【案例要旨】

　　國務院《工傷保險條例》第十七條規定，職工發生事故傷害的，所在單位應當自事故發生傷害之日起30日內，向用人單位所在地的區、縣勞動保障行政部門提出工傷認定申請。遇有特殊情況，經報區、縣勞動保障行政部門同意，申請時限可以適當延長。用人單位未申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故發生之日起1年內，可以直接提出工傷認定申請。該條款只規定了受理用人單位超過規定期限申請的可能性，而對職工超過規定期限提出的申請，是否應當審查超期的理由，沒有明確規定。本案的處理通過法理分析并從切實保護勞動者合法權益的立法目的出發，對區勞動局在未經審查勞動者是否存在正當理由的前提下，即以申請超過法定時效而作出不予受理的決定和原審維持的判決，予以撤銷，責令區勞動局重新作出處理。該判決反映了法官對法律的適用應當從考量立法目的和切實保護當事人根本利益的角度出發，切實踐行司法為民宗旨，值得借鑒。

　　【案情簡介】

　　2007年1月9日，欒淑香向上海市南匯區勞動和社會保障局（以下簡稱：南匯勞動局）提出工傷認定申請，稱：2005年6月30日，欒淑香在無錫愛蓮超市有限公司昆山分公司搬運貨物時摔傷，導致腰椎壓縮性骨折。南匯勞動局收到申請后于同日以欒淑香的申請超過法定申請時效為由作出南匯勞認（2007）字第0014號不予受理決定。欒淑香不服，遂向南匯區法院提起行政訴訟，請求撤銷不予受理決定，責令南匯勞動局受理工傷認定申請。

　　欒淑香在訴訟中稱，其系上海國生實業有限公司的員工，被派往無錫愛蓮連鎖超市有限公司負責促銷。2005年6月30日上午欒淑香在工作中摔傷，導致腰椎壓縮性骨折。欒淑香治療期間上海國生實業有限公司告知其公司已申請工傷認定，并且公司在此后按照半年一次的方式向欒淑香支付工傷期間的工資。2006年12月26日第二次手術治療結束后，欒淑香才知道單位未申請工傷認定，故于2007年1月9日向南匯勞動局提出申請。欒淑香認為，其在工傷期間活動嚴重受限，又系單親家庭，身邊也無直系親屬為其辦理工傷申請，所以未在法定期限內申請工傷認定有正當理由，屬時效中止，南匯勞動局應予受理，遂訴至原審法院，要求判如所請。

　　南匯勞動局則認為，欒淑香于2007年1月9日申請工傷認定，已超過《工傷保險條例》規定的申請時效。其作出的不予受理通知書事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，程序合法，請求駁回欒淑香的訴訟請求。

　　原審法院審理后認為，欒淑香于2005年6月30日受傷，至2007年1月9日才向南匯勞動局提出工傷認定申請，顯然已超過法定申請時效。欒淑香提出的超期申請的理由，無事實依據和法律依據，法院不予支持。遂判決駁回欒淑香的訴訟請求。

　　判決后欒淑香不服，向本院提起上訴。本院經審理查明，南匯勞動局在訴訟中，未提交詢問、核實欒淑香逾期申請工傷認定有無特殊情況和正當理由的證據材料。

　　【審判結論】

　　一審判決：維持南匯勞動局作出的不予受理決定。

　　二審判決：一、撤銷原審判決；二、撤銷南匯勞動局作出的《不予受理決定》的具體行政行為；三、南匯勞動局重新對欒淑香工傷認定申請作出處理。

　　【評析意見】

　　一、《工傷保險條例》規定的勞動者申請工傷認定1年期限具有訴訟時效性質

　　國務院《工傷保險條例》于2004年1月1日正式實施，該條例的制定是為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，使勞動者的權益得到更充分的保護。設立工傷認定申請期限的目的，一是督促勞動者盡快行使權利，否則不利于維護勞動者的工傷權利，甚至還可能因為用人單位的關閉、破產而最終使勞動者喪失獲取工傷待遇的權利；二是便于工傷認定，可避免因時間流逝造成證據滅失而無法認定工傷，避免工傷認定爭議。

