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界定安全生產違法行為是實施《安全生產法》及有關法律、法規過程中亟待明確的問題。生產經營單位要依法確保安全生產，必須明確合法與違法的界限，了解哪些屬于安全生產違法行為，知法才能守法。《安全生產法》雖然對安全生產違法行為作出了原則的界定，但不可能包括其他有關法律、行政法規的具體界定。由于這方面的法律規定較多，在實施過程中不可避免地存在著一些問題：一是諸多法律規定的制定背景和規定各不相同，未對主要的安全生產違法行為作出概括性的規定，在實施中缺乏明確的法律界限。有的生產經營單位不明確哪些屬于安全生產違法行為，難以準確地規范本單位的安全生產工作，以至安全生產違法行為屢禁不絕，重大、特大生產安全事故時有發生。二是安全生產監督管理部門難以掌握合法與違法的界限，不能正確地實施監督管理和行政處罰，在一定程度上降低了監管執法的力度。

為了制裁安全生產違法行為，規范安全生產行政處罰工作，保證生產經營單位依法進行安全生產，國家安全生產監督管理局制定了《安全生產違法行為行政處罰辦法》，已于2003年7月1日施行。這是十屆全國人大批準國家安全生產監督管理局改為國務院直屬機構以后發布的第一個與《安全生產法》配套的部門規章。依照《安全生產法》和《礦山安全法》及其實施條例、《煤炭法》、《煤礦安全監察條例》和《危險化學品安全管理條例》的有關規定，《安全生產違法行為行政處罰辦法》對煤礦、非煤礦山和危險化學品等生產經營單位的主要安全生產違法行為及其行政處罰作出了概括性的界定。它不僅是各級安全生產監督管理部門依法監督管理和實施行政處罰的法律依據，也是生產經營單位安全生產的法定界限。 

適用行政處罰的安全生產違法行為的涵義

安全生產違法行為是生產經營單位違反有關安全生產的法律、法規、規章與標準的規定，實施了危及人民群眾生命和國家、公民財產的安全和發生生產安全事故造成人身傷害和財產損失并應當承擔法律責任的危害社會的行為。安全生產違法行為的特征主要有四個：

一是違反了有關法律規定。法律規定是廣義的范疇，泛指所有有關安全生產的立法對生產經營單位及其有關人員應當保證安全生產的規定，具體是指安全生產的法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章、法定的安全標準和技術規程、規范的有關規定。生產經營單位及其他主管人員實施的違反上述法律規定的行為，就是安全生產違法行為，包括法律規定必須實施和不得實施的行為。違法行為的行為主體既有社會組織，也有公民個人。

二是具有社會危害性。社會危害性是指違法行為已經或者可能危及人民群眾生命和國家、公民財產的安全。這種社會危害性有直接和間接之分。譬如法律規定生產經營單位必須保證安全生產投入，不按規定投入即構成違法，雖然這類違法行為的危害性有時是間接的，不投入不等于會立即發生生產安全事故，但也是法律所禁止的。

三是造成了危害后果。不論安全生產違法行為的社會危害性是直接的還是間接的，都會造成程度不同的危害后果。法律對直接造成的生產安全事故導致人員傷亡和財產損失的行為要嚴究違法責任。對安全生產違法行為的法律制裁，表現在責任的形式全、處罰的種類多、處罰的幅度重。

四是應當予以追究的違法行為。法律并不是對所有的安全生產違法行為都要追究責任，主要是針對危害性大、性質惡劣、后果嚴重的安全生產違法行為進行制裁。對于危害性不大或者可以不予追究的違法行為，則可以通過批評教育或其他方式糾正，不一定實施行政處罰。 

安全生產違法行為的范圍

安全生產違法行為范圍比較寬泛，為了便于界定并實施責任追究，《安全生產違法行為行政處罰辦法》根據安全生產行為主體的不同特點，對不同主體的安全生產違法行為分別加以界定。

生產經營單位有關人員的安全生產違法行為

這是以自然人為行為主體的安全生產違法行為，包括生產經營單位主要負責人和其他主管人員。

生產經營單位主要負責人的安全生產違法行為

生產經營單位的主要負責人是法律規范的主要對象，對其實施行政處罰的安全生產違法行為主要包括：

（1）未履行法定安全生產職責的行為。《安全生產法》第十七條明確規定了生產經營單位主要負責人的六項基本職責。不履行其中任何一項職責都構成違法，均要依法給予行政處罰或者刑事處罰。

（2）違法實施的免除或者減輕生產經營單位安全生產責任的行為。如果生產經營單位違反法律規定，與從業人員訂立協議，免除或者減輕其對從業人員因生產安全事故傷亡依法應當承擔的責任的，依法將對其主要負責人、個人經營的投資人處以罰款。

（3）違反生產安全事故處理規定的行為。依照法律規定，生產經營單位發生重大事故，其主要負責人不立即組織搶救或者在事故調查處理期間擅離職守或者逃匿的行為，必須承擔法律責任。

生產經營單位其他主管人員的安全生產違法行為

生產經營單位的主要負責人或者其他主管人員的下列行為，將處以警告，可以并處一萬元以下的罰款：

（1）違章指揮工人或者強令工人違章、冒險作業的；

（2）對工人屢次違章作業熟視無睹，不加制止的；

（3）對重大事故預兆或者已經發現的事故隱患不及時采取措施的；

（4）拒不執行安全生產監督管理部門或者煤礦安全監察機構及其安全生產監察員的安全監察指令的；

（5）偽造、故意破壞事故現場的；

（6）阻礙、干涉事故調查工作，拒絕接受調查取證、提供有關情況和資料的。

從業人員的安全生產違法行為

《安全生產法》規定了生產經營單位從業人員必須履行的安全生產義務，從業人員不履行法定義務的行為屬于安全生產違法行為，法律沒有對其設定行政責任和民事責任，只設定了刑事責任，即構成犯罪的依法追究其刑事責任。所以，《安全生產違法行為行政處罰辦法》沒有專門做出規定。

