澳大利亞海上石油、天然氣儲量豐富，對海上油氣資源的開發及安全監管，已成為澳政府能源主管部門及油氣行業監管機構的一項重要工作，他們的成功經驗很值得我們借鑒。
　　一、海上油氣資源開發及監管概況
　　澳大利亞所有礦產資源歸人民所有，政府代表人民進行管理，但直到2005年1月1日之前，澳大利亞實行的都是聯邦和州(或地區)兩級管理體制，特別是石油天然氣儲量豐富的西澳大利亞、維多利亞州及北部地區政府對油氣資源開發都擁有實際的管理權。就海洋石油天然氣事務來說，各州或地區有權制定三海里范圍內的監管法律，聯邦政府則對三海里范圍之外的所有海洋石油事務擁有監管權，這是載入澳“海洋憲法解決協議”的基本原則。但由于規模以上的油氣儲量大部分在三海里之外，因此澳大利亞海上油氣資源主要還是由聯邦政府監管，同時聯邦政府在一些具體的監管環節上還須與地方政府合作，各州或地區政府受聯邦政府委托，履行包括安全事務在內的所有日常監管權力。
　　不管是聯邦政府還是州政府，澳大利亞油氣監管的基本方針：一是政府決策，二是市場監管，三是企業競爭。即：政府部門負責油氣資源開發及運輸、銷售的政策制定；行業監管機構負責對油氣市場運營情況進行監管；參與油氣市場競爭的企業則按照市場規則進行經營活動。政府的作用只是在市場出現問題時，才通過對政策的調整來干預企業的經營，以使市場恢復正常秩序。此外，政府油氣主管部門還要對監管機構實施監督，以保證其監管活動的公正、公開以及按法律程序進行。
　　1967年，澳大利亞出臺了《水下石油勘探法》，根據該法律，澳政府并不直接參與油氣資源的勘探開發，只負責提供一個適合開發的宏觀經濟環境，并對油氣資源的開發采取許可證制度，對有意參與油氣資源開發的企業發放許可證，對外國投資者進行稅收和利率等方面的政策制定和立法。
　　為減少企業投資風險，政府還要負責油氣儲量大方位的地質勘探，這也是政府提供的宏觀環境的一部分。在此基礎上，政府向企業發放勘探許可證。企業通過競爭拿到許可證之后應承諾至少在許可證六年的期限里投入的資金和工作量。如果在這一期間沒有找到油，應把許可證還給政府；如果找到的油量過少不具開采價值，可以要求政府放在保留名單中，期限為一次五年，是介于生產與勘探之間的過渡期。在這一期間，企業要向政府承諾做商業開發的前期工作，五年后，企業可以根據情況要么申請直接開采，要么再申請第二個五年。如果找到了具有開發前景的油田，則可向政府直接申請開采許可證，這一許可證沒有時間限制，企業拿到后即可進行商業性開采，但同時還要申請生產許可證及開采設施的修建、安裝許可證。
    澳大利亞對外國投資者也采取完全開放的政策，澳政府每年都公開對外發布油氣勘探開發的招標信息，其中包括用于招標的區塊和儲量及有關政策規定。外國投資者可以直接參與競標，一旦中標即可進行直接投資，享有與國內投資者同等的權利。
　　二、海上安全監管機構及安全立法
　　從2005年1月1日起，澳大利亞成立了一個新的油氣資源監管機構--國家海上石油安全局(NOPSA)。該機構是州、地區政府以及聯邦政府監管機構的聯合體，它作為惟一的全國性海上石油安全的監管機構取代了各州相互獨立的監管機構。依前所述，澳大利亞海上油氣監管在2005年之前基本實行的是兩級監管，即根據實施《水上石油法》的行政性安排，在聯邦和州(地區)政府共同負責的框架下，各州(地區)負責日常安全監管決策及其制度和程序安排。但在20世紀90年代發生一次嚴重的海上石油安全事故后，澳大利亞政府開始對這一體制框架進行了重新評估，最終確立了全國統一的安全監管體制。
　　國家海上石油安全局向澳大利亞礦產和資源部長理事會負責。該理事會是由澳大利亞聯邦及各州、地區政府負責礦產資源事務的部長組成的部長級的聯席會議，主要任務是研究落實聯邦政府領導人聯席會議提出的政策主張。具體職責是：1)就全國性的能源發展和全國性的能源問題提出政策執行建議；2)協調各州之間的相互合作，特別是對環境有重大影響的能源問題的合作；3)負責監督能源政策的執行情況等。在部長理事會之下有三個常設機構，即能源管理委員會、能源市場委員會、競爭和消費者事務委員會，但他們又是獨立于政府的能源事務方面的監管機構。
