我們所說的“安全生產(chǎn)”，目前可包含職業(yè)安全、交通安全（包括道路、鐵路、航運、航空等）、煤礦和礦山安全、特種設(shè)備安全（包括鍋爐、壓力容器、壓力管道及電梯、起重機械、廠內(nèi)機動車輛、游藝機和游樂設(shè)施、客運索道，防爆電氣等，還有核設(shè)施）、消防安全、爆炸危險性物品安全等。按其工作對象，可分為兩大類，一類是以人為對象，即職業(yè)安全，是以職業(yè)者為對象，以提供從事社會工作的各種職業(yè)者的個人保護和防止周圍環(huán)境（如塵、毒）對職業(yè)者的損害為出發(fā)點，目的是保護職業(yè)者的人身安全；其他都是以具有潛在危險性的設(shè)施、設(shè)備、環(huán)境為對象，以防止造成人員重大傷亡、財產(chǎn)巨大損失和社會重大影響為出發(fā)點，目的是保障社會公共安全。
世界各國政府都非常重視“安全生產(chǎn)”工作，都制定法律、法規(guī)、規(guī)范和標準，設(shè)立專門安全監(jiān)察機構(gòu)進行強制性的監(jiān)督管理。我國黨和政府歷來十分重視“安全生產(chǎn)”工作，在憲法明確規(guī)定國家保護財產(chǎn)和人民生命安全，制定了有關(guān)法律、法規(guī)，并設(shè)立各種機構(gòu)、部門進行監(jiān)督管理。近一段時期以來，一些重大事故的發(fā)生，引起了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，做出許多重要指示，國務(wù)院也給予部署，各地也積極行動起來，對做好“安全生產(chǎn)”工作有一個很大的推動。目前，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制有了一些變動，進一步加強了綜合管理機構(gòu)的職能。但要建立一個強有力的監(jiān)察機制，有效地遏制事故的發(fā)生，還必須對“安全生產(chǎn)”監(jiān)察工作在認識上、具體做法上有所突破和創(chuàng)新。要分析我國目前“安全生產(chǎn)”監(jiān)察體制的狀況，并參照世界有關(guān)國家的現(xiàn)行做法，建立符合我國國情的、有效的“安全生產(chǎn)”監(jiān)察體制。
1998年以來的政府機構(gòu)改革，一些專門安全監(jiān)察機構(gòu)發(fā)生了某些變化。變化較大的有職業(yè)安全、特種設(shè)備安全、煤礦安全，并產(chǎn)生了一些新的矛盾。這些矛盾的產(chǎn)生，有的是機構(gòu)設(shè)置、職能交叉問題，但重要的還是認識問題。
一、安全監(jiān)察工作應(yīng)以專門安全監(jiān)察機構(gòu)為主
一些人認為要搞好“安全生產(chǎn)”，就必須強調(diào)綜合部門的作用，統(tǒng)一進行監(jiān)察，這不現(xiàn)實，也和世界通行做法不符。由于“安全生產(chǎn)”涉及到許多領(lǐng)域，包括各個方面，并各自具有不同的特點，因此，必須設(shè)立專門機構(gòu)，并以監(jiān)察的對象來進行設(shè)置。就是在這次機構(gòu)改革前，作為安全生產(chǎn)綜合管理的勞動部門，其內(nèi)也是設(shè)立了一些專門機構(gòu)，如職業(yè)安全、鍋爐壓力容器安全 、礦山安全等機構(gòu)，并各自行使職能，其業(yè)務(wù)工作也互不干預(yù)。雖然當時在原勞動部內(nèi)，也設(shè)立了一個安全生產(chǎn)管理局，意圖為全國“安全生產(chǎn)”的綜合監(jiān)督管理部門，但由于其地位限制，并沒有真正起到希望起到的作用。因此，建立怎樣的專門機構(gòu)，賦予什么樣的職能和責(zé)任，專門安全監(jiān)察機構(gòu)與綜合監(jiān)督管理機構(gòu)的關(guān)系，必須明確。