行政綜合執法是指一個行政機關或法律法規授權的組織或者依法授權的組織，依據一定的法律程序在合理的管理幅度范圍內，綜合行使多個行政機關或法律法規授權的組織的法定職權的行政執法制度。這項制度將多個行政機關或法律法規授權的法定職權在一定框架內由一個行政機關或法律法規授權的組織或者依法授權的組織集中行使職權。推行這項制度，旨在解決當前隨著改革的不斷深入，行政職能劃分在市場規模的日益擴大、利益組合關系的日趨復雜、交織性社會事務不斷涌現的前提下出現的執法擾民，事權交叉，管理缺位的現狀。這項制度的推行，不僅將日常管理、監督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且可以據此對政府有關部門的職責權限、機構設置、人員編制進行相應調整，從體制上、源頭上創新行政執法體制。工作實踐中，筆者參與了幾次安全生產綜合（聯合）執法工作，并對推行安全生產行政綜合執法制度進行了認真分析和思考，提出自己初淺的認識，以期引起大家對推行此項制度的關注和討論，并以此為解決安全生產執法部門的困惑有所裨益。

　　一、推行安全生產行政綜合執法制度的依據

　　《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”為推行第十六條的規定，國務院在其發布的《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發[1996]13號）中規定：“各省、自治區、直轄市人民政府要做好相對集中行政處罰權的試點工作，結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見，報國務院批準后施行。”這樣，國務院文件將行政處罰法第十六條的規定概括為“相對集中行政處罰權”，（實踐工作中有的稱其為“綜合執法”）。對于解決多頭執法、職權分散和交叉、執法機構龐大等問題，無疑是一個突破方向。

　　在安全生產領域推行行政綜合執法制度，2002年頒布實施的《安全生產法》為我們提供了明確的思路。安全生產事關人民群眾的生命、財產安全和社會穩定的大局。同時，安全生產又涉及各行各業和社會的方方面面，從有利于加強安全生產監督管理的原則考慮，需要有一個綜合部門對各個領域、行業安全生產工作的監督管理全面負責，并行使必要的協調、公共服務等職能。《安全生產法》第九條明確規定了安全生產工作管理體制。《安全生產法》規定，安全生產工作監督管理體制是綜合管理與專門管理相結合，統一管理與分級管理相結合。統一管理與分級管理、綜合管理與專門管理的關系是分工負責，各司其職，不能互相取代，但又互相配合、互相協作，不能各行其是。《安全生產法》是安全生產執法的基本法，從《安全生產法》的立法過程可以看出，《安全生產法》是一部綜合性法律，內容涉及到安全領域的各個方面。而安全生產監督管理局就是安全生產綜合監督管理的職能部門。為此，2008年實施的《安全生產違法行為行政處罰辦法》（國家安監總局15號令）第六條進一步明確規定縣級以上安全監管監察部門應當在各自的職責范圍內對安全生產違法行為行政處罰行使管轄權。并明確規定安全生產違法行為的行政處罰，由安全生產違法行為發生地的縣級以上安全監管監察部門管轄。為推行安全生產綜合執法提供了法律依據。

