《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第493號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2007年4月9日頒布，自2007年6月1日起施行。國(guó)務(wù)院1989年3月29日公布的《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》和1991年2月22日公布的《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱兩規(guī)定）同時(shí)廢止。
生產(chǎn)安全事故的報(bào)告和調(diào)查處理，是安全生產(chǎn)工作中的重要環(huán)節(jié)。前述兩規(guī)定曾對(duì)規(guī)范事故報(bào)告和調(diào)查處理發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，安全生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新情況、新問題。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的所有制形式多元化，組織形式多樣化，其內(nèi)部管理和決策機(jī)制也隨之復(fù)雜化，給安全生產(chǎn)監(jiān)督管理提出了新的課題；在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的同時(shí)，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制發(fā)生了較大變化，各級(jí)政府特別是地方政府在安全生產(chǎn)工作中負(fù)有越來越重要的職責(zé)；各級(jí)政府及其多個(gè)行業(yè)主管部門的職責(zé)權(quán)限尚需進(jìn)一步厘清和界定；社會(huì)各屆對(duì)于生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理的關(guān)注度越來越高，強(qiáng)烈呼吁采取更加有效的措施，進(jìn)一步規(guī)范事故報(bào)告和調(diào)查處理。
“四年磨一劍”， 國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長(zhǎng)李毅中對(duì)《條例》的制定與頒布感慨頗深。事故報(bào)告和調(diào)查處理工作錯(cuò)綜復(fù)雜，《條例》確立的事故報(bào)告、事故調(diào)查、事故處理、責(zé)任追究等四項(xiàng)法律制度帶有基本性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，實(shí)現(xiàn)了事故報(bào)告和調(diào)查處理工作的法律化、制度化。該《條例》突出表現(xiàn)在：程序嚴(yán)明，重典治亂，力保安全生產(chǎn)。
一、注意與有關(guān)法律、行政法規(guī)相銜接，維護(hù)法制統(tǒng)一。
在我國(guó)，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系應(yīng)該是以憲法為統(tǒng)帥、法律為主干，同時(shí)包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族地方的自治條例和單行條例等規(guī)范性文件在內(nèi)的、由三個(gè)層次的法律規(guī)范所組成的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。
全國(guó)人大常委會(huì)于2002年6月29日通過《安全生產(chǎn)法》，確立了有關(guān)安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)制度和要求。2006年6月29日通過《刑法修正案（六）》對(duì)《刑法》有關(guān)危害生產(chǎn)安全犯罪的條款作了補(bǔ)充修改和完善，增加了不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪。最高人民法院、最高人民檢察院也于今年2月聯(lián)合發(fā)布司法解釋，對(duì)不報(bào)、謊報(bào)安全事故及其他幾項(xiàng)有關(guān)危害生產(chǎn)安全犯罪的主體范圍、處罰原則、定罪標(biāo)準(zhǔn)和量刑情節(jié)作了明確解釋和規(guī)定。
《安全生產(chǎn)法》在認(rèn)真總結(jié)多年來事故調(diào)查處理的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)事故調(diào)查處理的基本原則和主要任務(wù)作出了規(guī)定。同時(shí)，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定事故調(diào)查和處理的具體辦法。如今，《條例》的制定與頒行，可謂與時(shí)俱進(jìn)，與《安全生產(chǎn)法》、《刑法修正案（六）》、《行政處罰法》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》等法律、行政法規(guī)相互銜接、協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)建起力保安全生產(chǎn)的強(qiáng)大法律體系。
二、明確適用范圍，統(tǒng)一事故分級(jí)，符合實(shí)際、便于操作。
安全生產(chǎn)涉及諸多行業(yè)，范圍很寬。在制定《安全生產(chǎn)法》時(shí)，因道路交通、鐵路交通、水上交通、民用航空等流動(dòng)作業(yè)的安全問題以及消防安全問題各有明顯的特殊性，有關(guān)法律、行政法規(guī)又已分別作了比較全面的規(guī)定，曾考慮將它們不再納入《安全生產(chǎn)法》的適用范圍，將其適用范圍僅僅確定為在固定場(chǎng)所從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位的安全生產(chǎn)。
