政府應急管理是政府針對突發危機事件的管理，其宗旨是通過提高政府應對突發危機事件的預警能力和救治能力，及時有效地處理危機，迅速恢復社會穩定，將突發危機事件帶來的危害盡量降低到最小程度。

　　作為一門新興的交叉學科，政府應急管理至今仍然處于迅速發展之中，還遠沒有達到成熟和定型的程度，而現代社會一日千里的發展也對政府應急管理不斷提出新的要求和挑戰。所以，我們在這里僅僅能夠根據行政管理學的一般規律和目前總結出的一些經驗，對其指導原則做如下的理論概括。

　�。ㄒ唬�“貴在預防”原則

　　政府應急管理的最終目標是要將緊急事件可能對于社會造成的危害降到最低限度，保障政府系統的正常運轉和社會的穩定。所以應急管理理論的出發點就是“居安思�！�，也就是說，不是等到危機發生后，再開始被動地反應，而是要在危機仍然在孕育和萌芽的時期，就能夠通過深入細致的觀察和研究，防微杜漸，早早做好各種防范的準備，這樣才能在真正危機來臨時不至于驚慌失措。國外研究表明，危機困擾的時間，平均歷時8周半，沒有應變計劃的危機，要比有應變計劃的危機長2.5倍，也就是21.25周。危機后遺癥的波及時間，平均為8周，沒有應變計劃的危機，也比有應變計劃的危機長2.5倍，達20周。由此可以看出，對危機作了預防的組織遭受的損失相對較小。

　　做好應急管理的預防工作主要有以下四種途徑：1.制定好科學的應急預案。應急預案就是在平時就假設好會出現的緊急狀態，并事先指定好相應的應對措施。例如北京市水利局在2000年制定了《北京市水資源緊急狀態應急預案》，指出在遇到兩年或三年的枯水期，采取什么措施保障北京市區供水。而在這次抗擊非典的過程中，上海就事先制定了10套以上的應急預案，使得整個防治工作有條不紊。2.適當進行應急處理的預演。進行這種預演可以鍛煉應急管理人員和普通民眾的應變能力，并且在實踐中摸索出最佳的處置方法。只有在平時就有意識地加強對民眾和專業人員應對不同危機的訓練，才能使他們在危機真正爆發時在極短的時間內作出正確的反應。2001年6月27日，南寧市進行了一次有軍、警、民共同參加的防洪演習，演習設想了管涌、決堤、破堤分洪等三種情況，巧的是，7月4日開始，在特大臺風的襲擊下，南寧市遭遇了百年未遇的特大洪澇災害，正是由于事先演習后心中有數，南寧百萬市民的日常生活并沒有受到不利的影響，社會秩序十分穩定。3.做好應對危機時的物資、財力、技術、信息、人員的戰略儲備。這樣才能有備無患。例如，按照國際上的慣例，石油進口達到本國石油消費的7%就是警戒線，應該制定相應的戰略石油儲備計劃，

　　一般來說，這種儲備應該為90天的進口量。所以我國建立戰略石油儲備制度迫在眉睫。其他如糧食、礦產、金融方面的儲備也都是如此。4.預測和分析即將到來的危機。20世紀90年代初至今，國際金融形勢動蕩不定，美國、法國、英國、俄羅斯、印度、日本等國都有機構在政府高層直接領導下，進行國家經濟安全問題研究，對于可能到來的經濟危機進行預測并提出對策性意見。有的學者就預測到“東南亞將發生金融危機”。這些預測一旦被重視和采用，可以為國家和社會減少巨大的損失。

　�。ǘ�）“迅速反應”原則

　　由于現代社會的突發事件，往往意外性強、力度大、發展快、擴散效應明顯，所以要求政府必須在第一時間內作出正確的反應。反應得越早，就越主動，否則就會十分被動。反應時間的長短在很大程度上直接決定了應急管理的成敗。所以，管理學家福斯特將“迅速反應”作為危機管理的首要特征。

　　要想實現這一原則，關鍵要做到以下幾點：1.“寧快勿慢”原則。在應急管理的信息獲取中，必須一切從實際情況出發，不能因為事件對本部門或本地區不利就采取相應的隱瞞和遮掩措施，必須在第一時間內向上級和平級機關報告。2.“允許越級”原則。緊急事件的發生往往具有全局性的影響，在這樣的特殊情況下，按照傳統的官僚機制逐級上報往往會耽擱事件的處理，所以允許越級上報。3.“限定時間”原則。應該從法律和制度上對于各類緊急突發事件的處理時間做出一定的規定并嚴格遵照執行。4.“及時核查”原則，對于已經上報的緊急事件，要盡量通過不同的渠道在最短時間內進行核查，主要是核查事件的危害程度和最新進展，為下一步決策提供保障。

