日本地處歐亞板塊、菲律賓板塊、太平洋板塊交接處，處于太平洋環(huán)火山帶，臺(tái)風(fēng)、地震、海嘯、暴雨等各種災(zāi)害極為常見(jiàn)，是世界上易于遭受自然災(zāi)害的國(guó)家之一。在長(zhǎng)期與災(zāi)難的斗爭(zhēng)中，日本在應(yīng)急管理特別是防災(zāi)減災(zāi)方面，法規(guī)健全、體制完善、機(jī)制順暢、宣傳到位、保障有力，預(yù)防和處置各類(lèi)突發(fā)事件的成效顯著，己形成了一套較為完善的綜合性防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策機(jī)制，歸納起來(lái)主要有六大特點(diǎn)，非常值得我國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。
一、應(yīng)急管理法律體系健全完善
面對(duì)各種災(zāi)害特別是自然災(zāi)害的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，日本高度重視防災(zāi)、減災(zāi)工作，經(jīng)過(guò)不斷總結(jié)完善，形成了特色鮮明、成效顯著的應(yīng)急管理體系。
在預(yù)防和應(yīng)對(duì)災(zāi)害方面，日本堅(jiān)持“立法先行”，建立了完善的應(yīng)急管理法律體系。國(guó)家頒布了《災(zāi)害救助法》、《災(zāi)害對(duì)策基本法》。《災(zāi)害對(duì)策基本法》對(duì)防災(zāi)理念、目的、防災(zāi)組織體系、防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策、災(zāi)后修復(fù)、財(cái)政金融措施、災(zāi)害緊急事態(tài)等事項(xiàng)作了明確規(guī)定，是日本的防災(zāi)抗災(zāi)的根本大法，有“抗災(zāi)憲法”之稱(chēng)。根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》，日本還頒布了《河川法》、《海岸法》、《防沙法》等法律法規(guī)。目前，日本共制定應(yīng)急管理(防災(zāi)救災(zāi)以及緊急狀態(tài))法律法規(guī)227部。各都、道、府、縣(省級(jí))都制定了《防災(zāi)對(duì)策基本條例》等地方性法規(guī)。一系列法律法規(guī)的頒布實(shí)施，顯著提高了日本依法應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的水平。為了確保法律實(shí)施到位，日本要求各級(jí)政府針對(duì)制訂具體的防災(zāi)計(jì)劃(預(yù)案)、防災(zāi)基本計(jì)劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃和地域防災(zāi)計(jì)劃，細(xì)化上下級(jí)政府、政府各部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和公民的防災(zāi)職責(zé)、任務(wù)，明確相互之間的運(yùn)行機(jī)制，并定期進(jìn)行訓(xùn)練，不斷修訂完善，有效增強(qiáng)了應(yīng)急計(jì)劃針對(duì)性和操作性。
二、應(yīng)急管理組織體系科學(xué)嚴(yán)密
日本建立了中央政府、都道府縣(省級(jí))政府、市町村政府分級(jí)負(fù)責(zé)，以市町村為主體，消防、國(guó)土交通等有關(guān)部門(mén)分類(lèi)管理，密切配合，防災(zāi)局綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理組織體制。國(guó)家設(shè)立“防災(zāi)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)制定全國(guó)的防災(zāi)基本規(guī)劃、相關(guān)政策和指導(dǎo)方針，由內(nèi)閣房負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)。“中央防災(zāi)委員會(huì)”的主席是首相，成員包括國(guó)家公安委員會(huì)委員長(zhǎng)、相關(guān)部門(mén)大臣，公共機(jī)構(gòu)，如赤十字會(huì)、NTT電信公司、電臺(tái)、廣播電臺(tái)和研究行業(yè)的有關(guān)學(xué)者組成。