近幾年來(lái)，我國(guó)的職業(yè)病防治工作呈現(xiàn)停滯或滑坡的趨勢(shì)，甚至有不少地區(qū)的職業(yè)病防治工作處于無(wú)人過(guò)問(wèn)、放任自流的狀態(tài)。原因之一是職業(yè)病防治現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督職能由衛(wèi)生部門劃給安監(jiān)部門后，職能調(diào)整期間出現(xiàn)的監(jiān)管空白、混亂，2003年至2007年四年過(guò)去了，兩部門的交接進(jìn)展不理想，還沒(méi)有全部到位。原因之二是相關(guān)部門對(duì)這項(xiàng)工作重視不夠、監(jiān)管不力，以至于當(dāng)前的工作甚至趕不上《職業(yè)病防治法》頒布以前的水平。企業(yè)違法情況比較嚴(yán)重，特別是中小企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)；職業(yè)病發(fā)病和職業(yè)中毒居高不下、逐年上升，職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)數(shù)據(jù)失真、不清等等，不但極大地?fù)p害了職工的身心健康，也影響了建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程。為迅速扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的狀況，相關(guān)部門和單位要樹(shù)立以人為本的理念，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管，使職防工作走上法治軌道。

　　1、職業(yè)病防治監(jiān)管不力

　　法律是確保社會(huì)規(guī)范和有序的前提。但法律屬于上層建筑的范疇，必須通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法這一環(huán)節(jié)才能指導(dǎo)、規(guī)范人們的行為。缺少?gòu)?qiáng)有力的監(jiān)管，任何法律都只能停留在紙面上，平行于現(xiàn)實(shí)社會(huì)。職業(yè)病防治監(jiān)管不力主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，執(zhí)法檢查覆蓋率低和行政處罰疲軟。

　　執(zhí)法檢查覆蓋率低。2004年，全國(guó)有工業(yè)企業(yè)1375263家，2006年，工業(yè)企業(yè)的個(gè)數(shù)應(yīng)當(dāng)更多。據(jù)上海和江蘇兩地衛(wèi)生和安全監(jiān)督部門分析，在當(dāng)?shù)鼐哂新殬I(yè)病危害因素的企業(yè)比例約占30%~50%。假如全國(guó)有30%的工業(yè)企業(yè)存在職業(yè)病危害因素的話，那么衛(wèi)生部門應(yīng)檢查企業(yè)數(shù)是40多萬(wàn)家，去年衛(wèi)生部門共檢查存在職業(yè)病危害因素的用人單位59669家，執(zhí)法檢查覆蓋率不到15%，絕大多數(shù)企業(yè)處于法律監(jiān)管的空白地帶。

　　行政處罰少和軟。06年，因?yàn)檫`反《職業(yè)病防治法》，14889家用人單位被衛(wèi)生部門查出，12474家受到了處罰，2415個(gè)未受到任何形式的處罰，占16%強(qiáng)；在被處罰的單位中，警告11690家，罰款或停業(yè)或提請(qǐng)關(guān)閉784家，前者占93.7%，后者只占6.3%，平均4個(gè)縣市才劃到一家，而警告是象征意義的處罰，不傷皮動(dòng)骨。全年全國(guó)衛(wèi)生部門職業(yè)衛(wèi)生罰款1529萬(wàn)元，浙江和上海兩個(gè)地方占了44.7%，換言之其余地方或沒(méi)有罰款或罰款很少。但根據(jù)《職業(yè)病防治法》的規(guī)定，對(duì)于不按規(guī)定進(jìn)行職業(yè)病危害因素評(píng)價(jià)的建設(shè)單位，可以給予10萬(wàn)元~50萬(wàn)元的罰款。2006年，衛(wèi)生部門共監(jiān)督檢查可能產(chǎn)生職業(yè)病危害因素的建設(shè)項(xiàng)目4778個(gè)，1973項(xiàng)已完成職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告審核，占41.3%，2805項(xiàng)未完成，僅此，按規(guī)定處罰幅度的下限罰款，就要高達(dá)2.8億元。職業(yè)病防治違法行政處罰的少和軟可見(jiàn)一斑。這種隔靴搔癢式的處罰，維護(hù)不了法律的尊嚴(yán)，震懾不了違法企業(yè)，違法必將大行其道，守法企業(yè)必將漸行漸少。