　　（三）“專業處理”原則

　　由于現代社會空前復雜，各種危機之間的關系錯綜復雜，往往牽一發而動全身，所以在處理時強調要盡量運用專家的力量，以科學的知識和職業技術為武器。只有這樣才能在最短的時間內將事件的危害降到最低限度。如抗洪搶險要有水利專家，救火要有消防專家，處理礦山事故要有礦山救護專家，處理大規模集體上訪要有熟知本地情況并與本地群眾有一定感情基礎的干部等等。1984年12月3日在印度發生了博帕爾農藥廠有毒物質泄露事件，由于政府各部門對于這個廠的安全隱患一無所知，工廠的管理人員也沒有相應的毒物救治知識，致使事故發生地的博帕爾市有2500余人喪生，20余萬人中毒。

　　為了更好地利用專家的力量，政府在進行應急管理時多聽取各種“智囊團”的意見是一個好辦法�，F代社會進行應急管理需要智囊的必要性在于：一是社會的飛速發展使信息量大增，單個人無法掌握和處理如此眾多的信息；二是現代的應急管理往往是多學科、跨領域的綜合決策，單方面的專家不能完全應付；三是現代化的科技和信息手段為廣泛利用全國乃至世界范圍內的智囊打下了良好的基礎；四是現代的行政管理者由于時間有限，而任務繁多，不可能面面俱到地處理好每個問題。

　�。ㄋ模�“以人為本”原則

　　在應急處理中，會有各種各樣的方案提出供我們選擇，各種具體方案的選擇，實際上也是各種價值觀的較量和選擇。作為一個政府，在應對某一項具體的緊急事件時，實際上有許多的價值目標，但最重要的應該是人，是人民的生命和財產的安全。對于我們共產黨人來說，是人民群眾的長遠利益和根本利益。中央領導同志在這次非典疫情發生后多次指出，要以民為先，把保護人民群眾的生命健康和安全作為重要任務。事實證明，如果能牢記黨的宗旨，時刻把人民的利益放在首位，把群眾的冷暖掛在心上，就會有不惜一切代價救治病人的魄力，就會有丟開面子、直面事實、坦誠相見的勇氣。只有這樣，才能得到人民群眾的衷心擁護，維護黨和政府的形象。衡量一個應急管理是否成功的關鍵也在于看它最后能否贏得民心。國際上的經驗也表明，在應急管理中將人放在首位，可以化解相關受損失人心中的怨恨，可以贏得社會公眾的支持和同情，這樣就為政府的危機處理行動贏得了寶貴的支持。

　　（五）“適度反應”原則

　　緊急狀況本身也是可以分為不同的級別的，所以在應急處置時關鍵就在于對不同級別的危機采取適度的反應方式。否則不但不會消解危機，反而有可能使危機升級，尤其是針對情況十分復雜的群體性事件的處理。法國處理克萊爾沃監獄的囚犯暴動就是一個成功的例子。1974年法國克萊爾沃監獄的300名囚犯發生暴動，法國憲兵干預隊7名隊員迅速趕到現場，他們沒有因此就大開殺戒，而是占據有利地形，一方面要求直升飛機的支援，一方面使用非致命性的武器——催淚彈懲罰那些用石塊攻擊警察的囚犯，而且瞄準的部位也都是肩膀和大腿，這樣在沒有重大傷亡的情況下溫和地平息了這次惡性事件。而美國費城警方處理姆鄔教事件就釀成了災難性的后果。1985年，作為地方的一個黑人教派，姆鄔教和警方展開了對峙，盡管運用了開火、灌水等多種手段，警方還是無法進入教徒堅守的房屋。后來警察就向教徒所在的屋頂投擲了塑料炸彈，引起了大火。但是警察局長和消防局長都認為可以控制，所以就任憑火勢蔓延。最終火勢一發不可收拾，燒毀了3個街區，摧毀了61戶房屋，造成250名平民無家可歸。而姆鄔教教徒也有6名成人和5名兒童被燒死。這場災難使費城市長及其主要助手受到大陪審團以“道德上應受譴責的行為”為名提起的民事起訴，其政治前途也就因此斷送。

