01

火災發生在安全檢查后

2016年4月22日上午，江蘇靖江市新港園區江蘇德橋倉儲有限公司一交換泵房發生火災，引發多個罐體起火。事故單位德橋倉儲公司是一家專業從事液態散化及油品的倉儲中轉、分撥、灌裝業務的公司，有燃料油罐、柴油罐、汽油罐各4座，化工罐30座。這次事故火勢很大，本地有參與救援的有22輛消防車、115名消防官兵，還有南京、蘇州、無錫、南通、揚州、鹽城、鎮江等地增援的消防車68輛、357名消防官兵。

人們不禁要問，這么大的火災，當地政府，尤其是管危險化學品的安監部門履職情況如何？是否存在監管不力呢？

要說當地安監部門監管不力，當地安監的領導和同志們肯定都不答應！

據靖江市政府官網消息，天津8·12事故發生后，當地曾召開集體約談會，與企業簽責任狀，德橋倉儲公司負責人還在會上作了安全生產述職報告。此外，當地曾要求市安監局領導班子成員與全市12家重點危險化學品企業掛鉤結對子。2016年3月10日，當地安監局局長朱曉波赴掛鉤的德橋倉儲公司進行現場調研檢查，并深入現場察看了企業重點庫區的監控、安全防護設施和應急救援裝備等情況，并就企業的安全問題提出了意見。

你看，當地對安全生產，對危險化學品的安全監管還不重視嗎？又是開會，又是述職，又是簽責任狀，還結對子把安全生產監管責任落實到了領導者個人的人頭上，結對子的領導也親自去企業檢查了安全生產。

可是，這一切并不能阻止事故的發生！安監局長檢查企業后僅僅一個月，火災事故就突如其來。

02

泛濫成災的安全生產形式主義

為什么領導如此重視，仍不能避免事故的發生？是不是領導對安全生產重不重視都一個球樣呢？問題出在哪里呢？

問題在于，領導對安全生產的所謂重視，已一步步滑入到了形式主義的深淵！

各級領導、各級安全監管部門努力地把安全生產監管工作貫徹在會議中，落實到文件中，體現在層層的領導批示中。為了彰顯領導重視，各級領導變著法子折騰，又是大動員大部署，又是領導干部靠前指揮，又是責任狀，又是結對子，花樣翻新，名堂搞盡。領導還特別喜歡加班加點，要求基層“5+2”，“白加黑”地干。為什么要加班？凸顯重視啊！你看，都要求下級加班加點了，還能不算重視嗎？領導干部的所謂現場檢查，多數勞師動眾，轟轟烈烈，卻不過是一場做給媒體和公眾“觀賞”的表演。領導“演”新聞不遺余力，基層干部則既要做導演，還要兼群眾演員，實在苦不堪言！

某安監局一年發的文件兩千多，一年200多個工作日，平均一天發了五個文件。發這么多的文件真的有用嗎？如今中國北方霧霾那么嚴重，環境保護堪憂，咱們能不能少浪費點紙張，也為環境綠化、減少霧霾作出點貢獻呢？咱們真的要犧牲環境來搞安全嗎？

安全工作會議一個接著一個。部署，再部署；強調，再強調，會議上的陳詞濫調聽得人耳朵都快起老繭了。《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》（國務院302號令）要求：“地方各級人民政府應當每個季度至少召開一次防范特大安全事故工作會議。”把開會作為強制性規定寫進行政法規，這在世界立法史上也算得上奇葩了。

安全是科學，需要的是專業的指導和檢查。安監局長對專業不熟悉，他對危化企業的安全檢查效果能有幾多，這真的要打個大大的問號。

03

安全監管為何這般墮落

安全監管是如何墮落到形式主義泥沼的？這其實并不是各級領導干部出了問題，而是我們的追責機制出了問題。

我們的安全監管講究“失職追責”。可問題在于，如何判定領導干部“失職”了呢？這太沒法判斷了。于是乎，事故調查組就以該開的會開了沒有，該發的文發了沒有，該有的“規定動作”做了沒有為依據，以此判斷領導是否切實履行了工作職責，是否存在“失職”。至于這些“規定動作”效果如何，那就沒法說了。甚至這些規定動作如何算是如何執行到位的，那也是一本糊涂賬。

有一次，某地發生事故，事故調查報告指出當地政府在工程審批中未能依法行政，以“會議紀要”取代嚴肅的行政許可。這是很嚴重的問題，當然要立即整改。怎么整改呢？依我的理解，以后注意了，不犯這樣的錯誤，那就是整改。可是，上級要求，對發現的問題要逐項落實整改措施，整改措施要有完成的日期，整改責任要具體落實到領導者個人。你看，上級把工作抓得實吧？把責任都落實到人頭了，那還能不實嗎？

下級怎么辦？這個整改措施可太難“落實”了！最后下級政府不得已出“絕招”，弄出一個關于加強依法行政的規范性文件，要求所有部門在以后的工作中如何如何依照法律規矩辦事。上級不是說我不守規矩，不按法律規定辦事嗎？好吧，我的整改措施就是再出臺一個新的“規矩”，要求大家不得違背規矩。這種以文件來落實文件的方法，雖效果你知我知，卻也皆大歡喜！

江蘇靖江市安監局為什么要搞基本上沒啥作用的所謂約談會，所謂“結對子”？是想要解決安全生產方面存在的問題，真正避免事故的發生嗎？不是！領導們想的其實不是要怎樣避免事故發生，而是要做到一旦發生事故能免責，能不被調查組“失職追責”。只要該發的文件發了，該開的會開了，該搞的形式一絲不茍地搞了，那就是盡職了，就能“盡職免責”了。

