事件回放

　　肖某為某企業的員工，2006年3月5日，單位老板讓肖某開車去火車站接一批托運的貨物。肖某自己沒有駕駛證，只是平時和別人學過車，所以心里有些擔心，但老板急著要這批貨，就催著肖某趕緊去取。結果肖某在去火車站取貨的過程中發生交通事故，由于肖某沒有駕駛證，交通管理部門認定肖某對交通事故負主要責任。

　　此次交通事故造成肖某嚴重受傷，身體自腰部以下癱瘓，全家為了給肖某治療已經負債累累。事故發生后不久，肖某親屬要求單位為其申報工傷，但因為單位沒有為肖某繳納工傷保險，所以一直沒有為肖某申報工傷。無奈之下，肖某親屬自行向勞動保障部門申請工傷認定。經過了兩個月的等待，勞動保障部門作出了認定結論，以肖某無證駕駛，構成違法為由，認定其為非工傷。肖某對勞動保障部門的認定結論不服，向同級人民政府申請行政復議，同級人民政府經過復議維持了勞動保障部門作出的不予認定工傷的結論。肖某一家為了討個說法，從此走上了漫漫的訴訟之路。

　　黃律師點評

　　在交通事故引發的諸多工傷案件中，對于無證駕駛導致的交通事故是否應當認定為工傷的爭議一直比較激烈，各地勞動保障部門的態度也不一致。

　　無證駕駛造成的交通事故是否應當認定為工傷，爭議的焦點在于無證駕駛行為是否屬于違反治安管理的行為，因為《工傷保險條例》第十六條明確規定，職工因犯罪或者違反治安管理導致傷亡的，不得認定為工傷或視同工傷。

　　導致對于無證駕駛是否屬于違反治安管理的行為的爭論，最直接的原因是《治安管理處罰條例》和《治安管理處罰法》對此類行為的規定完全不同。1986年9月5日，由全國人大常委會頒布的《治安管理處罰條例》中，明確將無證駕駛行為認定為違反治安管理的行為，該條例第二十七條規定，違反交通管理規定，有無證駕駛、醉酒駕駛等情形的，公安部門可處以15日以下拘留、200元以下罰款或者警告。因此，在《治安管理處罰條例》實施期間，職工如果因為無證駕駛造成交通事故而受傷的，是不能被認定為工傷的。

　　2005年8月28日全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國治安管理處罰法》，該法自2006年3月1日起生效。根據該法的規定，治安管理處罰的客體，是擾亂公共秩序，妨礙公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨礙社會管理，具有社會危害性，但尚不夠刑事處罰的行為。在該法中，已經明確將無證駕駛行為排除在治安管理處罰范圍之外。《治安管理處罰法》作為行政行為法，是對行政機關職權的規定和限制，應當遵循“法無明文規定即禁止”的原則，在法律沒有將“無證駕駛行為”列入可予以治安管理處罰的情況下，公安部門是不能對該行為予以治安管理處罰的。

　　肖某的交通事故發生于2006年3月5日，從時間上可以看出，該事故發生于《治安管理處罰法》生效之后，根據法律適用的基本原則，對肖某無證駕駛行為性質的認定，應當依據的是《治安管理處罰法》的相關規定，而不能依據《治安管理處罰條例》。該勞動保障部門作出的不予認定結論，仍然局限于《治安管理處罰條例》的規定，而該條例在《治安管理處罰法》生效后即行失效，因此，勞動保障部門認為肖某無證駕駛的行為違反治安管理，是沒有法律依據的，據此而作出的不予認定工傷的結論就成了沒有法律依據支持的錯誤結論，其行政行為不具有合法性。

　　有人援引《道路交通安全法》第九十九條的規定，認為無證駕駛行為屬于違反治安管理的行為。其理由是，該法第九十九條規定，未取得駕駛證駕駛機動車的，公安機關交通管理部門可以處以罰款，并可并處拘留，而罰款和拘留都是治安管理處罰的種類之一，所以無證駕駛的行為應當屬于違反治安管理的行為。對此，筆者認為這一觀點是不正確的。

　　首先，《治安管理處罰法》頒布于《道路交通安全法》之后，同作為全國人大常委會頒布的法律，具有同等的法律效力，但是在適用時，應遵守“新法優于舊法”的法律適用原則，因此，對無證駕駛行為的認定，應依據《治安管理處罰法》。

