摘要 本文通過實例就目前國內各安全部門之間存在的信息不對稱造成的監督和管理的隨機性和波動性、不容樂觀的安全狀況提出了國家安全管理機構應垂直設置、雙線管理的設想。并分析討論了該設想的實現會避免甚至克服目前工礦企業為了節省一些安全投資，向上級隱瞞實情、工礦企業的安全部門形同虛設、很難日常化的漏洞。根本上疏通各安全部門相互溝通和信息交流的渠道, 解決安全管理中信息不對稱現象, 使安全管理能沿一條良性循環道路發展。
關鍵詞 安全機構 垂直設置 雙線管理 信息不對稱
引言
2002年發生雞西“6·20”和鶴崗“7·8”特大煤礦瓦斯爆炸事故后，下半年，黑龍江省各產煤市縣就按照省政府的有關規定，一律超指數配備了一名主管煤礦安全的副市（縣）長，并且在安全機構建設上予以加強。從領導和機構上加大重視力度，不能不說是因為事故的負面影響而采取的正面措施。這種舉措，也為煤礦安全生產換來了一段相對穩定的時期，可以說，收到了良好的效果。這種情況，充分說明了安全機構建設仍然是各級領導重視與否的問題。除了經濟發達地區外，事故多發似乎成了推動機構建設的“原動力”，安全機構建設陷入一種“怪圈”之中[ 2 ]。據統計2004年我國的GDP13.6萬元，事故死亡13.6萬人（占13億人口的萬分之一還強），相當于10 億元 GDP 死亡1人[ 5 ]。用血的教訓來喚醒各級領導對安全機構建設的重視，這種代價太沉重了。
國內現狀
我國的市場經濟體系日趨完善，在經濟建設中發揮著主導作用，取得了舉世矚目的成績，但是，我國的事故處理工作仍然保存著計劃經濟的明顯特征，與國外相比我國的事故處理存在缺陷。
按照規定，只要是死亡事故就必須有主管部門、安全監督管理部門、公安部門、工會和檢察院參加調查，重大事故和特大事故還必須有監察部門參加調查。而且在我國調查處理事故往往不是一級有關部門參加，而是多級有關部門，即某上一級單位參加了事故調查，那么下級相應單位也參加調查工作。事故越大，參加單位就越多，組織工作就越復雜，調查工作效率就越低。最可怕的是參加調查的人員站在不同部門的角度考慮問題，各持己見，對事故難以得出客觀科學的結論[6]。
在法律建設上也存在很多問題，比如；與建設部門的矛盾。有些地區曾經出現兩次建設部門撕掉安監部門對建筑單位安全隱患所貼封條的事件。建設部門明確對企業稱，安全監督部門無權對此進行安全檢查。而按照《安全生產法》的規定：除幾個特殊行業外，在中華人民共和國領域內所有從事生產經營活動單位的安全生產，都在本法調整范圍之內。有關執法部門的這種行為，是典型的執法犯法[2]。
國外情況
美國法律規定，對一次造成5人及其以上住院的災難性事故或有人死亡的事故，工礦企業的雇主要在48小時內，向勞工部職業安全健康署（OSHA）或礦山安全健康署（MSHA）報告，OSHA或MSHA接到報告后，立即派員赴現場調查。調查的目的是看其是否違反了法規標準并采取措施避免同類事故再次發生。另外美國還設有權威性的事故調查專門機構，如化學品安全與危害調查委員會（Chemical Safety and Hazard Investigation Board ）和國家運輸安全委員會（NTSB），分別負責化學品和交通運輸事故的調查和技術分析工作[6]。
英國《工傷、職業病及危險事件報告規程》規定因工死亡、某些特殊傷害、歇工3日以上的傷害、某些職業病必須向就業部衛生與安全執行局（HSE）報告。HSE接到報告后派監察人員去現場調查并向雇主提出改進措施建議，對于情節嚴重的或明顯玩忽職守的，則下達整改通知書后向司法機關起訴[6]。
俄聯邦工業和礦山監察局局機關共設11個司局和7個處室。該局下設46家地區監察機構，實行垂直管理。具體的礦山與工業安全監察業務則由46家分支機構負責執行。這46家地區監察機構共設有430個地區監察處。目前俄聯邦礦山和工業監察局共有監察人員4873人，其中局機關179人，地方監察機構4694人。該局從2004年4月起改名為聯邦技術監察局，劃歸為俄羅斯工業和動力部。俄羅斯政府于1999年明確規定，在勞動和社會發展部內設立國家勞動保護和勞動法規監察司，亦稱聯邦勞動監察局。聯邦勞動監察局實行垂直管理，下設89個俄聯邦主體和各地區間國家勞動監察局，共同履行國家監察和檢查職能[ 4 ]。