這，就是形式主義泛濫成災的原因

04

美國人如何追究監管責任

安全監管責任不追究，就會導致安全生產的懶政、怠政；一追究，又走入了形式主義的泥沼。這是一個費思量的問題，該怎么辦呢？

看看美國人的做法。

美國曾經礦山安全事故頻發，死傷慘重。三十年前，美國出臺了《聯邦礦業安全與健康法案》，之后陸續出臺了配套的相關規定。美國法律有這么幾個規定：第一，每個礦井每年必須接受四次安全檢查，露天礦則必須接受兩次檢查；第二，《煤礦安全監察程序》中非常詳細地規定了煤礦安全監察人員在履行職務時必須遵循的程序和檢查內容。以對井工礦的常規監察為例，要求監察員檢查的內容有：在下井之前至少檢查班前和班后記錄本，全面研究礦區圖；在下井后要檢查每一個工作面區，包括所有運輸巷、風巷、避災路線、礦工工作或通行的其他地方、所有工作面設備、運輸裝置、緊急醫療搶救設備、通風裝置、通訊設備、頂板和煤壁條件、爆破作業、防火、避災路線和井筒中的逃離裝置、飲用水的可獲得性等等。第三，安全檢查“突襲制”，任何泄露安全檢查信息的人，將會受到 1000美元罰金或 6個月監禁的處罰。第四，任何煤礦發生3人以上死亡事故，當地的安全檢查員不得參與事故調查，而需由聯邦辦公室從外地調派安全檢查員進行事故調查。第五，檢查人員要對出具的報告承擔法律責任。

可以看出，美國人的安全監管責任追究僅僅指向具體的安全檢查人員，不會像我們那樣，一宗事故動輒幾十人被追究責任，凡是有一點點關聯的官員，不論大小都有責。而且，檢查人員的責任是具體可操作的，不是形式主義的，與是否發文，是否開會，是否開展大檢查大整治沒絲毫關系。

那么領導呢？難道美國發生重大事故，領導人就不須承擔責任了嗎？有的。領導者對下屬的過錯要承擔責任，不過這個責任不是“法律責任”，而是政治上的“買單”。媒體和選民的唾沫星子會促使當地官員鞠躬致歉，甚至引咎辭職。例如實行英美法系的韓國，2014年4月16日，韓國“歲月”號客輪發生沉船事故，導致288人死亡或失蹤，韓國總理鄭烘原27日迫于壓力引咎辭職，總統樸槿惠總統兩次公開道歉。鄭烘原有過錯嗎？樸槿惠有過錯嗎？沒有，但他們對結果負責，必須承擔領導責任。他們的責任與是否發文，是否開會就更是沒有一毛錢關系了！

在我們這里，因為將領導責任與直接監管責任混為一談，因為按照追究過錯責任的方式去追究領導者的責任，結果領導者害怕承擔過錯責任，不得不墮落到形式主義的泥沼中去了。

05

解決的辦法：須區分過錯責任與領導責任

我們的法律體系和美國不同，那我們的監管責任追究該怎么辦呢？

我的意見是，安全監管責任還是要區分過錯責任和領導責任。過錯責任就是監管中的過錯而導致的責任，包括履職不力或履職錯誤。這種過錯責任僅僅針對具體的監管人員、辦事人員和決策人員（包括決策的領導），誰該查的沒查，或者查的過程有失職，該走的程序沒走，不該批準的批準了，那就要承擔責任，嚴重的屬于瀆職犯罪，要關進大牢。過錯責任與有沒有發文、有沒有開會沒關系，與有沒有按上級的要求部署大檢查也沒有關系。

同時，如果存在監管的失職，則監管人員的直接領導或地方政府大員要承擔領導責任。領導責任與自身的過錯無關，與其對安全生產是否“高度重視”，是否完成“規定動作”也沒關系，只與其下級的過錯有關。當然，領導責任的追究是柔性的，主要是向上級作檢討，向民政致歉，嚴重的則要引咎辭職。

只要發生了事故，且安全監管人員存在過錯，則領導者要承擔領導責任，這看起來很不公平。但，正是這種表面上的不公平促進了效率，促進了政府官員真正去重視安全生產，而不是流于形式表面上的重視。

事實上很多時候，我們都不得不以成敗來論英雄。韓信背水列陣，以2萬士卒擊敗陳余的20萬趙軍，成為英雄；項羽破釜沉舟，痛擊章邯取得大勝，也是英雄。都說“未進云南，先尋敗路”，韓信和項羽違背常規，不給自己留后路的豪賭，成功了就是英雄，失敗了就只能是狗熊。三國的馬謖也如法炮制，幻想把自己的軍隊置之死地而后生，結果痛失街亭，馬謖就成了罪人。韓信、項羽、馬謖三個人誰做得對，我們沒法判斷，我們只能以結果論英雄。這看起來不公平，但這種不公平能讓指揮作戰的將軍發揮主觀能動性，能避免他們陷入形式主義的泥沼。

有了安全監管領導責任這個緊箍咒，領導者就不會僅僅關注有沒有發文，有沒有開會，他們會盯著下屬的具體工作是否落實到位。他們也不會浩浩蕩蕩“做秀”般帶隊檢查現場，而是會時不時突然襲擊查看一下下屬的工作臺賬，看下屬是否在“偷懶”。他們的目光將不會停留在是否完成“規定動作”，而是會去看一看工作是否有實際的效果，去研究解決實際問題，從而切實有效地防范事故的發生。

況且，對領導責任的追究是輕微的，嚴重的不過引咎辭職而已。習近平總書記告誡說：“當官有風險”，領導干部如果一點風險都不擔，都只愿意四平八穩做太平館，那算什么領導？