但《安全生產(chǎn)法》作為有關(guān)安全生產(chǎn)的綜合性法律，應(yīng)當(dāng)適用于所有從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位。最終，全國(guó)人大常委會(huì)在進(jìn)一步聽取各方面意見后，作出決定，只是幾種特殊行業(yè)的特殊情況適用特別法，有關(guān)法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定的，仍然適用《安全生產(chǎn)法》。法條表述稍欠明晰。
本次《條例》采用列舉排除的方法，明確規(guī)定，除環(huán)境污染事故、核設(shè)施事故、國(guó)防科研生產(chǎn)事故外，所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失的生產(chǎn)安全事故的報(bào)告和調(diào)查處理，全部適用本條例。部門規(guī)章和地方規(guī)章雖然具有泛義上的法律效用，但并不包括在我國(guó)的法律體系之內(nèi)，不可與國(guó)務(wù)院頒行的行政法規(guī)相抵觸與抗衡。
多年來，國(guó)務(wù)院各部委對(duì)生產(chǎn)安全事故的等級(jí)劃分各行其是，從稱謂到分級(jí)五花八門，煤礦、建筑、交通、化工、電力、消防各不相同，給工作安排和理論研究都帶來很大麻煩。本《條例》從更高的法律層次，按照事故造成的傷亡人數(shù)或者直接經(jīng)濟(jì)損失，將事故劃分為特別重大事故、重大事故、較大事故和一般事故4個(gè)等級(jí)。同時(shí)，針對(duì)一些行業(yè)或者領(lǐng)域事故的實(shí)際情況，授權(quán)國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門可以會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，制定事故等級(jí)劃分的補(bǔ)充性規(guī)定。政出一門、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，既有原則性又有靈活性，符合實(shí)際、便于操作。
三、重在完善程序，明確責(zé)任，規(guī)范生產(chǎn)安全事故的報(bào)告和調(diào)查處理。
規(guī)范生產(chǎn)安全事故的報(bào)告和調(diào)查處理，首先需要完善有關(guān)程序，為事故報(bào)告和調(diào)查處理工作提供明確的“操作規(guī)程”。《條例》進(jìn)一步落實(shí)了事故的報(bào)告責(zé)任，事故現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員、事故發(fā)生單位的主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門，以及有關(guān)地方人民政府，都有報(bào)告事故的責(zé)任。要求有關(guān)部門建立值班制度，受理事故報(bào)告和舉報(bào)。《條例》明確了事故調(diào)查組的職責(zé)、職權(quán)、組成原則、組成單位以及事故調(diào)查組成員應(yīng)當(dāng)具備的基本條件。明確規(guī)定了事故報(bào)告的內(nèi)容、程序和時(shí)限以及事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容和提交時(shí)限。事故報(bào)告后出現(xiàn)新情況的，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)報(bào)。明確了事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)主體和批復(fù)的期限，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民政府對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，特別是地方各級(jí)人民政府要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。
四、堅(jiān)持“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，妥善解決綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的分工與協(xié)作。
生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理涉及眾多行業(yè)或者領(lǐng)域，涉及各級(jí)政府及其多個(gè)部門的職責(zé)，現(xiàn)行有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)一些行業(yè)或者領(lǐng)域事故的報(bào)告和調(diào)查處理已經(jīng)作了相應(yīng)規(guī)定。如《安全生產(chǎn)法》、《建筑法》、《道路交通安全法》等法律都對(duì)有關(guān)生產(chǎn)安全事故責(zé)任人的行政處罰作出了規(guī)定，但有時(shí)難免出現(xiàn)矛盾或者沖突。有時(shí)，在事故的處理過程中，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門與事故單位的行業(yè)主管部門，分別依據(jù)不同的法律同時(shí)行使處罰權(quán)，尤其多見的是罰款處罰權(quán)。鑒于《行政處罰法》所確立的“一事不二罰”原則，形成兩家行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)執(zhí)不下、釀成行政復(fù)議或者訴訟的尷尬局面，給政府形象帶來不良影響。
本次《條例》的制定，突出了各級(jí)人民政府對(duì)加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作所負(fù)有的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，堅(jiān)持“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)不同等級(jí)事故組織事故調(diào)查的責(zé)任分別作了規(guī)定。同時(shí)，也充分考慮和兼顧了民航、鐵路、交通等行業(yè)或者領(lǐng)域的特殊性及其事故報(bào)告與調(diào)查處理的現(xiàn)行體制和做法。