至于這些機構(gòu)是為獨立的行政部門或歸屬哪一個政府部門，并不十分重要。世界上一些國家，對“安全生產(chǎn)”的監(jiān)察，都設(shè)有專門機構(gòu)，有的國家也歸屬在各個不同政府部門或各自單獨設(shè)置，都在各自的職能范圍內(nèi)履行職責(zé)，一般不設(shè)綜合的行政監(jiān)督管理機構(gòu)。在專門監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置時，必須考慮到某一個監(jiān)察對象是否影響到全社會，或只在某一領(lǐng)域。對牽涉到所有部門的監(jiān)察對象，如職業(yè)安全、特種設(shè)備安全、道路安全、消防安全、危險性物品安全等，應(yīng)設(shè)立跨部門、跨行業(yè)的獨立的監(jiān)察部門；對只影響到某一部門或某一個特殊行業(yè)，如煤礦安全、鐵路安全、航運、航空等，也可設(shè)立帶有行業(yè)監(jiān)督管理性質(zhì)的部門。
考慮到我國目前的實際情況，設(shè)立一個綜合機構(gòu)來綜合監(jiān)督管理“安全生產(chǎn)”是需要的，但這樣的綜合監(jiān)督管理機構(gòu)，不應(yīng)該既負責(zé)綜合監(jiān)督管理，又從事一些具體的工作，既包括對其他領(lǐng)域的綜合管理，又要包括一個具體專門安全監(jiān)察機構(gòu)的工作，而應(yīng)該是一個高層次的監(jiān)督管理機構(gòu)，能代表國務(wù)院和各地政府監(jiān)督管理“安全生產(chǎn)”工作，其職責(zé)是協(xié)調(diào)、監(jiān)督，包括監(jiān)督各“安全生產(chǎn)”專門監(jiān)察機構(gòu)的工作，安排一些大的“安全生產(chǎn)”活動等。
在這里，還必須指出，因“安全工作”的特殊性，重要性，而常常與生產(chǎn)、社會活動產(chǎn)生矛盾。一些行業(yè)、企業(yè)，為了追求利潤，往往忽視安全，如不按規(guī)定給職工配備必要的勞動保護和作業(yè)環(huán)境，在產(chǎn)品上忽視安全質(zhì)量等等。因此，在設(shè)立“安全生產(chǎn)”監(jiān)察監(jiān)督管理機構(gòu)，包括行業(yè)監(jiān)督管理部門時，必須考慮其獨立性。
二、“安全生產(chǎn)”的監(jiān)察必須以強化日常監(jiān)察為主
要做好“安全生產(chǎn)”工作，必須強化專門機構(gòu)的日常監(jiān)察。各專門安全監(jiān)察機構(gòu)必須依照法律、法規(guī)、規(guī)章所賦予的職責(zé)，做好日常的監(jiān)察工作，包括實行許可準入制度、定期檢驗檢查制度、人員上崗制度等。在日常的監(jiān)察工作中，各安全監(jiān)察機構(gòu)不但要有職，必須要有權(quán)，即有對不安全的事故隱患的處罰權(quán)，即“一票否決權(quán)”。在進行事故的追究過程中，往往發(fā)現(xiàn)某某監(jiān)察機構(gòu)已經(jīng)發(fā)了許多“責(zé)令整改的通知書”，就是因為一些部門及法人不履行，而監(jiān)察機構(gòu)就再沒有強有力的措施。監(jiān)察機構(gòu)不但要有權(quán)，還必須賦有責(zé)任，即失職的責(zé)任，必須對失職者給予嚴肅處理。只有加重“企業(yè)責(zé)任”，強化專門監(jiān)察機構(gòu)的職權(quán)責(zé)，做好日常的監(jiān)察工作，“安全生產(chǎn)”才能切實落到實處，才能得到保障。
