[摘　要]　近些年來，我國突發事件應急管理已經取得了一定的成效，積累了許多應對突發事件的經驗。但同時也應該看到，目前，應急管理工作中還存在著應急法制的缺位、社會參與力量缺席、官員問責制度缺失、應對機制缺損等問題。完善突發事件應急管理，應建立標準化的信息網絡系統，建設專業化的應急救援隊伍，健全戰略化的應急資源儲備，編制科學化的應急管理預案，提高各部門處理危機信息的能力。

　　[關鍵詞]　突發事件；應急管理；對策

　　近些年來，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件在內的突發事件時有發生。突發事件的發生，在很大程度上帶來人員傷亡和財產損失，影響社會秩序和經濟持續協調發展。從2003年的“非典疫情”、2005年的松花江水污染事件、2008年我國南方雪災和5.12四川汶川大地震的應對過程中，可以看出，我國突發事件應急管理已經取得了一定的成效，積累了許多應對突發事件的經驗。但同時也應該看到，目前應急管理工作中還存在著一些問題和薄弱環節，如危機意識不強，危機預警、反應和處置能力有待提高，社會自救能力還比較欠缺，法制還不夠健全等，所以，我國突發事件應急管理的政策和措施還需要進一步完善。

　　一、我國在突發事件管理中存在的問題

　　(一)應急法制的缺位

　　無論常態還是應急狀態下，政府行為法制化，依法行政，是政府實施有效治理的基本原則，政府在緊急狀態下的行政應急權力也是法律授權的結果。我國目前對公共緊急狀態和危機情境的對抗手段比較分散，行政命令還優于法治。從立法角度來看，我國先后制定了對付社會動亂的《戒嚴法》，對付重大自然災害的《防震減災法》、《防洪法》和《消防法》等，不過這些法律本身具有很強的獨立性，部門管理的色彩很重，在突發性公共衛生事件的應對上也存在協調等多方面的問題。雖然以非常效率出臺了《突發公共衛生事件應急條例》取代了《傳染病防治法》的規定，如何防止在危機狀態下公共政策侵害公民權利，如何進行監督我國公共衛生突發事件應急處理的現狀等也都是法律的空白點。

　　(二)社會參與力量缺席

　　適應現代社會要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責任有限。SARS發生之初曾一度失控，這種在公共事務中依然自覺“全能”的政府治理思維不能不說是一個禍根。這些突發事件暴露出政府治理在培育和發揮社會力量作用方面的缺陷：一是傳統政府管理思維限制了民間組織在公共突發事件中扮演角色和發揮作用，政府一直處在主導地位，并習慣于以行政為主導的行為程序；二是忽視民間力量和社會力量的實力，未能給這支力量發揮作用提供適度空間和保障。此外，由于種種法律、政策、觀念等障礙，目前，我國的非政府組織和民間力量發育不良，自身也存在許多問題。由于“全能政府”的存在，我國政策社會化程度不高，導致非營利組織的聲音依然微弱，多數公眾對其了解不足。

　　(三)官員問責制度缺失

　　SARS事件的經驗教訓就在于有的政府官員漠視人民的知情權，漠視民眾的利益，從而使得民眾付出了巨大代價。而這些政府官員之所以敢如此，就在于以往的政治制度安排讓政府官員不對自己的行為承擔責任。“對上不對下”是原有官僚制度固有缺陷，在涉及人命關天的突發事件面前，固有的思維慣性造成某些地方和部門對相關疫情的隱瞞、緩報甚至欺騙。按照以往慣例，一般都是官員本人直接犯有重大錯誤，才會被免職。真正因為工作不力者責權范圍內出現重大問題而被免職的很少，過于強調官員個人的主觀動機，而不論其工作成效，缺乏一種權力與責任對等的意識。“以兩名部長級高官被免職，開始追究官員責任為標志，隨后全國各地先后追究數百官員的責任，停職檢查、免職、黨內警告和政紀處分。這是我國首次在突發災害事件中，就同一問題連續地、大范圍地處分失職官員”，成為我國推動政治文明進程的一個顯著標志。我國在處理突發公共衛生事件中還包括全球衛生援助以及各部門間溝通與協作不足、疾病檢測能力不足、缺乏訓練有素的公共衛生工作人員、疫苗研究能力的萎縮等。針對這些不足，我國政府在積極地探索道路和改進辦法，在實踐中不斷地進行調整和完善，爭取建立起一套適合中國國情的、有中國特色的公共衛生突發事件應急管理模式。

