一、行業(yè)發(fā)展歷程
現(xiàn)代電梯在美國出現(xiàn)之前，繩索運(yùn)輸設(shè)備經(jīng)常出現(xiàn)災(zāi)難性事故。當(dāng)時(shí)，這類設(shè)備只能用于運(yùn)輸物料，只有在沒有其他方法時(shí)才偶爾用于運(yùn)送人員。隨著工業(yè)革命的進(jìn)程，鋼絲繩和電梯安全裝置的發(fā)明和摩天大樓的出現(xiàn)，電梯行業(yè)開始形成一定的規(guī)模，但也伴隨著出現(xiàn)各種各樣的電梯事故。
自1852年第一臺(tái)電梯在德國誕生以來，電梯有了很大的發(fā)展，尤其是美國人奧的斯發(fā)明了電梯防墜落安全裝置，使電梯安全有了保證，開創(chuàng)了乘客電梯新紀(jì)元。從1857年3月23日世界上第一臺(tái)采用蒸汽驅(qū)動(dòng)的乘客安全電梯在紐約百老匯的豪沃特瓷器商店投入使用起，電梯制造技術(shù)不斷發(fā)展完善并趨于成熟后，人類建設(shè)高層、超高層建筑物的夢(mèng)想才成為現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)代電梯的原理很簡(jiǎn)單，但要實(shí)現(xiàn)安全、高效、舒適卻不是一件容易的事情。1903年奧的斯電梯公司推出后來成為電梯行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代無齒輪曳引摩擦驅(qū)動(dòng)電梯，可以適用于任何高度的建筑物，宣告高層建筑時(shí)代的來臨，繼而出現(xiàn)紐約帝國大廈、世界貿(mào)易中心、芝加哥 John Hancock中心等著名大廈。
最早的自動(dòng)扶梯專利由Jesse W．Reno于1892年3月15日擁有，它實(shí)質(zhì)上是一條傾斜的傳輸帶。差不多同一時(shí)期，美國發(fā)明家Charles D．Seeberger發(fā)展了有水平梯級(jí)的類似裝置，并將其商標(biāo)定為“escalator”。Seeberger先生將它安裝在紐約布魯克林兔子島著名游樂園作為吸引游客的設(shè)施。
1899年Charles D．Seeberger加入奧的斯電梯公司，帶來他命名的“escalator”，“escalator”由拉丁文“梯級(jí)scala”和“電梯elevator”組合而成。Seeberger先生與奧的斯聯(lián)合制造的第一臺(tái)有梯級(jí)的自動(dòng)扶梯于1900年安裝在巴黎展覽館供公眾使用。1921年自動(dòng)扶梯已經(jīng)基本上定型為我們目前看到的樣子。自動(dòng)扶梯逐漸被廣泛地使用在百貨公司、銀行、火車站和地鐵站。
20世紀(jì)初，電梯安全問題就已經(jīng)備受社會(huì)各界的關(guān)注，美國一些政治團(tuán)體提出應(yīng)該立法監(jiān)管這類設(shè)備的安全，一些司法管轄區(qū)頒發(fā)了電梯監(jiān)督管理法規(guī)。在一些地區(qū)，電梯監(jiān)督管理法規(guī)是強(qiáng)制性的，在另一些地區(qū)，電梯則只由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)檢查和保險(xiǎn)。在此期間，安裝的電梯數(shù)量越來越多，自動(dòng)扶梯也開始投入試驗(yàn)階段。
美國機(jī)械工程師學(xué)會(huì)ASME的一個(gè)產(chǎn)業(yè)工人保護(hù)委員會(huì)于20年代初頒發(fā)了《電梯安全標(biāo)準(zhǔn)》ASME A17，該標(biāo)準(zhǔn)逐步被各州所采納，成為全國通用的電梯標(biāo)準(zhǔn)。隨著電梯監(jiān)督管理法規(guī)及安全標(biāo)準(zhǔn)的頒布和強(qiáng)制執(zhí)行，電梯的可靠性和安全性有了很大的改進(jìn)，電梯行業(yè)出現(xiàn)了重大的改變。
19世紀(jì)末，電梯行業(yè)已經(jīng)是一個(gè)很重要的行業(yè)，各種建筑團(tuán)體紛紛爭(zhēng)取控制電梯的安裝業(yè)務(wù)，其中成立于1901年的國際電梯建造業(yè)工會(huì)IUEC(International Union of Elevator Constructors)最終取得了電梯安裝控制權(quán)，并且一直延續(xù)至今。當(dāng)時(shí)，沒有任何團(tuán)體爭(zhēng)奪電梯安裝之后的服務(wù)和修理業(yè)務(wù)。電梯制造者僅設(shè)計(jì)、裝配和安裝他們自己的產(chǎn)品，一旦電梯安裝完畢，便交由業(yè)主負(fù)責(zé)其操作和維護(hù)。