【摘要】分析國內外災害應急救援管理工作的現狀，指出我國應急救援管理存在的主要問題，探討我國提高城市災害應急救援能力的管理對策，使災害損失降到最低，保障城市的可持續發展。

　　【關鍵詞】應急救援；管理；對策

　　21世紀是一個“城市世紀”，城市化已經成為各國實現現代化的共同選擇，跟所有‘高發展’的事物一樣，城市化道路上也潛伏著許多‘高風險’，例如隨著工業化規模的不斷擴大，生產過程存在大量潛在的危險源，尤其是重大火災、爆炸、毒物泄漏事故已經嚴重危及到人們的生命財產安全以及國家經濟與社會的穩定與發展。有效地預防事故，避免事故的發生是我們所追求的目標，但是實現絕對的安全是不可能的，而一旦發生事故，往往因急救援能力不足而造成巨大損失。例如，2003年在重慶開縣發生的天然氣井噴事故、2005年中國石油吉林石化公司雙苯廠發生的爆炸事故等，均因應急救援工作不力造成重大損失。因此，救援能力的水平，直接影響著城市的發展。

　　1.國外城市災害應急救援管理工作現狀

　　早在工業革命早期，一些工業發達國家就開始關注應急救援問題。隨著經濟的發展和社會的進步，應急救援工作已經成為整個國家危機處理的一個相當重要的組成部分。一些工業發達國家已經建立了運行良好的應急救援管理體制，包括應急救援法規、管理機構、指揮系統、應急隊伍、資源保障和公發知情權等方面，形成了比較完善的應急救援體系，救援體系在減少和控制事故人員傷亡和財產損失方面發揮了重要作用，成為經濟和社會工作中重要的政策支柱。

　　1986年美國國會通過了SUPERFUND法案，此法案是事故應急救援的最高法律依據，第三部分為《應急計劃和社區知情權法》，此外，與事故應急救援相關的法律還有《清潔空氣法》、《綜合性環境應急響應、賠償和責任法》、《資源保護與恢復法》等。1987年美國環保署、聯邦應急管理署發布了《應急技術指南》，OSHA標準《高危險性化學物質生產過程安全管理》，1988年制定了《斯塔福特救災與緊急援助法案》。1979年，美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）成立，下設國家應急反應隊，由16個聯邦機構組成。主要負責制定政策，領導協調聯邦機構應急救援，指導、檢查聯邦機構應急預案的制訂、執行情況，并負責大型災害的預防、監測、響應、救援和恢復工作。

　　歐洲各國救援法規體系完善，均建立了國家緊急救援指揮中心，綜合管理國家緊急事務，并在全國設有多個區域緊急救援指揮中心。緊急救援實行專業組織和志愿者相結合，各國均設立了國家緊急救援訓練基地或培訓中心。例如，在德國，志愿者每年都要經過80-120小時以上的專業培訓，合格者才能到各小組去工作。 全德國有76000名志愿技術協助人員，志愿者平時都有自己的工作，在發生險情時只要接到通知，就可迅速趕到集中地集結出發。

　　2.我國城市災害應急救援管理現狀及存在的問題

　　近年，我國應急救援工作加快了發展步伐，取得了一定的成績。

　　1997年，原化工部發出了《關于實施化學事故應急救援預案加強重大化學危險源管理的通知》；2002年，國家頒布了《安全生產法》要求“生產單位的主要負責人員有組織制定并實施本單位的生產安全事故應急救援預案的職責”；2004年發布了《危險化學品事故應急救援預案編制導則（單位版）》；2006年，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，總體預案是全國應急預案體系的總綱，明確了各類突發公共事件分級分類和預案框架體系，規定了國務院應對特別重大突發公共事件的組織體系、工作機制等內容，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。

　　在有關方面的共同努力下，我國安全生產應急管理法制建設有較大程度進展，相關的法規、條例正在加緊制定和出臺當中，地方性應急救援法規建設也在進一步加強。

　　2005年，國務院辦公廳設置“國務院應急管理辦公室”，承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用；2006年“國家安全生產應急救援指揮中心”成立，履行全國安全生產應急救援綜合監督管理的行政職能，按照國家安全生產突發事件應急預案的規定，協調、指揮安全生產事故災難應急救援工作。

　　與國外相比，我國在應急救援方面仍有較大差距，對事故應急救援方面系統的、理論的研究仍然較少。其中存在的一些問題還是應引起我們重視的，主要表現在以下幾方面：

　　2.1缺乏綜合減災管理的理念以單項災種的職能部門減災應急管理為主。應急救援力量分散于多個部門，各部門根據自身特點建立了相對獨立的應急體系，沒有完全建立相互協調與統一指揮的工作機制，當發生重大災害時，需臨時組織應急救援力量，往往存在職責不明、機制不全、針對性不強等問題，難以協同作戰，發揮整體救援能力。管理模式是屬于原因型。很少考慮應急管理的超前預見、社會經濟效益和循環總結不斷提高應急能力。只是出現某種公共危機事件之后，才成立具有初級聯動方式的單項危機綜合應急指揮部。