　　(四)應對機制缺損

　　隨著社會發展進程的加快，危機事件的意識在人們頭腦中開始確立，也有過針對危機事件處理的單個立法，有關部門(如公安、衛生等)也建立了一定的處置危機事件的應對預案，但由于考慮缺乏系統，部門意識濃厚，完整、系統的應對機制尚未完全形成。表現為：一是缺乏整合機制。國家、各省、市也都相應建立了若干個諸如國安小組、維穩小組、反恐小組等，但在這些機構之上則缺少一個類似美國國家安全委員會或俄聯邦安全會議這樣的常設危機協調處置的專業機構。因此，各部門各自為戰，情報信息缺乏共享，處置力量缺乏共用，造成效率低下、成本過高、效能受限。二是缺乏協調機制。我國現有危機管理模式對單位危機事件的反應能力比較強，而對涉及眾多部門、組織和社會公眾一起參與的復合危機事件的快速反應慢且效率低下。究其原因是我國在危機處置機制的建設中，尚未擺脫過去計劃經濟體制帶來的部門、系統進行分類救援的模式，對事件本身與社會的關聯性考慮的不多，缺乏應對開放性事件的開放性思維。因此，往往出現應接不暇、手忙腳亂的場景，一旦發生問題許多領導現場組織指揮反而出現紊亂，甚至出現無所適從的現象。

　　二、完善突發事件應急管理的對策

　　(一)建立標準化的信息網絡系統

　　政府各部門在日常工作中，首先，要培養收集相關信息的專業素養和能力，注重在細微工作中發現和查找信息。其次，建立健全對公眾的信息發布系統，及時和客觀的發布危機信息，按照屬地化管理原則，強化政府信息報告責任和責任追究制度。再次，健全信息收集機制，發揮各類社會組織和公民在信息收集方面的作用。最后，充分利用計算機系統、信息管理等技術，建立專業的數據庫，實現聯網共享，提高各部門處理危機信息的能力。

　　(二)建設專業化的應急救援隊伍

　　建立一支訓練有素的處理突發事件的專業隊伍。專業隊伍是處理突發事件的骨干力量，應該由各類專業人員組成。此次非典事件的應急隊伍人員涉及衛生、交通、鐵路、民航、公安、物價、財政、農業、醫療保障等諸多領域。專業隊伍負責全面、清晰地對各種公共衛生突發事件進行預測；為處理突發事件制定有關的策略和步驟；監督有關方針和步驟的正確實施；在突發事件發生時，對全面的防治工作進行指導和咨詢。

　　(三)健全戰略化的應急資源儲備

　　應急資金物資儲備應形成一種制度，在經費和物資上給予大力支持和積極保障，在經費的使用上要堅持確保重點，準確高效，專款專用原則，這也是危機處理能夠順利進行的必備條件。另外，值得注意的是，由于目前社會保障機制的不完善，需要在社會保險、社會救濟方面予以更多關注，提供危機方面意外保險與增加救濟的力度，引導公眾進行長期自我保障投資，提高其自我保護的能力和水平，避免危機過后由于社會保障難以到位而造成的公眾生活困難或相關后續問題。

　　(四)編制科學化的應急管理預案

　　科學化的應急管理預案，是提高我國突發事件應急管理能力的有效措施。2005年1月26日，《國家突發公共事件總體應急預案》經國務院會議討論通過。同年5至6月，國務院印發四大類專項應急預案，其中自然災害類突發公共事件專項應急預案5件；事故災難類突發公共事件專項應急預案9件；公共衛生類突發公共事件專項應急預案4件；社會安全類突發公共事件專項應急預案3件。同時，中國紅十字總會自然災害等突發公共事件應急預案、礦山事故災難應急預案等57件國務院部門預案和省級總體應急預案也相繼發布。這些應急預案的發布，為突發事件發生后的救助提供了保障。國務院辦公廳提出要進一步擴大應急預案覆蓋面，所有街道、鄉鎮、社區、村莊和各類企事業單位都要完成應急預案編制工作。

　　(五)建立系統化的基層應急體系

　　基層機關、社會團體和企事業單位是本單位應急管理工作的責任主體，要根據實際情況建立健全應急管理組織體系，在屬地政府的領導下開展應急管理工作。2008年5月，黑龍江省成立了以省長任主任的省政府突發事件應急委員會，應急委員會要求發生較大突發事件應在2小時內如實向省政府報告，省通信管理局要在第一時間啟動應急通信保障預案，保證事發現場通信聯系暢通。縣級人民政府按照屬地管理原則，全面負責本行政區域內各類突發公共事件的預防和應對工作；要明確領導機構，確定人員開展應急管理工作。街道辦事處、鄉級人民政府負責本行政區域內各類突發公共事件的預防和應對工作，可根據實際情況，明確領導機構，確定相關責任人員。居委會、村委會等基層群眾自治組織，要將應急管理作為自治管理的重要內容，落實應急管理工作責任人，做好群眾的組織、動員工作。積極探索跨行政區域的單元化應急管理模式，完善相應的組織體系，明確相關責任。