業(yè)主必須尋找其他方面的人員來從事維修保養(yǎng)工作，IUEC的機(jī)械師可能是由于工資的差異，也不尋求設(shè)備維修服務(wù)的工作，電梯的維修保養(yǎng)工作主要落在樓宇工程師身上。對(duì)樓宇工程師來說，這些房子里的機(jī)器和他們已經(jīng)熟悉的水泵、鍋爐類似，他們也樂于增加這項(xiàng)工作。一個(gè)重要的問題是這些樓宇工程師在下班時(shí)間電梯仍然運(yùn)行，但他們卻在需要時(shí)不能及時(shí)到位。為照顧這些工程師，一些重要的大廈管理者在大廈內(nèi)給他們提供一處專用場(chǎng)所。在理論上，任何時(shí)間，這些工程師都能及時(shí)到位，但這樣一來就增加了成本，并且不總像理論上那樣能有效地運(yùn)作。因此，從事樓宇管理的經(jīng)理們也在尋找更有效率，更專業(yè)的電梯維修服務(wù)。與此同時(shí)，電梯市場(chǎng)出現(xiàn)供大于求，因?yàn)殚_工率不足，電梯制造和安裝者開始垂涎電梯的服務(wù)和維修工作。
由于電梯制造和安裝者參與他們?cè)劝惭b的電梯的修理和維護(hù)，這些對(duì)電梯技術(shù)有較深認(rèn)識(shí)的機(jī)械師能夠?qū)υO(shè)備進(jìn)行改進(jìn)。業(yè)主們很快認(rèn)識(shí)到一個(gè)事實(shí)，那就是電梯由具有專門知識(shí)和勝任修理和維護(hù)的機(jī)械師負(fù)責(zé)維修保養(yǎng)，電梯將會(huì)減少故障，提高可靠性，而且更加安全。
到1930年，美國經(jīng)濟(jì)不景氣，新建的建筑物大大減少。在經(jīng)濟(jì)低潮時(shí)，很多電梯公司依靠維修保養(yǎng)服務(wù)來維持。這時(shí)，電梯公司雇用的機(jī)械師也很樂于做這些本來屬于額外的工作，使客戶和雇主都滿意，以便保住飯碗，爭(zhēng)取更多收入。電梯公司維修保養(yǎng)電梯的情形就這樣被固定下來，并逐步發(fā)展為各家電梯制造、安裝公司的一個(gè)服務(wù)部門。
到1960年，隨著電梯事故率的下降，電梯保險(xiǎn)費(fèi)率也逐步下降，保險(xiǎn)公司重新評(píng)估了他們的電梯檢查程序和電梯保險(xiǎn)費(fèi)率，電梯檢查員為保險(xiǎn)公司工作的情況開始消失，大部分保險(xiǎn)公司或?qū)⑦@類檢查業(yè)務(wù)出租，或停止這類檢查業(yè)務(wù)。管理當(dāng)局不得不采取措施，加入到電梯的檢查工作中去。
設(shè)備不斷改進(jìn)發(fā)展，法規(guī)也不斷完善。監(jiān)督管理包括更多強(qiáng)制內(nèi)容，行政管理當(dāng)局雇用更多熟練技術(shù)人員從事電梯監(jiān)督檢查工作。按照法規(guī)要求，除了管理當(dāng)局的監(jiān)督檢查以外，電梯業(yè)主還要聘請(qǐng)持證檢查員進(jìn)行檢查，有一些受雇于電梯保險(xiǎn)、維修服務(wù)、咨詢顧問公司的持證檢查員，從事這類電梯檢查工作，使電梯安全檢查朝多元化方向發(fā)展。多數(shù)州勞動(dòng)部門沿用勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)章來監(jiān)管工作場(chǎng)所的電梯、起重機(jī)、鍋爐，后來地方立法機(jī)關(guān)通過立法將其職能擴(kuò)大到公共場(chǎng)所的電梯、客運(yùn)索道、游藝機(jī)等涉及公眾安全的設(shè)備，如加利福尼亞州、紐約州等。但是，也有一些較大的城市，如紐約市有一個(gè)建筑物局，它承擔(dān)全市電梯、起重機(jī)械、游藝機(jī)、鍋爐、壓力容器以及建筑物等的安全監(jiān)督管理工作，并有相關(guān)的管理法規(guī)。
二、安全監(jiān)督管理現(xiàn)狀
聯(lián)邦OSHA是在1970年才成立的，聯(lián)邦OSHA制定的實(shí)施規(guī)程只限于職業(yè)安全衛(wèi)生范疇，不包括公眾安全。電梯安全不僅涉及勞動(dòng)安全，也涉及公眾安全，據(jù)美國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)局和消費(fèi)產(chǎn)品安全委員會(huì)的數(shù)據(jù)，電梯事故死亡人員中，在電梯中或旁邊作業(yè)的約占50％；而電梯乘客也占50％，乘客中屬于在工作范疇中的電梯乘客約占30％，不屬于工作中的電梯乘客約占20％。OSHA主要側(cè)重于電梯施工中的勞動(dòng)安全監(jiān)督管理。