　　造成職業(yè)病防治執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的原因多種多樣。一是地方政府對(duì)工業(yè)企業(yè)的保護(hù)和寬縱。為創(chuàng)造寬松的投資環(huán)境，吸引外資和民資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，少數(shù)地方政府不惜降低門檻，簡(jiǎn)化各種法定手續(xù)，大量未經(jīng)職業(yè)病危害評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目得以開(kāi)工和投產(chǎn)，職業(yè)病危害前期預(yù)防措施得不到落實(shí)，職業(yè)病危害和建設(shè)攤子一樣鋪開(kāi)。限制執(zhí)法部門對(duì)工業(yè)企業(yè)的執(zhí)法檢查和行政處罰，設(shè)定“寧?kù)o生產(chǎn)日”，規(guī)定在此期間不得對(duì)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查；設(shè)立“ 處罰審批制”,要求對(duì)工業(yè)企業(yè)的處罰應(yīng)先征得有關(guān)部門的同意等等。諸多的束縛使得執(zhí)法部門執(zhí)法時(shí)束頭夾頸，一頭是政府，一頭是法律，進(jìn)不是，退不是。二是少數(shù)衛(wèi)生執(zhí)法人員對(duì)職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法熱情不高。衛(wèi)生部門對(duì)用人單位進(jìn)行檢查時(shí)一般只能就企業(yè)落實(shí)健康監(jiān)護(hù)的情況進(jìn)行檢查，內(nèi)容單一，缺乏工作熱情；加之近幾年接二連三地，衛(wèi)生部門的放射衛(wèi)生、食品衛(wèi)生（流通領(lǐng)域、生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品）、職業(yè)衛(wèi)生（作業(yè)場(chǎng)所現(xiàn)場(chǎng)）監(jiān)管職責(zé)相繼被劃出去，對(duì)衛(wèi)生執(zhí)法人員的心理也產(chǎn)生了不良影響，對(duì)前途悲觀失望。

　　2、職業(yè)病防治基礎(chǔ)工作薄弱

　　由于職業(yè)病防治工作的監(jiān)管不力，《職業(yè)病防治法》的規(guī)定沒(méi)有得到良好的貫徹。職工的體檢、作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)病危害因素的檢測(cè)、可能產(chǎn)生職業(yè)病危害的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)評(píng)價(jià)或控制效果評(píng)價(jià)等各項(xiàng)相關(guān)工作指標(biāo)都偏低。

　　職業(yè)健康監(jiān)護(hù)率低。過(guò)去的一年，上崗前職業(yè)健康檢查率、在崗期間檢查率、離崗時(shí)的檢查率分別為57.6%、55.3%和18.4%，更多的從事有毒有害作業(yè)的工人還未被納入統(tǒng)計(jì)。據(jù)專家估計(jì)，我國(guó)的職業(yè)健康監(jiān)護(hù)率約10%。

　　職業(yè)病危害因素檢測(cè)率低。衛(wèi)生行政部門下屬的各級(jí)疾病預(yù)防控制中心有這方面的檢測(cè)能力，是我國(guó)這方面檢測(cè)的主要力量，但衛(wèi)生行政部門卻不承擔(dān)這方面的監(jiān)管職責(zé)，安監(jiān)部門恰恰相反，所以，職業(yè)病危害因素檢測(cè)工作處于“兩不管”地帶。當(dāng)前，檢測(cè)數(shù)據(jù)已不能準(zhǔn)確完全地反映用人單位的實(shí)際勞動(dòng)條件，對(duì)企業(yè)的檢測(cè)數(shù)在逐年下降，檢測(cè)合格率在逐年上升，兩者相向而駛。這是因?yàn)閷?duì)工業(yè)企業(yè)的檢測(cè)是有償?shù)�，意味著外資企業(yè)、國(guó)內(nèi)大中型企業(yè)、法律意識(shí)強(qiáng)的企業(yè)檢測(cè)的比例高，上述企業(yè)的勞動(dòng)條件相對(duì)好，檢測(cè)合格的多；同時(shí)，檢測(cè)機(jī)構(gòu)不能不考慮企業(yè)的要求，在報(bào)告的真實(shí)性、公正性上作出適可的犧牲，為企業(yè)出具合格的檢測(cè)報(bào)告。

　　可能產(chǎn)生職業(yè)病危害的建設(shè)項(xiàng)目預(yù)評(píng)價(jià)或控制效果評(píng)價(jià)審核率或驗(yàn)收率低。這項(xiàng)制度的建立體現(xiàn)了預(yù)防為主的方針，是職業(yè)病危害的治本之策，貫徹這項(xiàng)制度的效果和其重要性不相稱。2005年，我國(guó)采礦業(yè)施工項(xiàng)目8958個(gè)，制造業(yè)施工項(xiàng)目90627個(gè)，兩者合計(jì)99585個(gè)，假設(shè)其中的30%可能產(chǎn)生職業(yè)病危害，衛(wèi)生部門預(yù)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)有近3萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目， 2006年衛(wèi)生部門實(shí)際完成審核1973個(gè)，占應(yīng)當(dāng)審核項(xiàng)目的6.5%，占了零頭還不到。