生產經營單位共有的安全生產違法行為

這是以社會組織為一般行為主體的安全生產違法行為，包括各類生產經營企業、個體工商戶和其他社會組織。《安全生產違法行為行政處罰辦法》對一般行為主體共有的安全生產違法行為作出的界定，對各類生產經營單位普遍適用。生產經營單位共有的安全生產違法行為可以分為12類：

1．不服從和拒絕、阻礙安全生產監督管理部門或者煤礦安全監察機構及其監察人員履行監管、監察職責的；

2．未按照規定設置安全生產管理機構或者配備安全生產管理人員的；

3．未按照規定對從業人員進行安全生產教育、培訓，特種作業人員未取得操作資格證書擅自上崗作業的；

4．未使用符合安全標準的安全設備并維護、保養、檢測，或者使用國家明令淘汰、禁止使用的危及生產安全的工藝、設備的；

5．特種設備未經具有專業資質的機構檢測、檢驗合格或者未取得安全使用證或者安全標志擅自使用的；

6．未為從業人員提供符合標準的勞動保護用品的；

7．未對重大危險源進行監控并制定應急預案的；

8．未對危險作業進行安全管理的；

9．擅自將生產經營項目、場所、設備發包或者出租給不具備安全生產條件或者相應資質的單位或者個人，或者沒有訂立安全生產管理協議并履行安全管理職責的；

10．生產經營場所的建筑物、通道、出口不符合安全要求的；

11．兩個以上生產經營單位在同一作業區域內作業，未訂立安全生產管理協議或者未指定專職安全人員進行安全檢查與協調的；

12．與從業人員訂立協議免除或者減輕生產經營單位因生產安全事故所應承擔的法定責任的。

高危生產經營單位特有的安全生產違法行為

現行安全生產立法除了對一般行為主體共有的違法行為作出界定之外，針對礦山企業、危險化學品生產經營單位等特殊主體的安全生產違法行為，法律、行政法規和《安全生產違法行為行政處罰辦法》提出了更為嚴格的要求。因為這些高危行業本身具有比一般生產經營單位更為危險的作業環境、災害威脅和重大危險源，極易發生生產安全事故。譬如礦山開采多數是地下采掘作業，來自地層的水、火、瓦斯和頂板的危險因素很多，必須采取一系列防護和保安措施，預防和抵御自然災害。這就要求礦山企業必須嚴格依照法律、行政法規、安全標準和安全規程的要求進行礦井建設、生產開采和安全管理。再如危險化學品多數屬于易燃、易爆、易腐蝕的物質，必須對其安全設施、設備等技術裝備以及生產、儲存、包裝、運輸等各個環節的安全防范措施嚴加管理，稍有不慎便會引發生產安全事故。所以，《礦山安全法》及其實施條例、《煤炭法》、《危險化學品安全管理條例》等單行法律、行政法規專門對礦山、危險化學品生產經營單位的安全生產違法行為作出了一些特殊界定。如果礦山企業、危險化學品生產經營單位違反了上述有關規定，還要承擔相應的法律責任。

礦山企業的安全生產違法行為

（1）礦山企業的主要負責人和安全生產管理人員未按規定經考核合格的；

（2）礦山建設項目沒有安全設計或者安全設計未經審查同意擅自施工、安全設施未經驗收合格的；

（3）礦山建設工程施工單位未按照批準的安全設施設計施工的；

（4）礦山企業的機電設備、安全儀器管理違反有關規定的；

（5）違反礦山作業場所有毒有害物質管理規定的；

（6）礦山企業違反采掘作業管理規定的。

危險化學品生產經營單位的安全生產違法行為

（1）危險化學品生產、儲存單位生產、經營、使用國家禁止的危險化學品或者劇毒化學品生產滅鼠藥以及其他可能進入居民日常生活的化學產品或者日用化學品的；

（2）危險化學品作業場所未設置有關安全設施、設備的；

（3）未按規定使用包裝物、容器包裝、盛裝、運輸危險化學品的；

（4）未按照規定使用危險化學品技術說明書、標簽的；

（5）違反危險化學品安全管理規定的；

（6）危險化學品生產經營單位違反轉產、停產、停業或者解散的安全管理規定的。

安全生產中介服務機構的安全生產違法行為

安全生產中介服務機構是獨立于政府和生產經營單位的社會組織。當前多數中介服務機構能夠依法開展安全生產的檢測、檢驗、評價、認證和咨詢等業務，但也存在見利忘義、出具虛假證明文件的違法行為。《安全生產法》賦予安全生產中介服務機構依法從事相關活動的權利，同時確定了其行為的法定界限。

《安全生產法》和《安全生產違法行為行政處罰辦法》對這類違法行為的界定主要有三種：一是必須依法取得國家規定的資質條件，沒有合法資質不得從事有關中介服務活動，否則即為違法。二是必須依照有關法律、行政法規和執業準則，為生產經營單位提供技術服務并承擔相應的法律責任。三是取得合法資質的中介服務機構必須出具真實、準確的證明文件（安全評價、認證、檢測、檢驗的報告或者證書等），不得出具虛假的證明文件。

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