當(dāng)發(fā)生較大規(guī)模的災(zāi)害時(shí)，中央政府成立“非常災(zāi)害對(duì)策本部”。當(dāng)發(fā)生特大災(zāi)害時(shí)，中央政府成立“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”，由首相擔(dān)任本部長(zhǎng)。都道府縣設(shè)有防災(zāi)局(下設(shè)危機(jī)管理課)，負(fù)責(zé)制訂地方防災(zāi)計(jì)劃，綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)防災(zāi)工作。轄區(qū)內(nèi)發(fā)生較大規(guī)模災(zāi)害時(shí)設(shè)置“災(zāi)害對(duì)策本部”，由知事任本部長(zhǎng)。各市町村也有相應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施中央和地方政府的防災(zāi)計(jì)劃，是應(yīng)對(duì)災(zāi)害的主體。一般情況下，上一級(jí)政府主要向下一級(jí)政府提供工作指導(dǎo)、技術(shù)、資金等支持，不直接參與管理。當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件時(shí)，成立由政府一把手為總指揮的“災(zāi)害對(duì)策本部”，組織指揮本轄區(qū)的力量進(jìn)行應(yīng)急處置。除地震外，上一級(jí)政府通常根據(jù)下一級(jí)政府的申請(qǐng)予以救援。
三、建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有序的巨滅應(yīng)急機(jī)制
日本政府通過(guò)《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)消防及自衛(wèi)隊(duì)相互協(xié)助的協(xié)議》等一系列法律法規(guī)，建立了跨區(qū)域梅作機(jī)制、消防、警察和自衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)急救援機(jī)制，強(qiáng)化了中央和地方、部門(mén)與部門(mén)之間統(tǒng)一指揮、分工合作的力度。發(fā)生巨災(zāi)時(shí)，為提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率，首相設(shè)置非常災(zāi)害對(duì)策本部，統(tǒng)一調(diào)度指揮。
一是建立跨區(qū)域防救災(zāi)機(jī)制。阪神大地震前，只有18個(gè)道府縣、586個(gè)市町村簽訂72小時(shí)相互援助協(xié)議；阪神大地震后，已有47個(gè)道府縣、2000多個(gè)市町村簽定了72小時(shí)相互援助協(xié)議，日本聯(lián)合防救災(zāi)形式已深入基層組織。
二是基本確立消防、警察和自衛(wèi)隊(duì)合作機(jī)制。首先，互相提供災(zāi)害情報(bào)，開(kāi)展日常協(xié)作演習(xí)。其次，災(zāi)區(qū)附近的警察廳和消防廳，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的聯(lián)絡(luò)人員，協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)附近的機(jī)構(gòu)以及災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)工作。
三是自衛(wèi)隊(duì)承擔(dān)警察部隊(duì)和消防援助隊(duì)空運(yùn)任務(wù)，警察確保道路暢通。如警察不在現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，自衛(wèi)隊(duì)、消防隊(duì)員可替代警察行使此權(quán)。上述對(duì)策措施具有很強(qiáng)的可行性。例如，2003年5月26日宮城縣東部發(fā)生七級(jí)地震。地震后6分鐘，首相官邸危機(jī)管理中心就迅速成立了地震對(duì)策室，召開(kāi)了政府各部門(mén)的緊急會(huì)議。緊接著，國(guó)土交通省、海上保安廳、總務(wù)省等部門(mén)紛紛成立了對(duì)策室或聯(lián)絡(luò)室。十多分鐘后，宮城縣警察總部的攝像直升機(jī)已向首相官邸傳送在空中攝影的災(zāi)區(qū)圖像了。一個(gè)多小時(shí)后，內(nèi)閣防災(zāi)大臣召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公布了政府的救災(zāi)措施。與阪神大地震相比，這次日本政府反應(yīng)迅速，應(yīng)對(duì)有力，充分顯示了其行政組織應(yīng)急管理的能力。