　　2.2應急裝備數量不足和落后，救援能力差我國的應急救援裝備普遍存在數量不足、技術落后和層次重復建設等問題，一旦發生重大災害事故，工程搶險手段原始、落后，很難有效地發揮應有的應急救援能力。

　　2.3應急救援法制基礎不健全盡管《安全生產法》在生產安全事故應急救援與調查處理一章中，對生產安全應急救援體系工作做了一些原則性的規定，但到目前為止，我國還沒有一部專門規范生產安全應急救援體系工作的法律、行政法規。因此，我國有關生產安全應急救援體系工作的法律規范是分散的，還缺少一個起統率作用的母法。

　　2.4應急預案操作性差，應急難以有序進行預案需求分析不足（應急能力與脆弱性分析等），預案柜架結構與層次不盡合理，目標、責任與功能不夠清晰準確，包括分級響應和應急指揮在內的運作程序缺乏標準化規定等。

　　3.改進我國城市災害應急救援管理，提高應急救援能力的對策

　　3.1建立綜合減災應急救援管理體系面對越來越多的各種災害的挑戰，雖然我們無法預測和避免很多災害的發生，但是通過高效的災后應急與救援行動，應可以將災害帶來的危害減小到最低的程度。依據發達國家成功的減災經驗，多部門、多領域的合作與協調是有效減災的法寶。因此，應該盡快建立災害應急與救援的跨部門合作機制，形成強有力的綜合協調管理機制。

　　3.1.1建立一個統一高效的應急救援指揮系統

　　應急管理的統一指揮，由應急指揮中心統一指揮調度減災資源，按危機等級和預案適度組織應急救援行動。

　　城市應急救援指揮系統運行的基礎是信息，是全方位、動態的城市綜合信息。我國的體制結構決定了城市信息分散在不同的職能部門，而各部門出于對信息安全、單位利益等因素的考慮，信息資源共享和交互仍處于較低的層次；長期以來，我國的城市應急系統一直處于各自獨立、分散管理的狀態，由于缺乏一個統一的指揮平臺，不同防災部門之間無法進行很好地配合與協調，資源無法共享，因此，通過建立一個統一高效的城市應急救援信息平臺，全面檢測城市的運行情況。

　　3.1.2建立平戰結合、平災結合的轉換機制

　　為適應現代社會的快速節奏和災害事故的突發性與多變性，建立平時與戰時、無災與有災靈活轉換的應急反應機制，把事先預防與事件來臨時的應急處置有機結合起來，一旦危機來臨就立即啟動預案規定的應對機制，迅速動員各系統各地區的力量，克服危機。

　　3.2建立城市災害應急救援能力評價體系，定期對應急救援能力進行評估

　　我國在災害救援方面的評價工作很少，直到上世紀九十年代初，關于城市抗災、承災能力的綜合評價研究才開始產生，所以，我們有必要從立法、救援隊伍、物資管理、資金管理、行動支持、公眾宣傳教育等多個方面，制定合理的城市災害救援能力指標體系，并利用數學原理建立評價模型，對一個城市的災害救援能力做出科學的評判，可將評價結果分為五級：強、較強、一般、較弱、弱。

　　國家要對各城市定期進行應急救援能力評價，通過評價，一方面可以使城市對自身救援能力的現狀有清楚、全面的認識，為城市的健康發展提供努力的目標。另一方面，對評估結果進行公示，從而督促各城市災害救援體系建設，提高城市應急救援能力。

　　3.3全民參與，建立社區災害應急救援志愿者隊伍隨著我國城市化建設步伐不斷加快，在遇到各種突發的災害時，以社區為單位的社會防災救災功能作用日顯重要。在災害到來時，政府組織的救援活動總是滯后于自發的自救和互救的，社區的服務組織和志愿者隊伍在災后較短的時間內即可參與救助生命的活動，這樣可以使許多人劫后逃生。組織社區志愿者隊伍開展自救互救，是贏得生命、贏得時間，有效減輕災害造成傷亡和財產損失的重要途徑之一。應急救援是一項急迫性、危險性、專業性極強的工作，因此要對志愿者進行嚴格地培訓，志愿者都要訓練有素，掌握一到兩門救援技能。同時，社區要考慮儲備一些必需的救助工具，平時適當組織防災演練。

　　3.4建立健全應急救援相關法律、法規，規定危機事件發生時各級政府的職責和權限，政府官員、職員和市民的法律責任和義務，既能保證在突發事件中政府調動行政資源充分發揮應急救援的作用，又可避免政府相關部門借口處置公共事件而片面擴大行政權力，采取違法措施損害公眾利益。

　　3.5加快城市災害應急救援的科學研究加快對于事故趨勢分析、預測、仿真、優化、決策等理論方法的研究，以及通訊網絡、數據采集、傳輸技術的研究，研制先進的報警、檢測、分析儀器及各類軟件的開發，提高預防和應對突發事件的科技水平。

　　4.結束語在新的世紀，人類將防災減災工作推向新的高度。無論災害怎樣增多，怎樣變化，只要我們開展科學研究，進行科學預防，以科學的方法和務實的態度，建立有效的災害應急與救援體系，就能夠把災害損失降到最低的程度。