　　根據現代監管理念，政府的政策制定職能要與政策執行職能相分離，監管機構是負責政策具體執行的專門機構。按照上述能源行業的管理架構，前兩個層次，即聯邦政府領導人聯席會議和部長理事會都是政府的政策制定及政策執行的監督協調機構，是非常設的，由負責能源事務的部門及其工作人員主持日常事務；其下的第三個層次的機構則是負責政策執行的監管機構，他們各自負責不同的能源監管事務。2005年1月1日之后新成立的國家海上石油安全局同其他原有的三個機構一樣是處于第三層次的、專門就海上石油安全進行監管的機構。
　　國家海上石油安全局對所有涉及海上油氣勘探開發的安全事務進行監管，并根據監管中出現的問題，對部長聯席會議(制定的政策)提出改進意見。由于澳大利亞多數海上油氣活動都集中在西海岸的西北大陸架，或者集中于維多利亞海岸的巴士海峽(Bass Strait)，國家海上石油安全局總部設在沿海城市珀斯(Perth)，在墨爾本設有辦公室，在達爾文市也派駐有官員，以負責對北部海岸地區的油氣活動進行監管。 
　　國家海上石油安全局實行完全的成本回收制度，即其日常運作不依賴于政府預算，以向被監管者收取監管費維持日常工作運轉，每年法定預算約800萬澳元，主要收費項目包括油氣運輸管道監管費，行業從業者安全規范審理費等。
　　對于海上油氣資源的安全監管，澳大利亞還制定了一系列的法律、法規。例如2004年重新修訂的、頒布于1967年的《水上石油法》及1993年制定的《水上石油監管條例(職業健康和安全)》，1996年制定的《水上石油監管條例(海上設施安全管理)》，2001年制定的，《水上石油監管條例(管道安全)》和2002年制定的《水上石油監管條例(潛水作業安全)》等。
　　以上述聯邦法律條文為依據，澳大利亞各州和地區還制定了專門針對本州(地區)的安全監管法規，這也為國家海上石油安全局對各州(地區)水域實施監管提供了法律依據，并確保在全國范圍內建立統一的監管體系。
　　三、安全規范承包監管模式
　　安全規范承包監管模式是澳大利亞在上世紀90年代中后期才開始實行的一種監管模式。這種模式在歐洲大陸比較盛行，目前新西蘭、巴西等國的油氣行業監管也實行的是這一模式。這是一種旨在充分調動被監管者責任感，在被監管公司自定安全規范基礎上，監管機構進行評估、監督，以產生一種互動機制，保證安全風險的控制。國家海上石油安全局成立之前，澳大利亞政府專門就這一監管模式進行了評估，經確認這是一種較為成功的監管方式，新的監管機構可以繼續按這一模式運轉。
　　1. 安全規范承包監管模式的概念和特點
　　所謂安全規范承包監管模式就是一改傳統的命令式監管，對監管機構來說，是只設定監管目標，規定具體監管原則，而不列舉具體監管要求的監管方式；對被監管公司來說，則是通過制定本公司的安全管理規范，向監管者承諾企業應該達到的安全標準，對安全采取義務承包的方式。這種監管模式使企業把安全管理當作自己的份內之事，當作從事生產經營活動必須履行的義務；這種方式使監管者執法更有針對性，目標和方向都更為明確。
　　安全規范監管模式具有以下特點：一是安全規范必須由企業自行制定，基本原則是，誰制造了風險，誰就必須有能力來控制風險。由于每個企業的每一套燃氣設施或其他機器設備的使用年限、質量標準都不盡相同，只有企業經營者本人最清楚自己的設施所存在的危險，因而安全管理規范必須由企業自己來制定；二是安全規范必須明確燃氣安全管理的關鍵方面，既要包括有關技術要求，也要包括管理方面的要求；三是安全規范管理必須明確關鍵環節的績效要求，這樣使企業及監管者都可以評估和測定其制定的安全規范的實際表現。總之，安全規范監管模式的核心要求是，被監管者必須說明其已經充分認識、充分評估了所有可能發生的風險，并會采取一切必要的措施，將風險降到盡可能低的水平。
　　隨著海上油氣勘探開發事業的發展壯大，企業的承包義務還應該加上健康和環保的內容，因此這一監管模式實際上是健康、安全、環保規范承包模式(以下簡稱“安全包模式”)。
　　2.安全包模式的監管程序和監管機構的職責
　　安全包實際是一種以預先防護為原則的監管模式，其監管程序是：先由公司制定健康、安全、環保方面的規范，再由監管機構進行評估，當安全規范足以保障企業安全運營時，監管者必須批準其規范。但如果規范未獲批準，監管者必須指出規范的缺陷所在，相關責任人必須修改規范，這意味著企業經營者要制定更為嚴格的安全標準和改變其管理制度，直到其規范被認可。安全規范一旦經評估認可后，就由監管機構監督執行，以定期檢查的方式確保企業經營者遵從其制定的安全規范。這種標準化的互動模式，增強了公眾對有關責任人采取的風險控制措施的信心。
