按：本文在調查研究的基礎上，對有關安全生產問題進行了深入思考，從安全與經濟利益的關系、從業人員安全意識、經濟增長方式、安全基礎、應急救援、社會輿論、技術支撐、市場監管、法制建設、監督管理等十個方面，集中分析、概括了安全生產長期以來存在的突出矛盾和問題，從理論與實踐的結合上，借鑒國內外和工作實踐中探索的經驗做法，提出了進一步加強安全生產工作的七個方面的對策和建議。

    主題詞：利益驅動  安全保障  監督管理

    當前，安全生產深層次問題表現在安全生產領域的內部因素、外部的客觀環境、歷史沉淀的痼疾和形勢發展變化等多個方面。

    第一，非正常利益驅動。一些生產經營單位的業主為節省安全技術培訓、安全設施、勞動防護用品的開支，追逐利潤最大化而壓縮安全成本。務工人員由于受家景貧寒和謀生技能單一所困，在就業人員與就業崗位“僧多粥少”的情況下，被動進入明顯威脅生命安全的危險作業場所。特別是農村剩余勞動力的大量轉移，使不具備基本安全生產條件的企業擁有豐富的廉價勞動動力。據有關資料表明，全國現有80%的中小型非公有制企業未簽訂勞動合同，有的卻簽訂了“生死合同”。一些企業由于私招亂雇，人員管理混亂，發生事故后連人數都搞不清。

    第二，安全意識薄弱。一些從業人員既是安全生產的違法者，又是生產事故的受害者。2004年重慶石柱縣“9.25”翻車死亡50人事故中有學生（33人）、農民、電信職工、工商所副所長、小學教導主任等社會各階層人員，在車輛嚴重超載和經過的漫水橋洪水陡漲的情況下，竟無人阻駛。教育培訓機制不健全。目前，我國城鎮化率已達40%，已有1.3億農村勞動力轉移，還有1億農民等待轉移，這是社會進步的表現。但這些農民工多數從事于苦、臟、累、險的礦山、建筑施工等勞動密集型高危行業，安全技術培訓沒跟上，一些企業甚至沒進行任何培訓就督促他們上崗。

    第三，經濟快速發展與安全保障能力滯后的矛盾突出。經濟社會的快速發展對安全生產形成較大壓力。由于電煤需求大，有的地方常常對超能力生產、違法違規生產企業的處罰大打折扣。機動車輛的快速增長與公路的發展不協調，農村居民出行和農副產品交易必須依靠道路運輸，但很大比重的農村公路達不到通行標準，摩托車等非法運營查處難度大。在經濟增長上，不少地方還是靠拼設備、增加勞動強度、粗放經營來支撐。

    第四，安全生產基礎脆弱。據了解，我國煤炭產量中有三分之一是在沒有安全保障能力的情況下生產出來的。全國僅國有重點煤礦安全欠賬就高達500多億元，有三分之一的設備要淘汰。重慶南桐、天府等國有重點煤礦至今還在使用50年代前蘇聯生產的風機和絞車等關鍵裝備。一些幾十年前，建在郊區的化工企業，隨著城市的擴張，很多已處于人口稠密的城區。加上這些國有企業歷史包袱重，生存難以為繼，安全投入和安全設施捉襟見肘。重慶天原化工總廠2004年“4.16”氯氣泄漏爆炸事故，迫使疏散了15萬人。許多危險路段沒有安裝防撞護欄等安全設施，不具備基本的客運安全保障條件，車輛一旦翻入懸崖，必致車毀人亡。2004年重慶發生的4起特大交通事故，有3起發生在沒有防護欄等安全設施的縣鄉道路上。

    第五，突發事故應對能力不足。2003年，發生在重慶開縣的 “12.23”井噴事故，由于應急救援措施沒有及時跟上，致使附近243名村民死亡。2005年中石油吉化公司雙苯廠發生“11.13”爆炸事故，應急響應遲緩，造成了嚴重的生態污染。重慶前幾年發生的多次特別重大沉船事故，一個重要原因，就是群眾嚴重缺乏自救知識和能力，船上的救生衣形同擺設，無一人穿戴。