開展必要的“安全生產(chǎn)大檢查”也是必須的，這種檢查主要是能夠起到督查作用�！鞍踩a(chǎn)大檢查”不但要檢查企業(yè)的“安全生產(chǎn)”管理情況，而且要檢查各級政府對“安全生產(chǎn)”的方針、政策的貫徹，對安全隱患、事故的處理，要檢查專門安全監(jiān)督管理機構(gòu)的工作。對“安全生產(chǎn)”工作中的失職行為，應(yīng)該提請有關(guān)部門進行處理，并給予通報。
三、必須正確處理安全監(jiān)察監(jiān)督管理工作中的關(guān)系
機構(gòu)設(shè)置及其職能，在具體工作中總會產(chǎn)生交叉，一些監(jiān)察監(jiān)督部門、管理部門，甚至某些企業(yè)為了自身的利益，相互產(chǎn)生矛盾，甚至產(chǎn)生抵觸。要從“安全生產(chǎn)”的重要性，正確理解和處理“安全生產(chǎn)”監(jiān)察監(jiān)督管理工作的矛盾，也是建立“安全生產(chǎn)”監(jiān)察體制，必須解決的問題。
首先必須正確處理“安全生產(chǎn)”監(jiān)察工作之間以及與其他部門工作的關(guān)系。必須以職能優(yōu)先原則，處理好各部門的工作關(guān)系，即綜合機構(gòu)與專門機構(gòu)，專門機構(gòu)工作優(yōu)先；跨部門、行業(yè)專門機構(gòu)與行業(yè)專門機構(gòu)，跨部門、行業(yè)專門機構(gòu)工作優(yōu)先；“安全生產(chǎn)”監(jiān)督工作與其他工作，“安全生產(chǎn)”監(jiān)督工作優(yōu)先。比如職業(yè)安全專門機構(gòu)、特種設(shè)備安全監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察工作涉及到各個部門、各個行業(yè)，所有部門、行業(yè)必須首先接受監(jiān)察。
第二必須做好安全監(jiān)察監(jiān)督管理部門的協(xié)調(diào)工作。一個部門、一個單位“安全生產(chǎn)”工作，牽涉到各個“安全生產(chǎn)”監(jiān)察監(jiān)督管理部門，因為專業(yè)不同，監(jiān)察監(jiān)督管理內(nèi)容方式不同，就是在一個監(jiān)察監(jiān)督管理單位，由于具體的工作內(nèi)容不同，也會由不同的人在不同的時期進行，關(guān)鍵是做好協(xié)調(diào)。就以一個制造鞭炮的企業(yè)來說，其“安全生產(chǎn)”工作至少包含職業(yè)安全、消防安全、危險性物品安全，要由職業(yè)安全、消防、公安部門進行監(jiān)察，也可以在搞好各自日常監(jiān)督的基礎(chǔ)上，通過一些形式，聯(lián)手進行綜合監(jiān)察。
第三必須正確處理安全監(jiān)督與安全管理的關(guān)系。安全監(jiān)督是政府為了實現(xiàn)保障公共安全而采取的一種政府行為，是站在超越部門利益的基礎(chǔ)上的外界行為。包括依法進行監(jiān)督、檢查，各部門、各行業(yè)、各企業(yè)必須接受。安全管理是每個行業(yè)管理部門、每個單位、每個人的事。必須確立法人責(zé)任，也就是我們曾說過的“企業(yè)負責(zé)”。要求法人嚴格按照有關(guān)“安全生產(chǎn)”的法律、法規(guī)、規(guī)章，建立必要的制度，必須保證提供給職工必須的勞動保護、良好的工作環(huán)境，做好對危險性設(shè)備的日常管理和維護，保證其完好狀態(tài)，發(fā)生安全事故必須負法律責(zé)任，得到嚴肅處理。行業(yè)主管部門要進行督促檢查。
目前所提倡的“安全生產(chǎn)”方針，即“國家監(jiān)察、工會監(jiān)督、行業(yè)管理、企業(yè)負責(zé)”的方針，還是可以體現(xiàn)我國“安全生產(chǎn)”總的要求的。本文只對其中“國家監(jiān)察”的有關(guān)體制問題進行探討，供參考。