　　其次，行政處罰的范圍很廣，許多行政機關具有行政處罰權，例如工商、稅務、公安等機關。治安處罰只是行政處罰的一種，但并非任何行政處罰都可以成為治安處罰。交通管理部門作出的罰款、拘留的處罰只能認定為行政處罰，而不能認定為治安處罰。

　　最后，根據《治安管理處罰法》的規定，治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定，交通管理部門無權作出治安管理處罰的決定。

　　2004年12月28日，國務院法制辦以復函形式向遼寧省人民政府法制辦發出了（2004）第373號文件，該文件為《〈關于職工在上下班途中因違章受到機動車事故傷害能否認定為工傷的請示〉的復函》，根據該復函的精神，職工因交通違章受到機動車事故傷害，只要其違章行為不違反治安管理規定，都應當認定為工傷。

　　綜上所述，筆者認為，對于肖某因無證駕駛行為導致受到機動車事故傷害的，勞動保障部門應當予以認定為工傷。

　　相關法律規定：

　　《工傷保險條例》第十六條職工有下列情形之一的，不得認定為工傷或者視同工傷：

　　（一） 犯罪或者違反治安管理傷亡的；

　　（二） 醉酒導致傷亡的；

　　（三） 自殘或者自殺的；

　　《治安管理處罰條例》第二十七條違反交通管理，有下列第一項至第六項行為之一的，處15日以下拘留、200元以下罰款或者警告； 有第七項至第十一項行為之一的， 處50元以下罰款或者警告：

　　（一）挪用、轉借機動車輛牌證或者駕駛證的；

　　（二）無駕駛證的人、醉酒的人駕駛機動車輛，或者把機動車輛交給無駕駛證的人駕駛的；

　　《道路交通安全法》第九十九條有下列行為之一的，由公安機關交通管理部門處200元以上2000元以下罰款：

　　（一）未取得機動車駕駛證、機動車駕駛證被吊銷或者機動車駕駛證被暫扣期間駕駛機動車的；

　　（二）將機動車交由未取得機動車駕駛證或者機動車駕駛證被吊銷、暫扣的人駕駛的；

　　（三）造成交通事故后逃逸，尚不構成犯罪的；

　　（四）機動車行駛超過規定時速50％的；

　　（五）強迫機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規和機動車安全駕駛要求駕駛機動車，造成交通事故，尚不構成犯罪的；

　　（六）違反交通管制的規定強行通行，不聽勸阻的；

　　（七）故意損毀、移動、涂改交通設施，造成危害后果，尚不構成犯罪的；

　　（八）非法攔截、扣留機動車輛，不聽勸阻，造成交通嚴重阻塞或者較大財產損失的。

　　行為人有前款第二項、第四項情形之一的，可以并處吊銷機動車駕駛證；有第一項、第三項、第五項至第八項情形之一的，可以并處15日以下拘留。

　　鏈接：

　　遼寧省人民政府法制辦公室關于職工在上下班途中因違章受到機動車事故傷害能否認定為工傷的請示

　　（2004年11月1日 遼政法[2004]16號）

　　國務院法制辦公室：

　　我省大連市在審理有關工傷認定的復議案件過程中，對職工在上下班途中因違章受到機動車事故傷害能否認定為工傷問題認識不一致。一種意見認為，根據《工傷保險條例》第十四條第（六）項的規定，只要職工在上下班途中，受到機動車事故傷害的就應當認定為工傷，不需要考慮職工是否違章。另一種意見則認為，雖然《工傷保險條例》第十四條明確了認定工傷的7種行為，但同時受到第十六條規定的限制。雖然職工是在上下班途中，但因其違反交通規則，屬于違反治安管理的情形，因此不能認定為工傷。

　　以上哪種意見為妥，請予明示。

　　國務院法制辦公室對《關于職工在上下班途中因違章受到機動車事故傷害能否認定為工傷的請示》的復函

　　（2004年12月28日國務院法制辦公室文件國法秘函〔2004〕373號發布 自發布之日起施行）

　　遼寧省人民政府法制辦公室：

　　你室《關于職工在上下班途中因違章受到機動車事故傷害能否認定為工傷的請示》（以下簡稱《請示》）收悉。經研究，函復如下：

　　2003年4月27日國務院公布、自2004年1月1日起施行的《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定：職工“在上下班途中，受到機動車事故傷害的”，應當認定為工傷；第十六條第（一）項規定：職工“違反治安管理傷亡的”，不得認定為工傷或者視同工傷。據此，職工在上下班途中因違章受到機動車事故傷害的，只要其違章行為沒有違反治安管理，應當認定為工傷。