　　種瓜得瓜、種豆得豆。我國(guó)職業(yè)病的發(fā)生沒(méi)有隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而逐步下降，依然頑固地徘徊在高水平位并呈上升趨勢(shì)。2006年，我國(guó)共診斷各類職業(yè)病11519例，較2005年上升1.44%，其中塵肺病8783例，未滿18歲的未成年工643例。自2003年以來(lái)，廣東報(bào)告職業(yè)病發(fā)生人數(shù)連續(xù)4年遞升。由于我國(guó)職業(yè)病統(tǒng)計(jì)要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的診斷、鑒定程序，未進(jìn)入這一正軌程序的職業(yè)病患者，特別是從事有毒有害作業(yè)的廣大的農(nóng)民工患者大量存在，與 “未報(bào)告”和“隱性” 職業(yè)病例相比，報(bào)告病例只是“九牛一毛”。

　　3、 職業(yè)病防治工作機(jī)制不順

　　順暢的職業(yè)病防治工作機(jī)制可以整合各方面資源，凝聚各種力量，形成滿江春水向東流的良好局面。當(dāng)前，我國(guó)的職業(yè)病防治工作機(jī)制不順：監(jiān)管部門多、監(jiān)管力度低；內(nèi)部耗損多，外部做功少。突出地表現(xiàn)在執(zhí)法機(jī)制不順、職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)定位不準(zhǔn)、執(zhí)法部門和服務(wù)機(jī)構(gòu)配合機(jī)制不順，嚴(yán)重地阻礙了當(dāng)前職業(yè)病防治工作的開(kāi)展。

　　執(zhí)法機(jī)制不順。2003年，中編辦15號(hào)文將作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)劃歸安監(jiān)部門后，《職業(yè)病防治法》未能作相應(yīng)修改，其執(zhí)法主體還是衛(wèi)生部門，法律和實(shí)際工作脫了節(jié)。衛(wèi)生部門有法律支持，卻無(wú)相應(yīng)的職責(zé)，對(duì)于作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，衛(wèi)生部門不再過(guò)問(wèn)。安監(jiān)部門有這個(gè)方面的職責(zé)，卻無(wú)法律的支持，還少人員、缺經(jīng)驗(yàn)、差設(shè)備，開(kāi)展工作有心無(wú)力，四年過(guò)去了，基本上還停留在了解情況、制訂規(guī)章的階段。作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法何時(shí)能步上正軌，目前還是未知數(shù)。

　　職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)定位不準(zhǔn)。《職業(yè)病防治法》規(guī)定：“職業(yè)病危害因素檢測(cè)、評(píng)價(jià)由依法設(shè)立的取得省級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門資質(zhì)認(rèn)證的職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行”。上述規(guī)定的用意無(wú)非包括兩個(gè)方面：一是規(guī)范職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)的準(zhǔn)入條件，強(qiáng)化職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理。二是培育職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)資源創(chuàng)辦職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)的水平和能力。嗣后，凡談到職業(yè)病危害因素的檢測(cè)、職工的職業(yè)健康監(jiān)護(hù)，都認(rèn)為是中介機(jī)構(gòu)的事情，想當(dāng)然地將各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)也定位為中介機(jī)構(gòu)。在紀(jì)念《職業(yè)病防治法》實(shí)施五周年的記者招待會(huì)上，衛(wèi)生部門相關(guān)負(fù)責(zé)人回答說(shuō)：“關(guān)于職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)，在疾病控制體系建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，所有疾控機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)都得到加強(qiáng)，但是職業(yè)病防治工作既不屬于監(jiān)督，又不屬于疾控，定位很不清楚，所以它的能力建設(shè)一直沒(méi)有得到一個(gè)很好的加強(qiáng)，導(dǎo)致能力不足”。各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)是政府舉辦的實(shí)施疾病預(yù)防控制與公共衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)的公益事業(yè)單位，是國(guó)家建立的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)平臺(tái)。各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)提供的職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)和由中介機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)截然不同，前者嚴(yán)格按照國(guó)家收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，不產(chǎn)生利潤(rùn)，也不允許產(chǎn)生利潤(rùn)，后者遵循企業(yè)運(yùn)作規(guī)則；前者需要承擔(dān)大量的社會(huì)職能，后者則不需要承擔(dān)；前者是職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)的主要力量，后者是次要力量，起拾遺補(bǔ)缺的作用。