四、公眾防災(zāi)避災(zāi)意識(shí)強(qiáng)，自救互救能力高
日本十分重視應(yīng)急科普宣教工作，通過(guò)各種形式向公眾宣傳防災(zāi)避災(zāi)知識(shí)，增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)，提高自護(hù)能力，減少災(zāi)害帶來(lái)的生命財(cái)產(chǎn)損失。
為紀(jì)念1923年9月1日的關(guān)東大地震，日本將每年的9月1日定為“防災(zāi)日”，8月30日到9月5日為“防災(zāi)訓(xùn)練周”。在此期間，通過(guò)組織綜合防災(zāi)演練、圖片展覽、媒體宣傳、標(biāo)語(yǔ)、講演會(huì)、模擬體驗(yàn)等多種方式進(jìn)行應(yīng)急宣傳普及活動(dòng)。同時(shí)，將每年的1月17日定為“防災(zāi)志愿活動(dòng)日”，1月15日至21日定為“防災(zāi)及防災(zāi)志愿活動(dòng)周”。鼓勵(lì)公眾積極參加防災(zāi)訓(xùn)練，掌握正確的防災(zāi)避災(zāi)方法，提高自救、互救能力。
政府部門(mén)及社會(huì)團(tuán)體根據(jù)本地區(qū)有可能出現(xiàn)的災(zāi)害類(lèi)型，編寫(xiě)形式多樣、通俗易懂、多國(guó)語(yǔ)言的應(yīng)急宣傳手冊(cè)，免費(fèi)向公眾發(fā)放，普及防災(zāi)避災(zāi)常識(shí)。同時(shí)，社區(qū)積極組織居民制作本地區(qū)防災(zāi)地圖。通過(guò)災(zāi)害分析、實(shí)地調(diào)查、意見(jiàn)收集、編寫(xiě)樣本、集體討論、印刷發(fā)放等環(huán)節(jié)。使居民了解本地區(qū)可能發(fā)生的災(zāi)害類(lèi)型，災(zāi)害的危害性，避難場(chǎng)所的位置、正確的撤離路線(xiàn)，真正做到災(zāi)害來(lái)臨時(shí)沉著有效應(yīng)對(duì)。日本將防災(zāi)教育內(nèi)容列人了國(guó)民中小學(xué)生教育課程，通過(guò)理論授課、觀(guān)看影片、參觀(guān)消防學(xué)校、參加應(yīng)急訓(xùn)練等方式宣傳應(yīng)急知識(shí)，增強(qiáng)應(yīng)急意識(shí)，培養(yǎng)應(yīng)急能力。同時(shí)。教育部規(guī)定學(xué)校每個(gè)學(xué)期都要進(jìn)行防災(zāi)演習(xí)。公眾通過(guò)體驗(yàn)，感受不同類(lèi)型、不同程度的災(zāi)害，增強(qiáng)防災(zāi)意識(shí)：通過(guò)實(shí)踐，掌握基本的自救、互救技能。
五、應(yīng)急設(shè)施齊備應(yīng)急保障強(qiáng)
一是建立了專(zhuān)職和兼職相結(jié)合的應(yīng)急隊(duì)伍。專(zhuān)職應(yīng)急救援隊(duì)伍主要有警察、消防暑員、陸上自衛(wèi)隊(duì)。兼職隊(duì)伍主要是消防團(tuán)成員。消防團(tuán)員由公民自愿參加，政府審查后，定期組織他們到消防學(xué)校接受培訓(xùn)，發(fā)給資質(zhì)證，并提供必要的設(shè)施和裝備。他們平時(shí)工作，急時(shí)應(yīng)急，屬于應(yīng)急救援自愿者。消防團(tuán)員人數(shù)較多，是本地區(qū)防災(zāi)和互助的骨干力量。日本企業(yè)消防隊(duì)員由企業(yè)組建，保護(hù)企業(yè)的自身安全，緊急情況下，也接受政府的調(diào)遣。
二是應(yīng)急設(shè)施齊備。充分利用中小學(xué)牢固的體育館、教室和空曠的操場(chǎng)、公園等，建設(shè)了眾多的應(yīng)急避難場(chǎng)所，并在街道旁設(shè)置統(tǒng)一、易識(shí)別的“避難場(chǎng)所指示標(biāo)志”，便于指引公眾迅速、準(zhǔn)確的
