雖然是短短的30多秒鐘，結果仍然造成下游江邊的卸油軟管爆裂，輸油管里的原油噴涌而出，直接進入了長江。泄漏發生后，貯運廠安裝在輸油管線上的監控攝像頭首先發現了異常情況并自動報警，中控室值班人員通過監控終端自動獲得警告信號，作為獲知險情的第一人，值班人員立即啟動了應急處置警訊。隨后，各參與處置的應急人員根據應急預案程序，分赴各位，進行了關閥、堵漏、攔截、清污等緊急處置，從而避免了事故危害的進一步擴大。
華電國際電力股份有限公司安監處處長黃鵬分析指出，現在的應急預案，同一個行業，編制五花八門，還沒隔行就已隔座山。有些單位的應急預案編了以后，束之高閣，只看不練，紙上談兵。還有些單位的應急預案，把簡單的問題弄復雜化了。比方說有一個加油站，它是危險源，但它規模小，一般又多為夫妻店，而弄來一個應急預案，林林總總一大套，到最后才進入正題，倒不如結合實際，明確一二三條，簡單易行，事故發生后遵照處置。紀宏宸介紹，他們的有些應急預案只有一頁紙，緊貼實戰，有的甚至是卡通圖片，一目了然，簡單明了。南車集團應急處置的“三個一”做法，也是這樣。“三個一”是指一個電話、一個動作、一個方向。集團要求各下屬公司，不僅要制訂可操作性強的應急預案，還要結合預案，加強平時演練。在演練上，要使全體員工清楚并熟練掌握生產事故發生后，首先要打什么電話，打給誰。其次要在什么崗位，進行什么緊急操作。緊急操作完畢后，要向什么方向迅速撤離。這些具體做法，還被張貼在各個相應的崗位旁邊，便于崗位職工在日常生產中耳濡目染，鞏固牢記。
各項經費應明確
相對于政府層面來說，應急機構組建運行、救援資金來源、演練組織評估、預案編制管理培訓等問題，成了此次會議各省安監機構關注的另一個焦點。
此次會議進一步明確要求，在2007年底，要確保70%的省級機構、50%的市級機構和一些重點縣級機構的建立，做好機構、編制、經費、人員、裝備的落實。但為數不少的地區表示，應急機構的組建運行目標落實起來比較困難。
實際上，制約這一進程的一個重要原因是應急救援資金的來源問題。這些應急機構的日常運行，需要經費開支；應急預案演習業務，需要經費開支；進行應急救援，也需要經費開支。但這些經費由誰來保障，沒有指導意見。眾多地區坦言，普遍存在一個籌資難的問題。有的地區是由政府和企業聯合協商籌集，有的地市是通過各種行政性收費籌集，這中間都存在一個沒有法律依據、不規范的問題。有的地區成立了類似于保險公司的專門機構，實行應急救援資金公司化運作。湖南省政府為此出臺了專門文件，是全國惟一一個實現應急資金提取規范化的地區。而且這筆專項資金籌集來后又怎樣進行管理，怎樣進行償付？企業的應急救援力量，如果參與的是政府調度的社會應急救援，它的支出又將如何保障。像在廣東大興“8•7”特別重大透水事故、吉化分公司雙苯廠“11•13”爆炸事故等應急救援中，政府一聲號令，各種應急救援物資千里馳援，但中間涉及的運費、損耗、成本、消耗等各種費用，究竟由誰來承擔？是地方政府，還是事故單位？沒有一個詳細的規定。在山西左云縣“5•18”特別重大透水事故中，一個公司應政府救援要求，運來了自己的救援設備，企業負責人說當時相關領導曾答應救援后償付800萬，但結果只償付了30萬，這筆錢是多是少，又將如何進行核算？多了無疑會加重事故單位負擔，少了又會影響救援單位的積極性。
在應急演練的組織、評估上，一些單位認為，現在應急工作的演練，動輒幾十萬、甚至幾百萬的演習支出，對企業來說是一個沉重的負擔。一些小型企業根本就拿不出來，經常搞演習是勞民傷財。目前的一些演習，評估起來也比較困難，只能看演技好不好，銜接緊不緊湊，場面逼不逼真。無法檢驗指揮、通訊及現場數據掌握的能力，無法檢驗演習人員的隨機應變能力，也無法檢驗不同政府部門在應急處置中的協調配合能力。不少地區為此建議，應組織專門的社會機構對演練進行專業評估，以利于預案的修正、完善。
這些問題，林林總總，不管是資金問題，還是組織程序的矛盾，都是安全生產應急工作健康發展的羈絆。目前，我國安全生產應急救援隊伍總人數已達25萬多人，初步覆蓋了礦山、危險化學品、消防、水上搜救、鐵路交通、民航等方面，但這僅僅是一個雛形。而圍繞應急工作體制、機制的一些深層次問題，絕非能畢其功于一役。由此看來，無論是滿足應急的防災、減災、救災和災后重建等總體要求，還是履行國家安全生產應急救援機構的10項主要社會職責，還有很多的問題需要解決。