　　二、推行安全生產行政綜合執法制度的必要性

　　企業安全生產監督管理涉及到的法律法規多，執法主體多，管理部門多的安全生產管理“三多”現狀，需要有效推行安全生產行政綜合執法制度。據統計，安全生產涉及到的法律、法規、標準達157部，其中：法律24部，行政法規30部，部門規章53部，國家標準20部，行業標準30部。我們知道，一切生產經營單位從事生產經營活動，首先必須確保安全，無法保證安全的，不得從事生產經營活動，絕不允許以生命為代價來換取經濟的發展。安全生產是生產經營單位的基本義務。由于生產經營單位線長，面寬，領域廣，為了使安全生產的要求落到實處，一系列涉及安全生產的法律、法規和規章，對各類生產經營單位的安全生產均提出了基本要求，達不到要求的，各行業主管部門均可依法行使行政執法權。如《勞動法》、《礦山安全法》、《煤炭法》、《消防法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》、《建筑法》、《煤礦安全監察條例》、《危險化學品安全管理條例》、《民用爆炸物品管理條例》、《內河交通安全管理條例》、《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》，等等。均規定有企業各種生產經營活動所應具備的基本安全條件和要求，不具備安全生產條件或達不到安全生產要求的，不得從事生產經營活動。此外，一部《危險化學品安全管理條例》就明確了經貿、安監、公安、工商、質監、交通、環保、鐵路、民用航空、郵政等10個管理部門和地方人民政府的管理職責。致使出現了一個企業有近30余個部門單位管理的不爭事實。
在綜合執法過程中，我們也發現，抽調參與綜合執法的人員均是本部門的工作骨干，業務骨干，但卻常常為一些安全隱患的責任誰負問題爭論不休。因此，筆者認為，有必要在安全生產領域中推行行政綜合執法制度，以一個相對一致的姿態調控當前具有交叉性的安全生產執法關系和呈現出的難以歸類的社會事態。避免由于執法主體多，部門間對執法的理解不同，造成各自為政、互相扯皮，形不成工作合力；避免出現一些違法違規行為有權的看不見，看得見的無權管的現象；避免在當前機構改革過程中的權能交叉，造成好管的事或者有利的事爭著做，不好管或者無利的事互相推，出現管理調控缺位和互相推諉或越權等種種弊端。

　　三、推行安全生產行政綜合執法制度的工作建議

　　筆者參與的行業綜合執法，主要是對一個時段或重大個案突擊性的整治活動，在執法過程中，由于缺乏統一的執法模式，使得聯合執法行動的組織、指揮和協調相當困難；由于部門參與多，各部門均針對自已的職責和行業工作特點，各吹各的號，各唱各的調；由于總想解決很多問題，盲目求大、求全，領域鋪的太寬，主旨不鮮明，重點不突出。綜合執法的優勢不僅沒有表現出來，而且原有的穩定的管理力量也受到企業的質疑，違背了綜合執法的初衷。所以，要推行安全生產行政綜合執法，需要我們注意和規范好幾個方面的工作并形成長效機制，將安全生產行政綜合執法作為經常性的管理方法，確保執法效果。

　　（一）結合機構改革明確執法主體。《安全生產法》雖然明確安監部門是安全生產綜合監管部門，但當前安監部門往往成為安全的牽頭部門，在一些地方看來，安監是個筐，涉及到安全的事統統往里面裝，繁雜的工作事務使得一些安監部門著力點多，精力分散，甚至有時是“種了別家的責任田，而荒了自家的自留地”，發揮不了綜合執法的作用。因此，推行安全生產行政綜合執法，需要進一步明確執法主體。此外，要結合機構改革，認真清理和明確涉及安全生產行政綜合執法機關的性質、職能、權限和責任，克服安全生產行政綜合執法角色混亂、權責不清的現象。應明確規定安全生產行政綜合執法的部門，需要大量承擔專門的安全生產行政執法職能，應當定性為行政機關，不允許行政執法者利用職權搞營利性、強制性的有償“服務”來“掙飯錢、掙菜金”。

　　（二）建立切合實際的執法制度。安全生產行政綜合執法的執法權集中以后，之前的所有行政管理職能都還分屬于相關行政職能機關。由于行政管理活動的復雜性和多面性，各個部門之間，從本位利益出發，普遍存在著一種“不買帳”的現象。而對于一個具體的行政管理活動，行政管理權和處罰權又多是相互依存、相互促進、相互制約的，而舊的行政管理習慣和行政管理職能的分散性，客觀上使相對集中后的安全生產行政執法權和其他行政管理權的協調難的問題顯得更加突出。安全生產行政執法權的實施機關與行政職能機關如果協作不好，由于責任和利益所致，雙方都想把本部門的職責分清，卻又都不愿履行監督檢查職責，認為監督檢查職責都是對方的職責，由此造成了誰都可以管、誰也都可以不管的局面。將會帶來三個方面的后果，即一是影響安全生產行政執法權實施機關行使執法權。二是影響行政職能機關行使行政管理權的積極性。三是行政職能部門作為主管部門，應當對安全生產領域行使日常的監督檢查職責，安全生產行政執法權實施機關為了行使行政執法權，也必須對安全生產領域進行監督檢查，由此出現了新的監督檢查職責的交叉。因此，推行安全生產行政綜合執法制度，首要制定涵蓋安全生產領域推行行政綜合執法制度的目的、原則、作用，執法主體的設立、性質、地位、職責，執法的具體管理體制、運作方式、執法程序等一系列執法制度，對涉及安全生產生產行政綜合執法工作的各個方面進行全面的規范。