　　按照以上工作程序，監管機構的主要職責是：1)對企業制定的安全包和其實際應用中的證據進行評估，以確定有關責任人對管理健康、環保和安全事務是否建立了有效制度。2)對已建立起的管理制度進行檢查、測試，找出存在的問題。3)對違反安全法規的情況采取必要的強制措施。4)履行必要的領導、指導和教育的職能。
　　為了更好地履行職責，增進監管機構執法的可信度和有效性，澳大利亞政府要求監管機構應該做到：1)提高檢查活動和安全包審查的針對性，并使這兩種工作方式保持合適的比例；2)增強監管的標準化水平，使相似的情況得出相似的處理結果；3)在評估有關責任人的安全包時要提高透明度；4)具備足夠的專業技能和知識，以確保有能力履行職責；5)具有獨立性和責任心，并愿意與監管對象和其他人在安全等方面上開展合作，并提供指導。
　　3.國家海上石油安全局組織結構和工作運轉
　　為適應安全包監管模式，國家海上石油安全局在成立之初，對內部組織結構、工作運轉程序、人員配備甚至辦公地點選擇都進行了精心安排。
　　(1)組織結構
　　國家海上石油安全局(以下用英文縮寫NOPSA)采用矩陣式組織結構，在小組最底層人員與CEO之間最多有兩層；所有任務都集中到CEO、小組組長和執行小組；每個小組配備執行助理，為本組或執行小組提供支持；任何小組不得自我封閉，都要接受來自其他小組的支持；設立行政執行辦公室，管理為使NOPSA正常運轉必須配備的信息及通訊技術、培訓、財務、人力資源管理及與政府部門和議會溝通的功能，但從成本效益考慮，這一行政支持可采用外包方式解決，這需要行政辦公室經理有很強的合同管理技能。
　　(2)內部管理
　　為確保NOPSA的有效運行，其內部成立了不同的委員會，這些委員會主要負責機構整體規劃、機構績效監測、風險管理、外部溝通及員工咨詢委員會，由CEO、小組長、行政辦公室經理分別擔任委員會主席；建立一套內部管理制度，并與行業從業者及其員工代表在內的外部利益相關人員保持對話，以獲得對NOPSA工作績效的反饋。
　　(3)工作績效測評內容
　　這既是NOPSA每年對自己工作的檢查，也是政府對其工作監督的內容，包括計劃對企業核查和調查次數實現的情況，準時完成安全包評估的情況，檢查并改進公開的內部制度和程序的情況，通過調查，測評利益相關人對監管績效的滿意度，通過內部審計，測評內部績效標準遵守程度等。
　　(4)人員配備
　　能夠勝任海洋石油監管的人員需要具備各種相關知識、技能及素質，包括與海洋技術有關的操作和工程知識，與健康、安全、環保有關的技能和知識，他們應是這些領域的專家。除以上人員以外，NOPSA還必須聘用一些在化工、電力、采礦等方面具有操作經驗的技術人員。為此，NOPSA的薪酬水平要足以吸引并留住監管所需要的高素質人才。
　　(5)工作運轉
　　NOPSA每年要定期對被監管企業的作業設施進行檢查、調查或核查；定期與作業人員的管理辦公室召開會議，探討作業風險及改進措施；在被監管公司的聚集地設立執行小組，使其與所在地的公司保持密切聯系，管理安全包評估過程，設計核查計劃，對事故調查做出立即反應。
　　四、可借鑒的經驗
　　澳大利亞政府為了在海上油氣的安全狀況上最有效地體現成本效益原則，最終選擇了實行全國統一的安全監管模式。實踐證明，安全包模式是海洋石油比較合適的監管模式，通過對行業行為的適當約束，可以實現國際水平的安全狀況。
　　根據澳大利亞的經驗，實現有效的安全監管應具備以下前提條件。
　　1)建立全國統一的、專門的安全監管機構，以統一協調不同地區的安全事務；
　　2)建立明確的、有利執行的法律框架，以約束作業者切實履行其承擔的責任；
　　3)由富有才干和經驗豐富的專家、技術人員組成高水平監管團隊；
　　4)監管機構的組織結構和管理體制要體現獨立、透明、公開和成本效率原則；
　　5)在履行法定職責和與企業打交道時，要有一個各方認可的績效標準；
　　6)必要時向企業及其員工授權，以識別和報告潛在的危害，并確保能夠采取適當的控制措施；
　　7)在安全、資格、環保和資源管理方面的審批程序要順暢和協調，以避免海洋石油工業的項目開發受到不應有的拖延。