    第六，缺乏改善安全條件的社會輿論支持。受計劃經濟體制的影響，煤礦長期承擔著應由全社會共同支出的資源開采成本，致使在市場競爭中處于絕對劣勢，僅職工收入就可見一斑。如，2002年重慶國有重點煤礦職工年收入是8000元，而火電廠則是8萬元。近幾年重慶國有重點煤礦井下一線礦工的收入，受電煤價格的限制和安全補欠投入的影響，幾乎沒有增加，月收入只有1500元左右。礦工這一高風險職業不僅沒有高回報，而且低于市場平均水平。近兩年，煤炭價格有所恢復性增長，給改善煤礦安全基礎條件帶來一線希望。但社會輿論卻利用少數個體煤礦老板的過度消費現象，對長期處于弱勢的煤礦冠以“暴利”加以譴責。目前，一些煤礦的所謂“暴利”是建立在礦工低收入、安全投入不足、違法違規生產“帶血煤炭”基礎上的一個短暫現象。如果煤礦的生產成本、職工收入和安全成本達到現行市場可比標準和煤礦安全法律法規標準，煤礦將處于虧損或微利狀態。

    第七，安全生產技術支撐不力。安全科技人員嚴重不足。安全工程還未正式成為國家一級學科，目前僅有十幾所大學開設安全工程專業。企業現有安全管理人員大多是半路出家；由于煤炭行業長期不景氣，煤炭院校紛紛轉向，原本不多的畢業生也不愿去煤礦，原有技術人員也大量流失。重慶南桐礦務局這樣一個國有重點煤礦因地質技術人員流失，連煤炭儲量報表都不能按期完成。而大部分鄉鎮煤礦，幾乎沒有真正意義的安全技術人才，靠一些未經專門訓練的“掌窯師”指揮生產。2003年重慶沙坪壩燕灣煤礦“8.7”特大透水事故，就是“掌窯師”憑經驗指揮，挖穿積水老窯所致。  

    科技支撐是安全生產的基礎和保障，必須有所超前。發達國家都建立了成熟的安全生產技術支撐體系，美國政府2002年拔給國家職業安全健康研究院、事故傷害預防與控制中心兩家機構的經費就達4.1億美元。英國有40多家從事安全生產科研的院所和大專院校。我國安全生產技術支撐體系建設起步晚，安全生產評價、檢測檢驗、咨詢、培訓、認證等中介組織不健全，安全生產技術理論研究滯后于實踐、科技整體水平不高且力量分散、科技投入不足等問題普遍存在。特別是省級以下安全生產技術支撐乏力，在有的地區、有的方面幾乎處于空白。

    第八，市場經營秩序不規范。現行客運市場競爭無序。個體客車通過掛靠運輸公司進入客運市場，經營業主壓價搶客，超載、超速的“多拉快跑”現象普遍。農村客運市場運力與運量之間的矛盾突出。據重慶部分區縣調查表明，平時運量只有運力的三分之一，農民趕集、學生放假時，運量是運力的2.3倍。2004年重慶石柱縣“9.25”翻車事故，發生在學生放假期間，出事的9座客車裝了53人。假冒、偽劣產品充斥市場，危害安全與健康。黑龍江七臺河“11.27”煤塵爆炸事故發生后，據生還人員介紹，井下的自救器打不開、不供氧。目前，全國各地均沒有專營勞保市場，勞保產品經營分散，不利企業采購，也給假冒偽劣產品以可乘之機。由于職業危害是隱性、漸進的“軟殺手”，沒有傷亡事故明顯、直接，因此重視程度不夠，監管不嚴。

    第九，法制建設不完善。一些安全技術標準還存在不完善和需要修正的方面。例如，2004年重慶天原化工總廠“4.16”氯氣泄漏爆炸事故，一個重要的技術原因就是工藝落后，導致氯氣泄漏后與冷卻系統鹽水銨混合，生成極不穩定并極易爆炸的三氯化氮，而此方面的相應安全規程沒有明確的禁止規定。再如，2005年重慶黔江“4.19”橋梁翻車事故，反映出相關技術標準規定的橋梁路緣石高度不夠，不具有效的防護功能，易造成車輛出道后翻入橋下。市場準入的安全門檻低，相關規定不具體。如，一些地方的小煤礦無能力按法律法規標準達到與生產規模相一致的基本安全條件，同時又缺乏相應的規定。同時，一些實踐證明行之有效的措施，如對發生重特大事故煤礦收回采礦權的安全淘汰機制、對高危行業強制推行責任保險、對道路危險路段安裝防撞護欄的“生命工程”和開設學生專車、提高安全風險識別和風險管理的科技含量、在危險化學品行業推行HAN阻隔防爆和BF系列無火花快速堵漏等先進實用技術等尚未納入法規層次予以推行。