這可能是聯(lián)邦OS— HA不能在全國范圍內(nèi)規(guī)范、統(tǒng)一電梯等設(shè)備的安全要求的一個(gè)主要原因。雖然聯(lián)邦OSHA不監(jiān)督管理電梯的安全，但并不影響各州職業(yè)安全衛(wèi)生管理部門或其他授權(quán)部門監(jiān)督管理電梯的安全。因?yàn)椤堵殬I(yè)安全衛(wèi)生法》規(guī)定，對(duì)于OSHA沒有規(guī)定的事項(xiàng)，優(yōu)先采用州法規(guī)。OSHA成立之時(shí)，各州已經(jīng)對(duì)電梯的安全有了一整套管理法規(guī)和實(shí)施的部門，而同一臺(tái)電梯又經(jīng)常同時(shí)為工作中的乘客和非工作中的乘客提供服務(wù)。所以到目前為止， OSHA沒有制定專門適用于工作場(chǎng)所的電梯安全的規(guī)章(標(biāo)準(zhǔn))，只有在航運(yùn)碼頭規(guī)章1917．116中，對(duì)在碼頭中的電梯和自動(dòng)扶梯有專門規(guī)定。OSHA規(guī)章1917．116要求對(duì)碼頭的電梯和自動(dòng)扶梯進(jìn)行徹底檢查的時(shí)間間隔不能超過1年，并由指定人員進(jìn)行每月定期的運(yùn)行狀態(tài)檢查，還應(yīng)將最近的年度檢查結(jié)果記錄張貼在電梯中或扶梯附近。此外，OSHA規(guī)章1926．552中也只提到“《職業(yè)安全衛(wèi)生法》管轄的，由雇主監(jiān)護(hù)，雇員在工作中使用的永久性升降機(jī)(電梯)必須符合《美國國家標(biāo)準(zhǔn)》A17．1—1965及附錄A17．1a一1967，A17．1b一1968，A17．1c一1969和A17．1d一1970的要求，并根據(jù)A17．2—1960及附錄A17．2a一1965和 A17．2b一1967進(jìn)行檢查。”
而實(shí)際上，不管是否實(shí)施本州的職業(yè)安全衛(wèi)生計(jì)劃，絕大多數(shù)州都有自己管理電梯安全的法規(guī)。許多勞動(dòng)安全管理部門獲當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)授權(quán)，將電梯的監(jiān)督管理從勞動(dòng)安全擴(kuò)大到公眾安全，如紐約州、加利福尼亞州。一些獨(dú)立立法的較大城市則由建筑物管理部門對(duì)電梯安全進(jìn)行監(jiān)督管理，如紐約市、芝加哥市。還有一些州或市則由其他政府部門對(duì)電梯安全進(jìn)行監(jiān)督管理。
美國各州一般都有電梯方面的法規(guī)，并且有相應(yīng)的行政管理規(guī)章，這些法規(guī)有一部分是納入法典中的成文法，也有一部分案例法。例如，加州電梯法律規(guī)定是在加州勞動(dòng)法(Labor Code of California)第7300—7322節(jié)，此外還有加州政府規(guī)章第3000—3139節(jié)《電梯安全法令》(Elevator Safety Orders)。
美國各州以及較大城市都有相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理電梯的安全。各州及具有電梯管理機(jī)構(gòu)的城市，他們的管理機(jī)構(gòu)除了有相應(yīng)的電梯行政管理人員之外，還雇有一批電梯監(jiān)督檢查技術(shù)人員，這些檢查員代表政府行使監(jiān)督檢查職能，檢查設(shè)備是否符合法規(guī)規(guī)定的要求和業(yè)主是否遵守法規(guī)的規(guī)定，并可以按照規(guī)定開具違例處罰單。各州法規(guī)通常規(guī)定，安裝、改造之前需要向政府主管部門申請(qǐng)，各州政府雇用的檢查員要對(duì)新安裝、改造的電梯進(jìn)行驗(yàn)收檢查，試驗(yàn)見證。設(shè)備檢查合格后由行政主管管理機(jī)關(guān)頒發(fā)“運(yùn)行許可證”給業(yè)主。
美國對(duì)電梯制造資格和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督并沒有成文的規(guī)定，電梯產(chǎn)品質(zhì)量主要靠產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任法、消費(fèi)產(chǎn)品安全法(Consumer Product Safety Act)等法規(guī)來確定制造者的民事責(zé)任，通過消費(fèi)產(chǎn)品安全委員會(huì)的干預(yù)和民事責(zé)任機(jī)制來確保電梯產(chǎn)品質(zhì)量。