目前的解決方法
西方一些工業化國家的經驗，當人均GDP 為1000美元到3000美元之間時，往往是事故高發期，我國正處在這個階段。初步測算，我國安全生產事故經濟損失，高達2500多億元，約占GDP 的2% 。
用完善的規章制度約束人
企業應以《安全生產法》，《職業病防治法》等法律法規為依據，建立健全的安全生產責任制為基礎的安全生產規章制度，制訂實施相應的安全技術標準和操作規程，用制度管人，管事，保證安全監管有章可循，有章必循，違章必究。
以有效地檢查糾正人的不安全行為
傷亡事故發生后，無論對責任人如何處理，對受害者如何補償，損失都無法挽回。因此，安全生產工作必須從預防著手，要努力從事后處理向事前預防轉變，就必須組織有效地檢查，并從檢查形式、內容和手段等方面進行創新，及時發現并糾正人的不安全行為。
方法從原則上是對的，但是似乎并沒有起到很好的作用。
垂直設置 雙線管理
經濟學中，掌握信息多的市場參加者稱為代理人，在安全管理中也就是企業；掌握信息少的市場參加者稱為委托人，就是安全管理機構，委托人與代理人之間存在信息不對稱的現象[ 3 ]。國家的安全監察部門與下級之間存在信息不對稱的現象。信息不對稱的存在，由于人是利己的，存在機會主義傾向，在簽訂合約時都選擇對自己有利的行為。企業中的上級、下級、同級、監督者和管理者等都廣泛地存在信息不對稱現象，造成了管理和監督的波動性和隨機性[1]。各級之間并不及時地溝通，相互告知發生的一切，存在著瞞報、謊報的現象。因此往往是出現事故后再進行處理，而不是預防，也是我國安全事故發生率長期居高不下的一方面原因。
為了促使我國安全工作的開展，現就我國的安全管理機構設置提出一套設想方案（見圖1）
國家的安全管理機構進行垂直設置。國家設置一個最高級安全監察部門，然后再在各個省設置下一級安全監察部門，然后是市級，在各地市的工礦企業分別設置自己的安全科即安全監察部門，縣級也要設置安全監察部門，其中縣級與工礦企業同級別。各級安全監察部門都受到上一級的安全監察部門的監管。國家應該制訂相應的法律規定，保證各工礦企業都設置有主管安全的專門機構或科室，負責對工礦企業進行全面的安全監察工作。對工礦企業的安全管理機構進行雙線管理，即各廠級的安全監察部門同時由工礦企業和上一級安全部門領導，廠級的安全經費由工礦企業和上一級部門（即政府）同時支付，并且廠級安全部門定期向上一級安全部門報告該廠的安全情況，逐級上報，以實現上下級之間及時地聯系，上級便于更好地對下級進行領導和監督。
如果廠級安全部門在事故發生后沒有采取積極的行動，經查處應當給予嚴厲的處罰。
當事故發生時，由最近一級安全部門負責調查，并且及時地上報，如果調查遇到了技術上的困難上一級應當介入共同調查，下級服從上級領導，認真查找事故原因、相關責任人等；并且調查的同時逐級上報。還要調查清楚屬于哪一級安全部門的責任，整理相關材料上報上一級安全部門。視事故嚴重性進行相應的處罰。
例如工礦2 發生了壓力容器爆炸事故，在事故發生的第一時間工礦企業2 的安全部門對事故迅速展開調查，弄清楚爆炸的原因，同時盡快向所屬的市級安全監察部門上報此次事故最初的一些情況。調查內容除了通常需要調查的項目外，還要查清楚此次事故發生前是否有預兆，該廠的安全部門是否在預防此次事故發生上做到了盡職盡責，是否做足了工作來防止該事故的發生。比如說；是否對該壓力容器作定期的檢查或督促工礦企業相關部門對該壓力容器進行檢查，是否請安全評價機構對該壓力容器進行了安全評價，如果經評價該壓力容器存在隱患是否做了相應的整改措施，等等。如果調查發現工礦企業安全科工作中存在玩忽職守的情況，應該嚴加處理。
當然，在該次事故調查的過程中，還應該調查市級安全部門是否盡到了自己的責任，在日常工作中積極的監督領導工礦2 的安全部門的工作。比如；a 市的安全部門是否周期性的對工礦企業2 進行安全檢查，是否要求工礦企業2 的安全部門定期向自己上報其在工礦企業2的工作情況。如果調查發現a 市安全部門沒有盡到自己的責任，則也應當受到相應的處罰。逐級進行調查直到國家安全部門。對于需要參加調查 的安全部門 的級別，看事故大小來決定，事故越嚴重參加調查的安全部門的級別就應該越高。