    第十，安全監管有待加強。由于政府職能調整，在安全生產方面，普遍存在行業管理弱化，安全監管責任難以落到實處，一些地方好的安全管理傳統丟失。基層監管薄弱。據統計，重慶70%以上的事故發生在縣鄉這一層面，80%以上的煤礦事故發生在小煤礦。一些地方縣鄉安監機構不健全，監管力量普遍不足。特別是由于鄉鎮這一級沒有執法權，但又承擔安全監管責任，責權不統一，一線監管責任難以到位。安全生產管理涉及的部門眾多，條塊機構重疊，職能交叉。目前，職責不明、多頭管理、政出多門、力量分散的現狀，僅靠聯合執法難以改變。另外，由于行業和地域差異大，安全生產控制指標體系和考核體系不健全。眾多重特大事故的發生，表明一些地方和企業的責任制得不到認真貫徹落實，使政策法令“空轉”。另外，一些地方官員在煤礦、運輸、建筑領域參股辦礦、經營、收受賄賂等問題對安全生產造成嚴重影響。

    針對上述問題，結合重慶近兩年來的工作實踐，提出以下對策：

    一、把保證安全生產作為企業獲利的前提條件。采用行政、經濟和法律手段，建立安全生產的基本前提約束機制。借鑒國際貿易對不具備勞動保護條件下生產出的產品，加收懲罰性關稅的作法，制定相應處罰規則，使違規企業付出更高的代價，強制引導企業業主在保證安全的前提下獲利。按《勞動法》規定，由勞動社保部門對煤礦及其他高危小企業強制實行用工登記，簽訂合法的勞動用工合同，禁止私招亂雇，防止人員無序流動。同時，在用工中嚴把特種行業人員素質審查關，在勞動合同中明確雙方安全權利及義務。

    二、營造濃厚的安全文化氛圍。強化宣傳教育。建立安監部門、行業部門、新聞媒體、文化單位安全宣傳教育體系，扶持、引導和發展安全文化產業，鼓勵和支持編制出版安全科普讀物和音像制品，把普及安全知識納入大、中、小學校教育大綱，開設安全課程。面向全社會開展多層次、形式多樣的宣傳教育活動，促進安全宣傳進企業、進機關、進學校、進社區、進農戶。強化農民工培訓。國家應進行專項研究，制定中長期規劃，完善農民工安全技術培訓機制，建立強制培訓制度。

    大力宣傳和堅持安全發展指導原則，把安全生產擺在更加突出的位置，牢固樹立安全發展的觀念，一切服從和服務于安全。特別是煤礦和礦工為經濟發展做出了重大貢獻，現已不堪重負。保煤炭供應、保能源安全，首先要保證礦工生命安全。按照《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，做好各地的安全發展規劃，制定安全發展的政策措施及重大保障工程項目。

    三、夯實安全保障的硬件基礎。制定提升安全保障能力政策措施。扶持國有重點煤礦治理重大事故隱患，幫助城區化工企業“關停、治理、搬遷、轉產、限產”等措施的落實，支持縣鄉重點道路危險路段的整治，切實提高防范重特大事故的抗災能力。切實加大安全生產投入。國家應制定財政、金融、稅收等有利于安全生產的經濟政策，完善安全生產投入機制，拓寬投入渠道，形成以企業投入為主、政府投入引導、金融和保險參與的多元化投融資體系，引導社會資金投入安全生產。

    各級政府應對安全生產實行“兩張票”制度，即安全事故“否決票”和安全投入“優先票”。對安全生產投入實行優先傾斜政策，每年從財政預算中安排一定資金，增加保險防損防災投入，建立各級政府安全生產基金。同時，盡快完善企業安全費用提取制度。目前，重慶等地開展的安全生產與保險業良性互動試點，在實施工傷保險的同時，大力推進責任保險，不僅能更有效化解事故風險，而且可加大安全生產投入。國外保險業防損防災投入占保費收入15%左右。2005年，我國商業保險保費近5000億元，工傷社會保險保費近2500億元，合計7500億元，若按5—10%防損防災費用提取投入，每年將有375億元—750億元資金用于安全生產。

    盡快建立國家、區域、省、市、縣等安全生產應急救援指揮中心，逐步形成覆蓋全國、組織有序、反應靈敏、運轉高效的安全生產應急救援體系。同時加快有關行業或領域應急救援體系建設，整合現有資源，提升專業救援隊伍應急救援能力。