《條例》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行職責(zé)，及時(shí)、準(zhǔn)確地完成事故調(diào)查處理工作；可以直接組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，也可以授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。但事故調(diào)查組組長(zhǎng)由負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府指定，并主持事故調(diào)查組的工作。在上級(jí)人民政府或者有關(guān)部門開展事故調(diào)查處理工作時(shí)，事故發(fā)生地人民政府應(yīng)當(dāng)支持、配合，并提供必要的便利條件；同時(shí)要求參加事故調(diào)查處理的部門和單位應(yīng)當(dāng)互相配合。事故調(diào)查報(bào)告由負(fù)責(zé)組織事故調(diào)查的人民政府批復(fù)。有關(guān)機(jī)關(guān)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)有關(guān)國(guó)家工作人員進(jìn)行處分。
《條例》厘清和界定了各級(jí)政府及其多個(gè)行業(yè)主管部門的職責(zé)權(quán)限，促使各級(jí)政府及其各個(gè)職能部門在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各盡其能，各負(fù)其責(zé)，切實(shí)履行安全監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)全國(guó)安全生產(chǎn)狀況的進(jìn)一步好轉(zhuǎn)。
五、重典治亂，嚴(yán)懲逃匿、瞞報(bào)、謊報(bào)等違法犯罪行為和事故責(zé)任單位、責(zé)任人
近年來，一些事故單位的負(fù)責(zé)人和對(duì)安全事故負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的人員在事故發(fā)生后擅離職守或者逃匿，弄虛作假、瞞報(bào)或者謊報(bào)事故情況，貽誤事故搶救，造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)一步擴(kuò)大，安全責(zé)任無(wú)從嚴(yán)格落實(shí)，社會(huì)各界反應(yīng)強(qiáng)烈。自年初以來，煤礦就有9起重特大事故經(jīng)核實(shí)是瞞報(bào)的，占重特大事故的五分之一。
《安全生產(chǎn)法》對(duì)此種種違法行為雖然也分別規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但沒有很好地利用行政處罰這一有力手段來解決問題，只規(guī)定了給予生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人降職、撤職的處分，混淆了僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)的行政處分與社會(huì)組織內(nèi)部實(shí)施的紀(jì)律處分，束縛了這一法律條文的適用范圍，給某些違法行為人逃避制裁留下可乘之隙。
針對(duì)遲報(bào)、漏報(bào)甚至謊報(bào)、瞞報(bào)事故的問題，《條例》規(guī)定，不但對(duì)事故發(fā)生單位主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，最高可處上一年年收入60%至100%的罰款；而且對(duì)事故發(fā)生單位亦可處以重罰，最高可處100萬(wàn)元以上500萬(wàn)元以下的罰款。把《行政處罰法》所授予的罰款設(shè)定權(quán)發(fā)揮得淋漓盡致，也許開創(chuàng)了《安全生產(chǎn)法》所規(guī)定罰款額度的最高值。另外，《條例》規(guī)定，對(duì)負(fù)有責(zé)任的事故發(fā)生單位依法暫扣或者吊銷其有關(guān)證照，對(duì)其負(fù)有事故責(zé)任的有關(guān)人員，依法暫停或者撤銷其與安全生產(chǎn)有關(guān)的執(zhí)業(yè)資格、崗位證書。既有財(cái)產(chǎn)罰，又有資格罰。
《條例》還規(guī)定，根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及工會(huì)派人組成，并應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民檢察院派人參加。由行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)懲事故責(zé)任人和逃匿、瞞報(bào)、謊報(bào)事故、失職瀆職等嚴(yán)重違法犯罪行為。事故發(fā)生地公安機(jī)關(guān)根據(jù)事故的情況，對(duì)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法立案?jìng)刹椋扇?qiáng)制措施和偵查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速追捕歸案。
綜觀全文，《條例》不但對(duì)事故發(fā)生單位及其有關(guān)人員，還對(duì)中介機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員，有關(guān)地方人民政府、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門及其有關(guān)人員，在事故報(bào)告和調(diào)查處理中的違法行為以及未履行安全生產(chǎn)職責(zé)導(dǎo)致事故發(fā)生等行為，都規(guī)定了力度較大的懲處措施，包括行政處罰、處分以及刑事責(zé)任等。重典治亂，意在有效預(yù)防事故發(fā)生。