在美國，所有標(biāo)準(zhǔn)都是自愿性的，即便是經(jīng)國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì) ANSI批準(zhǔn)的美國國家標(biāo)準(zhǔn)，只有由法規(guī)指定才具有強(qiáng)制性。美國機(jī)械工程師學(xué)會(huì)ASMEl7電梯自動(dòng)扶梯系列標(biāo)準(zhǔn)是美國各州通用電梯標(biāo)準(zhǔn)，被大多數(shù)州法規(guī)指定為部分或全部采用，或作為參考標(biāo)準(zhǔn)。ASME A17電梯標(biāo)準(zhǔn)也被具有很大影響力的建筑物法規(guī)范本起草機(jī)構(gòu)——國際規(guī)范協(xié)商會(huì)(International Code Council，簡(jiǎn)稱ICC)所接受，作為參考標(biāo)準(zhǔn)。
執(zhí)行ASME．QEI一1電梯檢查員標(biāo)準(zhǔn)中，原有三家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)獲授權(quán)頒發(fā)電梯檢查員和檢查監(jiān)督員證書，這三家機(jī)構(gòu)分別是：Nafional Association of Elevator Safety Authorities International(NAESA)； Education services Division，Lift Technologies International Inc．和Facilities United States Posta-lservice。而第三家郵政服務(wù)聯(lián)合體原本只培訓(xùn)考核本系統(tǒng)的QEI，現(xiàn)已經(jīng)停辦有關(guān)業(yè)務(wù)。
美國新裝電梯市場(chǎng)主要由電梯制造商占據(jù)，他們多數(shù)是全國電梯行業(yè)協(xié)會(huì)(The National Elevator Industry Inc．簡(jiǎn)稱NEII)的會(huì)員，NEII會(huì)員每年安裝有齒輪電梯、液壓電梯約占整個(gè)市場(chǎng)的75％，并占據(jù)幾乎整個(gè)的無齒電梯和扶梯市場(chǎng)。一些電梯承建商也安裝電梯或制造其中一些部件，但主要的電梯部件仍由制造商供應(yīng)，制造商也是這些承建商的分包商。
在美國，電梯日常運(yùn)行安全狀態(tài)由業(yè)主負(fù)責(zé)，當(dāng)然，如果屬于制造者產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任，業(yè)主可以追討。電梯維修保養(yǎng)公司可以向業(yè)主提供各種各樣的維修保養(yǎng)服務(wù)，業(yè)主也可以自行維修保養(yǎng)，但必須符合政府的定期安全檢查要求。但紐約市規(guī)定，多層住宅的業(yè)主應(yīng)與電梯修理人員或認(rèn)可的電梯公司簽訂一份合同，由修理人員或電梯公司執(zhí)行緊急修理任務(wù)。加州則有鼓勵(lì)進(jìn)行全面保養(yǎng)的規(guī)定，由認(rèn)可的維保公司進(jìn)行全保的電梯，經(jīng)審查批準(zhǔn)后可以把使用許可證期限由一年延期至兩年。美國對(duì)電梯等設(shè)備的制造、安裝、改造、維修保養(yǎng)、操作等的勞動(dòng)安全要求甚嚴(yán)，聯(lián)邦或地方的職業(yè)安全衛(wèi)生管理局負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全監(jiān)督。
電梯安裝驗(yàn)收后的保修期限，法律無明確規(guī)定，通常通過合同確立90天至1年的保修期，但也有超過1年的保修期。
除了成文法、案例法和管理規(guī)章之外，為便于執(zhí)行法規(guī)和修訂法規(guī)，許多地區(qū)在法律上還規(guī)定設(shè)立一個(gè)電梯協(xié)調(diào)委員會(huì)，并規(guī)定該委員會(huì)由業(yè)主、本地制造商、保險(xiǎn)公司、公眾代表、老人代表等委員組成。
三、存在的問題