    四、堅持科技興安。加強安全科技研究和應用。將礦山、化工和重大危險源、重大事故調查分析等方面的重大安全科技研究納入國家科技規劃內容，盡快取得突破性進展。制定政策措施，開展科技示范，及時推廣成熟、先進、適用的安全技術。建立強有力的技術支撐體系。出臺相關政策措施，在“十一五”期間，應完成國家和省級層面及有條件市縣的安全生產技術支撐體系建設。盡快完善各級安全培訓基地網絡建設。爭取政府支持，采用聯合其他科研、教學機構方式，組建安全工程學院，立足工程技術，突出安全工程，集學歷教育、短期培訓、科研開發和中介服務為一體，加大安全生產高層次專業人才培養和儲備。省級安監部門依托和聯合現有檢測檢驗資源，組建綜合的安全生產檢測檢驗機構，為安全生產提供有力支撐和保障。

    五、完善市場安全運作體制機制。推行“經營公司化，調度科學化”的管理模式，參照國外通行作法，逐步取締客車單車掛靠經營，組建區域性客運大型企業。加大農村客運市場整治力度，優化運力結構，確保運力有效調配，采取開設“趕集”班車、學生專車和學校錯時放假等具體而有效的措施，妥善解決農村客運高峰和學校放假期間運力和運量的矛盾。按照“政府部門引導，市場規則運作；大型企業牽頭，產銷單位參與；保證產品質量，打擊假冒偽劣；提供優質服務，集中監督管理；維護行業利益，促進健康發展”的思路，每個省市應探索建立安全標志產品和勞動保護用品專營市場，從規范市場角度入手，確保安全裝備質量。同時，探索建立不合格安全產品強制召回制度。

    六、提升法制保障能力。完善安全技術標準和規定。及時修訂不能有效保證安全的相關安全技術標準；規范和提高市場準入安全門檻，制定高危行業和高風險領域企業規模的準入標準，鼓勵通過股份制方式進行聯合、兼并，組大做強高危企業，增強抗風險能力。完善安全生產法律體系。將企業資質安全淘汰機制、加大事故處罰力度、安全生產與保險業良性互動、道路“生命工程”和學生專車、建設項目安全“三同時”審查、拓展安全評價范圍、實施HAN阻隔防爆等先進實用技術，以及加大企業和政府安全投入的具體規定及標準、加大企業主體責任的具體規定等，及時上升為規章、法規甚至法律的規定。針對一些企業老板為了自身私利，強制職工在十分危險場所冒險作業導致事故的行為，參照國外的相關法律規定，探索嚴厲懲罰的刑事處罰規定，以震懾極為惡劣的安全生產違法行為。

    七、強化監管能力。強化行業安全管理責任。按照 “安全第一，預防為主，綜合治理”的方針和“誰主管、誰負責”原則，建立“分級負責，屬地管理”和“一崗雙責”的安全生產責任制和政府部門行政首長問責制，加大事故處罰力度，嚴厲追究安全生產不作為的責任；建立嚴格的懲戒機制，形成制度化、常態化，嚴厲打擊安全生產領域的腐敗行為。進一步強化公安、交通、煤炭、建設、質監、旅游、國土、水利、農機、林業、電力、軍工、國資、經貿、商貿、教育等負有專項安全生產管理職責部門的安全管理責任，構建綜合治理的齊抓共管格局。

    加強基層安全監管。完善縣鄉安全監管體系，組建省、市、縣級安全生產監察執法機構；賦予鄉鎮安監機構執法權，加強一線安全監管執法力度；推行基層社區、村社安全生產工作劃片包干的“網絡化”管理，構建橫向到邊，縱向到底的安全監管體系。完善企業安全生產保障機制，落實企業安全生產責任制度、安全生產許可證制度、安全投入及安全費用提取制度、安全“三同時”制度、安全管理人員和特種作業人員持證上崗制度、安全生產臺賬及生產環節和各崗位安全質量制度、職業安全健康管理體系及勞動防護用品使用制度、風險識別及安全評價評估制度、風險保證金及工傷社會保險、責任保險制度和從業資質安全淘汰機制等保障措施。

    在明確各級安監部門履行綜合監督、組織協調、依法查處職責的前提下，理順煤礦安全監管體制。建立量化、嚴格的科學考評體系，促進各項工作落到實處。組織相應課題研究，盡快制定安全生產控制指標體系及考核制度。