　　申請工傷認定，應當屬于請求權范疇，即請求他人為一定行為或者不為一定行為的權利，所以申請期限有別于只適用于形成權的除斥期間，而類似于訴訟時效，在本案中表現為欒淑香請求南匯勞動局為其作出工傷認定的權利。在南匯勞動局出具的《不予受理決定書》中，也將不受理欒淑香工傷認定申請的理由表述為“超過法定申請時效”；《工傷保險條例》第十七條關于用人單位申請工傷認定的規定也表明申請工傷認定的時限可以適當延長。所以該申請時限具有訴訟時效的特性。因此，工傷認定部門對逾期申請工傷認定應調查核實申請人有無特殊情況，審查逾期申請理由是否正當成立，然后決定是否同意延長申請時限，以切實保護勞動者的合法權益。本案中，欒淑香向南匯勞動局提出工傷認定申請時距發生工傷傷害已經超過《工傷保險條例》第十七條規定1年的申請時限，欒淑香稱其超過1年申請時限，是因為其受傷后臥床不起，且用人單位告知其已申請工傷認定。其間欒淑香還收到用人單位按工傷支付的薪金，以致其誤以為工傷認定部門已認定工傷。對欒淑香逾期申請工傷認定，南匯勞動局應當對欒淑香的逾期申請是否存在特殊情況，是否屬于正當理由予以審查。如果該理由成立，就應當予以受理，以切實保護勞動者的合法權益；如果該理由沒有事實依據，則可作出不予受理的決定。南匯勞動局在接受申請后未審查欒淑香的超過申請時限是否存在正當理由，即作出不予受理的決定，存在侵害勞動者合法權益的可能，也與立法的目的相悖，故本院二審判決撤銷該具體行政行為及原審的維持判決，責令南匯勞動局重作處理。

　　二、對于完善《工傷保險條例》第十七條的建議

　　1、國務院《工傷保險條例》第十七條只規定了用人單位申請工傷認定的期限可以適當延長，而對勞動者的申請即使存在不可歸責于勞動者的原因（例如：不可抗力、突發事件、神志不清、長期臥床等），也沒有規定可以延長申請期限，不利于充分保護勞動者的合法權益。目前有些用人單位為了謀求用工成本低廉化，往往不為勞動者繳納應當繳納的社會保險金，一旦勞動者發生工傷事故，用人單位以種種手段逃避自己的責任。如果勞動者在受傷后的一年內輕信用人單位的承諾已為其申請了工傷認定，并也實際收到用人單位支付的養傷報酬，那么一年后當用人單位反悔，勞動者也已失去了申請工傷認定的機會。所以該條款的這一規定不利于勞動者權益的保護，而讓不法用人單位有機可乘。

　　2、除了用人單位外，該條款只是以羅列的方式表明，工傷職工或者直系親屬、工會組織可以提出申請。首先該規定將配偶排除在外，極為不合理；其次也排除了經過合法授權的其他人（包括：律師、其他親屬等）代為申請的權利。且一般情況下工會組織依附于用人單位，在用人單位不愿申請時，工會組織代勞動者申請只存在理論上的可能。故一旦當勞動者身邊無近親屬，自己又因客觀原因無法提出申請時，極有可能超過規定申請時限。此外，條款在表述除用人單位外的工傷認定申請主體時，用了“工傷職工或者直系親屬、工會組織”的表述方式，除了前文所述“直系親屬”的表述不合理外，“工傷職工”一詞的表述也值得商榷。因為在作出工傷認定前，就將其界定為“工傷職工”，不符合邏輯，應當改為“受傷職工”為妥。

　　3、建議將該條款修改為：職工發生事故傷害的，所在單位應當自事故發生傷害之日起30日內，向用人單位所在地的區、縣勞動保障行政部門提出工傷認定申請。遇有特殊情況，經報區、縣勞動保障行政部門同意，申請時限可以適當延長。用人單位未申請的，受傷職工或者其近親屬、工會組織以及其他經過合法授權的自然人、其他組織在事故發生之日起1年內，可以直接提出工傷認定申請。遇有特殊情況，經報區、縣勞動保障行政部門同意，申請時限可以適當延長。