與目前情況對比
現有的機構設置方式，會使工礦企業的安全部門認為自己只為工礦企業工作，為了節省一些開支，比如安全投資，而向上級隱瞞該工礦企業的一些情況。因為安全部門的經費全部來自工礦企業，這樣就受到了工礦企業的牽制，這就是該設置方式的一個漏洞。工礦企業不愿意在安全方面投資且以經費為要挾，安全部門有時候就會不得已按照工礦企業的意愿向上級隱瞞一些情況。
如果按圖1的方案設置機構，那么各安全部門就不只是隸屬于工礦企業，而且受到上一級安全部門的管轄，政府和工礦企業兩條線對安全部門進行管理。直接的說就是廠級的安全部門的工作人員的工資包括兩部分，一是該廠發的大部分，二是上一級安全部門發（即政府津貼）。這樣也就意味著各安全部門也在為政府工作，相當于一個政府機關。當出現事故時，責任在安全部門時則會受到非常嚴厲的處罰，比如；政府津貼數倍的罰款，相當嚴重時就要像英國的做法一樣甚至以訴諸法律。
這樣，可以有效地防止工礦企業的安全部門形同虛設，事故越檢查越多，天天防天天有的現象。如果各級安全部門做好了，盡職盡責地工作就能引起每個人的重視，那么我們的目標就達到了。
機構人員配置
還要加緊對專業安全人員的培養工作，培養足夠的專業安全人員，來主持國家的安全事業。不能在政府里設置了一個安全部門，然后將其他機關的人員甚至裁員隨隨便便地調過來主持全市的安全工作。就2002年佳木斯市來說，下轄六縣五區中，共有安全監管人員35人左右。其中僅六個縣有專職安全監管人員，共25人，平均每縣5人不到。市轄五區中，幾乎沒有專職的安全監管人員，人員力量少不說，大部分還是經濟計劃局內的兼職人員[ 2 ]。必須要有一批高素質的人才，方案中只將安全部門設置到縣級，就是為了保證有一個高素質的安全管理組織。
對于安全專業人員的培養，國家還要完善相關的法律。應依法賦予注冊安全工作人員相應的權利和職責。國家安全生產監督管理總局頒布的《注冊安全工程師注冊管理辦法》第二十三條“注冊安全工程師的執業范圍”明確規定：注冊安全工程師的執業范圍包括“建設項目的安全評價”和“生產經營單位的安全評價或安全評估”。但事實上，國家安全生產監督管理總局卻另設置了安全評價人員考試，只有通過這個考試的人員，才有權對安全評價的最終結論進行簽名，而國家安全生產監督管理總局行政規章所規定的注冊安全工程師的有關安全評價的執業權利卻被活生生剝奪了，這是國家安全生產監督管理總局執行上的矛盾，應給予糾正。
結論
就目前我國的形勢來看，安全形勢已很嚴峻，對安全的不重視已經顯現出弊端，將來第三方驗證貿易的需求在繼ISO9000質量管理標準與ISO14000環境管理標準之后，職業安全衛生管理體系 OHSMS18001職業健康安全管理體系將可能成為下一個國際間貿易的必要條件。國際標準化組織（ISO）、國際勞工組織（ILO）等國際組織，近年來已著手研究職業健康安全管理體系標準化問題。職業安全衛生管理體系是國際上繼ISO9000質量管理體系標準和ISO14000環境管理體系標準后世界各國關注的又一管理標準。其目的推動企業職業安全衛生管理工作，提高企業職業安全衛生管理水平，降低安全衛生風險因素及相關費用，降低生產成本，并使企業管理模式符合國際通行的慣例，促進國際貿易及提高企業的綜合形象。
參考文獻
[ 1 ] 王東民 基于混沌理論的企業危機管理研究 中國安全科學學報，2006，16（4）
[ 2 ] 張國煊 安全機構建設淺議 《現代職業安全》2003
[ 3 ] 李明 企業安全管理中的信息不對稱分析 化工安全與環境 ，2006 ，19（12）
[ 4 ] 俄羅斯統計年鑒，2002年，俄文版
[ 5 ] 金磊夫 對安全發展的幾點認識 安全 ， 2005，第26卷 （6）
[ 6 ] 羅云, 呂海燕, 白福利 事故分析預測與事故管理 化學工業出版社，2006
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