　�。�六）“綜合考慮”原則

　　實際上，應急管理是一個政治性很強的管理活動，因為它所直接針對的就是社會處于不安定時期的突發事件，也就是說是對于政府構成直接威脅的事件。而且這種事件往往是大范圍、多領域的交叉，所以就更增加了處理的難度和危害程度。因此，為了盡快平息事態，使突發事件得到滿意的解決，必須綜合考慮，具體地說就是將政治上的考慮和專業上的考慮有機地結合起來。1983年，美國的國家科學院制定了一套危機分析體系，后來為環境保護部門所采納。這套體系包括兩個組成部分，一是危機評價部分，這一部分包括四個環節：災難確認、劑量——反應評價、暴露性評價、危機性質，不涉及任何的政治性因素和價值判斷，只是從事實出發；二是危機管理部分，這一部分最重要的核心觀念就是政治方面的考慮，要從眾多的備選方案中尋找出最合適的并付諸實施。我國政府在長期的應急管理實踐中，也十分重視將政治因素、經濟因素、社會因素、國際影響等諸多因素綜合考慮，取得了很好的效果。在新中國百廢待興的起步階段，我們就遇到了美國入侵朝鮮這樣的嚴重考驗，盡管我們國內尚未平定，經濟還沒有恢復，人民迫切希望休養生息，但是從世界社會主義陣營的大局出發，從國家安全的長遠利益出發，年輕的共和國還是義無反顧地投入到了“抗

　　美援朝”的偉大斗爭中去，通過艱苦卓絕的斗爭，捍衛了祖國的領土安全，在世界上贏得了尊重和榮譽。

　�。ㄆ撸�“維護政府”原則

　　緊急情況的發生一般都對社會的穩定有著巨大的破壞作用，而政府在這樣的情況下總是成為矛盾的焦點。為了更好地領導應急管理，必須保障政府自身的安全和正常運轉的秩序不受影響。這就要求首先保障作為應急管理首腦機構——政府的自身安全和正常運轉。只有這樣，才能順利解決危機。

　　對政府在緊急突發事件中的保護不是臨時性的措施，而要在法律和日常的制度上給予落實。美國政府為了在危機時刻保障政府的正常運轉，制定了“持久的憲法政府計劃”。其核心就是保障在任何情況下，美國的最高領導層不至于癱瘓。為此，它要求總統和他的可能繼任者不能同時出現在一個地點，一旦發生不測，權力移交的順序依次是副總統、國務卿、國防部長、司法部長等。所以我們可以看到，在“9•11”襲擊事件發生后，副總統切尼就立刻從公眾的視線中消失了。

　　維護政府的另一個重要的方面，就是將政府脫身于具體的事件之外，從一個旁觀者的角度做好社會協調和管理工作。在處理社會危機時，西方的政府總是站在一個相對較為超脫的第三者的立場，這樣進行協調和處理就顯得游刃有余。而目前我國應急管理中的一個重要弱點就是，政府過多地成為應急管理的當事人而不是協調者和領導者，自身成為許多矛盾和沖突的焦點，這樣一來削弱了政府領導的權威性和公信力，二來也嚴重牽扯了政府的精力，使之不能集中于最重要的事件的處理之中。

　　（八）“社會動員”原則

　　現代政府管理的趨勢是向“小政府，大社會”的方向發展，也就是說政府要從以往幾乎無所不包的“萬能政府”的影子中徹底脫離出來，更多地依靠公民社會的自身力量來實行社會的管理活動，應急管理也是如此。能否充分調動全社會齊心協力的參與是影響應急管理成敗的一個重要因素。這種社會動員的能力雖然和政府在緊急狀態來臨時的呼吁和影響有關，但更關鍵的是和這個國家的公民社會的發展水平有關，和社會的民主、法制化的程度有關，和國民的綜合素質有關。實際上，面對重大的自然和社會危機，沒有全社會的積極參與和大力支持，僅僅依靠政府的力量，想完滿地解決危機是不可能的。韓國在遇到金融危機的打擊，國家面臨支付外債困難時，整個國家發起了“獻金運動”，廣大民眾紛紛自愿捐出自己的金銀首飾和銀行中的外匯，只買國貨，支持國家渡過難關；“9•11”襲擊剛過，就有許多美國民眾自發趕往事發地點，參加搜救和排隊獻血。這些成熟的公民行為，顯示了社會的強大凝聚力，給了政府以極大的物質和道義上的支持。我國在歷次抗洪救災等抗擊重大自然災害的過程中，也都是在廣大人民群眾的大力支持下才取得了輝煌的勝利。

　　總之，政府應急管理是一項實踐性很強的工作，它的形成、發展和不斷深化說到底有賴于政府公共管理實踐活動的推動，而后者又是和社會自身的發展和進步緊密相連的。隨著政府應急管理實踐工作的不斷深入，我們對于它的理論認識也必將不斷走向深入。