　　執(zhí)法部門和職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)機(jī)制不順。它們從不同的角度貫徹《職業(yè)病防治法》，為用人單位服務(wù)，是相互配合、相互補(bǔ)充的關(guān)系。由于疾控機(jī)構(gòu)存在有償服務(wù)收入，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不存在，疾控機(jī)構(gòu)的創(chuàng)收要借力于執(zhí)法機(jī)構(gòu)，疾控機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)分成在相當(dāng)范圍內(nèi)是存在的，或者是約定俗成的，利益成了兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間更為密切的連結(jié)紐帶，而不是職責(zé)上的互補(bǔ)，共同的責(zé)任心。“灰色機(jī)制”的滲透，不僅使執(zhí)法變得不嚴(yán)肅，法律淪落為謀取利益的工具，更容易滋生腐敗。當(dāng)前，職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)供給不足和資源浪費(fèi)并存。如江蘇省，取得丙級(jí)職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)（控制效果評(píng)價(jià)）資質(zhì)的，平均年服務(wù)對(duì)象不到兩家，但同時(shí)，有可能產(chǎn)生職業(yè)病危害的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)評(píng)價(jià)和控制效果評(píng)價(jià)的比例不足10%。其根本原因是相關(guān)部門、單位看不到人民的健康需求、看不到職責(zé)所系，只看到自身利益，利益的份爭(zhēng)造成了工作的混亂。

　　4、  今后的對(duì)策

　　做好職業(yè)病防治工作，讓所有勞動(dòng)者享有安全、健康、舒適的工作環(huán)境，身心受到應(yīng)有的關(guān)愛(ài)和保護(hù)，安全得到有效保障，是踐行三個(gè)代表重要思想，維護(hù)最廣大人民根本利益的具體體現(xiàn)。要做好職業(yè)病防治工作，核心是以人為本，要從科學(xué)發(fā)展的理念出發(fā)，堅(jiān)持依法監(jiān)管的原則，通過(guò)政府和職能部門分工配合、相互合作的努力，推動(dòng)職業(yè)病防治工作走上“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、社會(huì)廣泛支持”的軌道。

　　4.1分工協(xié)作  齊抓共管

　　職業(yè)病防治工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，融行政性特點(diǎn)和業(yè)務(wù)性特點(diǎn)于一體，既需要行政部門的執(zhí)法監(jiān)管，又需要業(yè)務(wù)單位的技術(shù)服務(wù)。

　　執(zhí)法監(jiān)管由安監(jiān)部門、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)實(shí)施，技術(shù)服務(wù)由各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供。它們是一個(gè)整體，難以截然分開(kāi)。三個(gè)部門或機(jī)構(gòu)獨(dú)立履行各自職能時(shí)都存在困難，安監(jiān)部門缺少法律支持，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)受政府的制肘較多，疾控機(jī)構(gòu)作為業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，缺少工作的主動(dòng)權(quán)，各自為政都難有作為，抱起團(tuán)來(lái)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是唯一可行的選擇。一是建立聯(lián)席會(huì)議制度。定期溝通各自工作情況、交換各自掌握信息、協(xié)調(diào)處理各自遇到的困難和問(wèn)題。二是充分疾控機(jī)構(gòu)的作用，而不應(yīng)該舍近求遠(yuǎn)、另起爐灶�？梢栽谝韵聨讉�(gè)方面發(fā)揮其作用：發(fā)生職業(yè)危害中毒事故時(shí)，進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，采集、分析樣品；收集、分析、匯總職業(yè)衛(wèi)生信息，進(jìn)行職業(yè)病危害事故的預(yù)警預(yù)測(cè)和網(wǎng)絡(luò)直報(bào)；組織對(duì)用人單位的健康教育和健康促進(jìn)工作，提高職工的自我保健意識(shí)和防范處置事故的能力；接受執(zhí)法部門或用人單位的委托，進(jìn)行作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)病危害因素的監(jiān)測(cè)和對(duì)有毒有害作業(yè)工人進(jìn)行職業(yè)性健康檢查。

　　4.2嚴(yán)格執(zhí)法  落實(shí)責(zé)任

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法律經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精髓是依法行政、依法辦事。我國(guó)已初步形成了較為完備的職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系，到目前為止，衛(wèi)生部已經(jīng)發(fā)布了17項(xiàng)部門規(guī)章，制定修訂了各類職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)636項(xiàng)。嚴(yán)格執(zhí)行《職業(yè)病防治法》及其配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)是做好職業(yè)病防治工作的不二法則。通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，使《職業(yè)病防治法》在用人單位落到實(shí)處，使職工的健康權(quán)益逐漸得到維護(hù)。嚴(yán)格執(zhí)法應(yīng)當(dāng)建立在轉(zhuǎn)變職能、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)的基礎(chǔ)之上；嚴(yán)格執(zhí)法不是嚴(yán)厲執(zhí)法，對(duì)于初次違法、輕微違法的用人單位，應(yīng)悉心教育幫助，令其改正；對(duì)于屢教不改或造成職工健康損害、造成社會(huì)重大影響的單位則毫不心慈手軟，依法打擊，體現(xiàn)法律的權(quán)威。