到達(dá)應(yīng)急避難場(chǎng)所。日本的酒店、商場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)、地鐵站等公共場(chǎng)所都有明確的避難線(xiàn)路圖，在線(xiàn)路圖中清楚的標(biāo)明目前所處的位置，消火器材、避難器具的位置及避難線(xiàn)路。所有建筑物的消防通道都標(biāo)有紅色倒三角，一旦發(fā)生火災(zāi)，消防員即可以迅速由通道進(jìn)入樓內(nèi)解救被困人員。防災(zāi)公園內(nèi)有消防直升飛機(jī)停機(jī)坪、醫(yī)療站、防震性水池和防災(zāi)用品貯備，并架設(shè)電信通訊設(shè)施，確保了出現(xiàn)危機(jī)時(shí)有效發(fā)揮防災(zāi)功能。
三是應(yīng)急物資種類(lèi)多、數(shù)量足、質(zhì)量高。日本建立了應(yīng)急物資儲(chǔ)備和定期輪換制度，各級(jí)政府和地方公共團(tuán)體要預(yù)先設(shè)計(jì)好救災(zāi)物資的儲(chǔ)備點(diǎn)，建立儲(chǔ)備庫(kù)和調(diào)配機(jī)制。其中主要食品、飲用水的保質(zhì)期是五年，一般在第四年的時(shí)候更換，更換下來(lái)的食品用于各種防災(zāi)演習(xí)。同時(shí)，日本大力開(kāi)發(fā)防震抗災(zāi)用品。根據(jù)不同的用途和需要，日本現(xiàn)已研制出各種防震抗災(zāi)用品。例如，具有一定防火功能的緊急避難用品包，內(nèi)有各類(lèi)物品27件，其中包括礦泉水、飲用水長(zhǎng)期保存罐、壓縮餅干、手搖充電的收音機(jī)及電燈、防塵口罩、防滑手套、繩子、固體燃料、急用哨子、護(hù)創(chuàng)膏、藥棉和繃帶等。同時(shí)，每次綜合防災(zāi)訓(xùn)練時(shí)，組織部門(mén)會(huì)邀請(qǐng)防災(zāi)用品生產(chǎn)企業(yè)參加，既調(diào)動(dòng)了企業(yè)投身應(yīng)急管理事業(yè)的積極性，又向公眾推廣了防災(zāi)用品。由于防災(zāi)用品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及公眾防災(zāi)意識(shí)的增強(qiáng)，日本基本上家家都儲(chǔ)備有防災(zāi)應(yīng)急用品和自救用具。
六、預(yù)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急通訊系統(tǒng)完善發(fā)達(dá)
日本依托大專(zhuān)院校、科研院所建立危機(jī)管理研究所，對(duì)危機(jī)管理、健康危機(jī)管理、災(zāi)害數(shù)據(jù)研究、防災(zāi)救助等多方面課題進(jìn)行研究，并將研究成果運(yùn)用于應(yīng)急管理工作之中。利用先進(jìn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)，實(shí)時(shí)跟蹤、監(jiān)測(cè)天氣、地質(zhì)、海洋、交通等變化，減災(zāi)部門(mén)日常大量的工作就是記錄、分析重大災(zāi)害有可能發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、頻率，研究制定預(yù)防災(zāi)害的計(jì)劃，定期組織專(zhuān)家及有關(guān)人員對(duì)災(zāi)難形勢(shì)進(jìn)行分析，向政府提供防災(zāi)減災(zāi)建議。日本科學(xué)家在水下兩千米的海槽上安裝檢測(cè)儀器，通過(guò)人造衛(wèi)星的全球定位系統(tǒng)來(lái)密切監(jiān)視海底地殼板塊的活動(dòng)。積極研究建立全民危機(jī)警報(bào)系統(tǒng)，當(dāng)?shù)卣稹⒑[等自然災(zāi)害以及其它各個(gè)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，日本政府有關(guān)方面可以不用通過(guò)各級(jí)地方政府，而是直接利用“全民危機(jī)警報(bào)系統(tǒng)”向國(guó)民發(fā)出警報(bào)。