美國電梯安全管理存在的問題首先是各地區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)不一致。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身不是強(qiáng)制的，只有被法規(guī)采納以后才具有強(qiáng)制性。多數(shù)州在法規(guī)中采納ASME電梯標(biāo)準(zhǔn)，有一些州將本州電梯技術(shù)要求寫入法規(guī)之中，令各個(gè)地區(qū)電梯技術(shù)要求不一致。在美國的管理體制下，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，要靠民間標(biāo)準(zhǔn)化組織擴(kuò)大影響力來實(shí)現(xiàn)。美國鍋爐方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一執(zhí)行得比電梯好，這是因?yàn)槌薃SME在鍋爐標(biāo)準(zhǔn)和鍋爐制造認(rèn)證方面的絕對(duì)權(quán)威外，美國還有一個(gè)國家鍋爐壓力容器檢查協(xié)會(huì)NB，NB由各州或各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)的首席鍋爐壓力容器檢察官組成，因而具有相當(dāng)?shù)男姓芾頇?quán)威來協(xié)調(diào)鍋爐檢查事宜，頒發(fā)鍋爐檢查標(biāo)準(zhǔn)、注冊(cè)按ASME標(biāo)準(zhǔn)制造的鍋爐。電梯行業(yè)雖然也有類似的機(jī)構(gòu)：國際電梯安全管理協(xié)會(huì)NAESA，NAESA三十年來也致力干統(tǒng)一電梯的技術(shù)要求，但進(jìn)展并不理想。NAESA的開門政策引來了全國電梯承建商協(xié)會(huì)NAEC、國際電梯建造業(yè)工會(huì)IUEC和電梯顧問工程師團(tuán)體等，使NAESA近年來變?yōu)榧ち肄q論的場(chǎng)所。在統(tǒng)一技術(shù)法規(guī)方面，有些社會(huì)團(tuán)體起草了一些參考性建筑物法規(guī)供各地立法時(shí)參考。例如BOCA制定的《全國建筑物規(guī)范》，被美國北部和西部的一些地區(qū)參照；還有ICBO制定的《統(tǒng)一建筑物法規(guī)》。由于美國實(shí)行聯(lián)邦體制，國家法律沒有規(guī)定的地方事務(wù)管理權(quán)均為各州所保留，各州和地方在地方事務(wù)管理上有很大自主權(quán)，統(tǒng)一美國電梯技術(shù)法規(guī)，還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。
其次是監(jiān)管機(jī)構(gòu)不一致。各州的電梯監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是由歷史形成，這些監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)大多數(shù)設(shè)在勞動(dòng)部門，也有一些州、市設(shè)在建筑物管理部門，個(gè)別州設(shè)在其他部門，如商業(yè)局等，而城市則多設(shè)在建筑物管理部門。美國電梯安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)所在的部門不統(tǒng)一也是電梯標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)和管理內(nèi)容不統(tǒng)一的一個(gè)主要原因，到目前為止，還沒有見到有明顯改變的傾向。
第三，各州和地方政府過多地卷入電梯安全技術(shù)檢查，政府承擔(dān)過多的電梯安全責(zé)任。這種做法使政府容易卷入復(fù)雜的社會(huì)糾紛，浪費(fèi)政府資源，也容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。例如，1996年4月羯發(fā)的紐約市電梯監(jiān)督部門檢查員腐敗事件中，一名前電梯檢查員被法院判刑，另有26名因證明在實(shí)施官方職務(wù)時(shí)犯有勒索金錢罪被逮捕。他們的罪行包括收取電梯公司、業(yè)主和雇員現(xiàn)金作為交換，提供包括加快排期見證試驗(yàn)，加快審批修理和安裝許可等便利，偶爾也收取費(fèi)用而不實(shí)施所需的檢查。近年來，已經(jīng)有一些州削減政府檢查員，將更多的檢查工作推向社會(huì)。紐約市也因檢查員人手短缺而不得不將政府的一部分檢查工作外判給三家檢查公司。
表面上，美國行政、司法制度嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜，但在具體的微觀問題上也和我國有驚人的相似之處，困難和問題與各種利益關(guān)系糾纏在一起，一時(shí)難以解決。