　　（三）合理框定執法范圍。首先要考慮安全生產綜合執法的“量”，即安全生產行政綜合執法權的集中只能是一定數量的集中，量太小，難以形式規模，造成資源浪費；量太大，則規模難以控制，無法發揮好的效益。具體應當以安全生產行政執法權實施機關所處地位以及其行政行為的能力確定其行政行為的總量；應以行政機關的人力、物力、財力配備確定安全生產行政執法權實施機關行政行為的總量。其次要考慮安全生產行政綜合執法的“質”，即在有限的數量之內應當優先集中哪些安全生產領域的重要行政綜合執法項目。這些項目必須具有有關性，主要表現為相互接近和相互關聯。要切實做到集中的職能在管理客體和對象上基本屬于同一類，行為目的、活動規律基本相同。如果將沒有任何聯系的項目集中在一起，由一個行政執法機關去實施，執法人員難以掌握，也難以取得集中處罰的效果。推行安全生產行政綜合執法制度主要的目的是通過綜合執法，建立“精簡、統一、效能”的行政執法體制。因此，確定安全生產行政綜合執法權的范圍還應當主要集中在日常的、案情簡單、能直接判斷不需要進行更進一步技術檢查或技術鑒定的、大量存在的違法行為。而對于那些案情復雜隱蔽，專業性、技術性較強的違法案件則應由專業執法部門保留執法權。

　　由于行政法律規范的面廣量大，普通公民難以熟悉；而在具體的行政管理活動中，如果執法依據和程序不為相對人知曉，往往又會帶來許多弊端。所以，在確定安全生產綜合執法范圍時，一是采用行政機關提意見、政府確定草案、組織社會聽證、聽取專家論證、確定正式方案、報批、公布等方式和程序。二是認真實行執法依據和程序公開制度，以各種形式公開執法依據和程序規定，即除了法定的保密范圍和內容外，行政執法人員在作出處分行為前，必須將執法依據、理由和程序明確地告知相對人，而且應當便利相對人知曉。盡可能采用列舉式與概括式，表格式與法定式相結合，使適用法律問題不再發生混亂。

　　（四）完善合理的執法體制。根據《行政處罰法》第十六條規定，推行安全生產行政綜合執法制度，除了要解決執法交叉、重復處罰和執法擾民的問題外，還有一個重要的目的，就是要解決基層執法不到位的問題。當前執法權基本集中在縣及其派出機構。要進一步將執法權重心下移，充分發揮基層的作用。鄉、村和社區是社會依法治理的基礎，要充分發揮村和社區的作用。實行市作決策，縣抓落實，鄉級執行的安全生產綜合執法“三級”權限劃分，并發揮村、社區的監督作用。同時，把服務權力和強制權交給縣一級，執法往往是處罰連著管理，管理缺不了處罰。縣一級還需要有運用行政強制措施的權力，避免沒有強制措施權，行政處罰成為“空中樓閣”。

　　（五）理性執法，規范自由裁量標準。安全生產行政執法需要理性地處理好自由裁量權行使的問題，在運用法律賦予的“自由權力”時，需要理性行使、合理運用，自由裁量權的行使應當正當，應當符合事實本身的情況要求，不得違反有關法律規定的原則、精神的要求等。推行安全生產行政綜合執法制度，要根據行政處罰法制定行使行政處罰自由裁量權的具體實施辦法和指導性意見。將所有涉及到行政執法人員可以自由裁量的事項全都找出來，并對照相應的法律條款，逐項進行細化、規范，以進一步約束執法人員的自由裁量“空間”，使其自由裁量的依據更加充分、可靠，自由裁量的結果更加客觀、公正。