日本各地都建立了都道府縣的緊急防災(zāi)對(duì)策本部指揮中心。指揮中心設(shè)有計(jì)算機(jī)控制的大屏幕顯示器，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)所屬地區(qū)和城市進(jìn)行監(jiān)控。指揮中心內(nèi)還設(shè)有政府和商業(yè)電視臺(tái)以及警察總部屬的直升飛機(jī)的監(jiān)控畫(huà)面。發(fā)生災(zāi)害后，各地政府首腦(知事)和緊急防災(zāi)對(duì)策本部的所有成員將在指揮中心進(jìn)行救災(zāi)指揮，使災(zāi)害緊急處置實(shí)現(xiàn)高效化。由于都道府縣所屬地區(qū)都建立了計(jì)算機(jī)骨干網(wǎng)絡(luò)，使緊急防災(zāi)對(duì)策本部的信息中心，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與所屬的市町村和警察局、自衛(wèi)隊(duì)、水電煤氣、道路等管理部連接在一起，以保證信息的通暢和救災(zāi)行動(dòng)的實(shí)施。日本的防災(zāi)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)十分嚴(yán)密。它們除了運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)連接外，還用有線(xiàn)專(zhuān)用線(xiàn)連接以備用：如果以上線(xiàn)路都發(fā)生問(wèn)題時(shí)，則利用衛(wèi)星監(jiān)控的GPS定位系統(tǒng)來(lái)指揮救災(zāi)。力爭(zhēng)做到萬(wàn)無(wú)一失。日本政府建立起覆蓋全國(guó)、功能完善、技術(shù)先進(jìn)的防災(zāi)通信網(wǎng)絡(luò)。此外，還建立起各種專(zhuān)業(yè)類(lèi)型的通信網(wǎng)，包括水防通信網(wǎng)、緊急聯(lián)絡(luò)通信網(wǎng)、警用通信網(wǎng)、防衛(wèi)用通信網(wǎng)、海上保安用通信網(wǎng)以及氣象用通信網(wǎng)等。一是日本開(kāi)發(fā)出一種在自然災(zāi)害發(fā)生后確認(rèn)人身安全的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的功能由可以上網(wǎng)并帶有全球定位功能的手機(jī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。中央和地方救災(zāi)總部通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向手機(jī)的主人發(fā)送確認(rèn)是否安全的電子郵件，手機(jī)主人根據(jù)提問(wèn)用手機(jī)郵件回復(fù)后，在救災(zāi)總部的信息終端上就會(huì)顯示每一個(gè)受訪(fǎng)者的位置和基本的狀況。二是發(fā)生災(zāi)害時(shí)，在避難的道路路面上貼上無(wú)線(xiàn)射頻識(shí)別標(biāo)簽，避難者通過(guò)便攜裝置可以清楚地知道安全避難場(chǎng)所的具體位置：如果有人被埋在廢墟堆里不能動(dòng)彈或呼救的話(huà)，內(nèi)置無(wú)線(xiàn)射頻識(shí)別標(biāo)簽的手機(jī)會(huì)告訴搜救人員被埋者所處的具體位置：還可以通過(guò)身上攜帶的無(wú)線(xiàn)射頻識(shí)別標(biāo)簽獲得相關(guān)信息。以準(zhǔn)確地判別其身份。三是開(kāi)發(fā)出了可由摩托車(chē)運(yùn)載，能充當(dāng)臨時(shí)無(wú)線(xiàn)基站的無(wú)線(xiàn)通信裝置，可以接收受害者的手機(jī)信號(hào)，確認(rèn)他們的安全情況，并把相關(guān)情況傳遞給急救車(chē)上的救護(hù)人員。四是利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)“緊急地震迅速預(yù)報(bào)”。具體說(shuō)來(lái)，就是把家庭和辦公室的家電產(chǎn)品、房門(mén)等和因特網(wǎng)連接起來(lái)，由電腦自動(dòng)控制，當(dāng)?shù)卣鹩?jì)捕捉到震源的縱波以后，可在3～5秒后發(fā)布緊急預(yù)報(bào)，系統(tǒng)接到緊急地震迅速預(yù)報(bào)以后，能即刻自動(dòng)切斷火源。
日本在預(yù)防和處置地震、海嘯、交通和火災(zāi)等事故方面有著豐富的理論和成熟的經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)雙方的合作和交流，充分借鑒日本的應(yīng)急管理理念和預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急救援等方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推動(dòng)我國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作有著重要的意義。