　　（六）加強宣傳教育，提高全民安全意識。提高安全意識是解決安全生產行政執法中許多現存問題的有效手段。一是通過加強安全生產宣傳教育，提高全社會的安全意識和法律意識，特別是要提高各級領導和企事業單位領導的安全法律意識，使他們自覺維護和督促安全生產行政執法機關正確行使行政執法權。二是通過培訓，提高執法人員素質。執法行為要做到有法必依，執法必嚴，違法必究，關鍵是要看執法人員政治素質、業務素質和法律知識水平如何。要建立業務培訓，考核制度，進一步落實持證上崗制度，定期組織業務培訓，使安全生產執法人員能熟練掌握常用的現行安全生產領域的法律和法規；熟練地制作和使用各種法律文書；同時，及時組織考核，從而提高整個執法隊伍的業務素質。

　　（七）強化監督，完善執法監督機制。推行安全生產行政綜合執法制度，這種集安全生產行政執法權于一身的行政管理模式，行政權在一個部門內部“一條龍”運作，主觀上安全生產執法變多家執法為一家執法，有效解決了多頭執法、職責交叉、重復處罰等問題。客觀上使各種行政權的行使銜接緊密，有利于提高工作效率。但是這種模式存在著權力過度集中、不利于監督等弊端。

　　法學家孟德斯鳩在他的《論法的精神》一書中說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”這個理論告訴我們，防止濫用權力的最好辦法，就是監督。在推行安全生產行政綜合執法制度中，我們一方面要完善內部監督機制，建立錯案責任追究制度和重大案件備案制度等，實行執法責任制和評議考核制，將行政執法責任具體落實到每一個部門、每一個崗位和每一個執法人員，明確每一個機構和領導干部及執法人員的責任，同時充分發揮有關法制、紀檢組織的監督作用，對執法人員進行紀律束縛，要在安全生產行政執法隊伍中建立淘汰機制和競爭機制，對那些以執法謀私、吃拿卡要、損害安全生產執法隊伍形象的典型，予以嚴肅處理和清理出安全生產執法隊伍；另一方面要建立健全外部監督機制，深入推行政務公開，向全社會公布執法依據、執法程序、投拆舉報電話，接受管理相對人的監督，接受安全生產主管部門和其他上級部門的監督，接受司法機關和社會輿論的監督，同時還可以通過從各個層面聘請監督人員，采取座談會等多種形式定期向社會征求對執法工作的意見，從而促使安全生產行政執法工作的公平、公正開展。

　　結語：推行安全生產綜合執法制度，能夠有效克服分散執法軟弱無力的弊端；責任明確，減少職責交叉和執法推諉扯皮，提高了執法效率；精減了執法機構和執法人員；對安全生產行政執法體制以及機構改革是積極的有益的嘗試。但安全生產綜合執法的實施機關只接管各相關行政主管部門與安全管理有關的行政執法權，沒有接管全部行政管理權，更不行使行政許可權利。從客觀上看，安全生產綜合執法享有的是與安全管理有關的統一的行政執法權，僅僅能夠解決或部分解決有關行政違章行為。由于其不具有行政審批權和執法手段，不能從根本上上解決問題，是治標而不是治本。要治本，仍然有賴于其他行政機關深層次的行政管理活動。因此，從長遠目標看，應授予安全生產綜合執法權的實施機關在該領域的結構合理的全部行政權（至那時，其方是名符其實的綜合執法機關）。這就要求從僅僅將“行政執法權”相對集中到一個行政機關，發展為“相關行政執法權”全部集中（最終使相關行政執法機關整合為一個行政機關）。以盡可能高的效率和盡可能少的財力或人力上的消耗著力有效地打造科學、高效、和諧的人民滿意的執法機關。