日本地處歐亞板塊、菲律賓板塊、太平洋板塊交接處，處于太平洋環火山帶，臺風、地震、海嘯、暴雨等各種災害極為常見，是世界上易于遭受自然災害的國家之一。在長期與災難的斗爭中，日本在應急管理特別是防災減災方面，法規健全、體制完善、機制順暢、宣傳到位、保障有力，預防和處置各類突發事件的成效顯著，己形成了一套較為完善的綜合性防災減災對策機制，歸納起來主要有六大特點，非常值得我國借鑒學習。

　　一、應急管理法律體系健全完善

　　面對各種災害特別是自然災害的嚴峻挑戰，日本高度重視防災、減災工作，經過不斷總結完善，形成了特色鮮明、成效顯著的應急管理體系。

　　在預防和應對災害方面，日本堅持“立法先行”，建立了完善的應急管理法律體系。國家頒布了《災害救助法》、《災害對策基本法》。《災害對策基本法》對防災理念、目的、防災組織體系、防災規劃、災害預防、災害應急對策、災后修復、財政金融措施、災害緊急事態等事項作了明確規定，是日本的防災抗災的根本大法，有“抗災憲法”之稱。根據《災害對策基本法》，日本還頒布了《河川法》、《海岸法》、《防沙法》等法律法規。目前，日本共制定應急管理(防災救災以及緊急狀態)法律法規227部。各都、道、府、縣(省級)都制定了《防災對策基本條例》等地方性法規。一系列法律法規的頒布實施，顯著提高了日本依法應對各種災害的水平。為了確保法律實施到位，日本要求各級政府針對制訂具體的防災計劃(預案)、防災基本計劃、防災業務計劃和地域防災計劃，細化上下級政府、政府各部門、社會團體和公民的防災職責、任務，明確相互之間的運行機制，并定期進行訓練，不斷修訂完善，有效增強了應急計劃針對性和操作性。

　　二、應急管理組織體系科學嚴密

　　日本建立了中央政府、都道府縣(省級)政府、市町村政府分級負責，以市町村為主體，消防、國土交通等有關部門分類管理，密切配合，防災局綜合協調的應急管理組織體制。國家設立“防災委員會”，負責制定全國的防災基本規劃、相關政策和指導方針，由內閣房負責協調、聯絡。“中央防災委員會”的主席是首相，成員包括國家公安委員會委員長、相關部門大臣，公共機構，如赤十字會、NTT電信公司、電臺、廣播電臺和研究行業的有關學者組成。當發生較大規模的災害時，中央政府成立“非常災害對策本部”。當發生特大災害時，中央政府成立“緊急災害對策本部”，由首相擔任本部長。都道府縣設有防災局(下設危機管理課)，負責制訂地方防災計劃，綜合協調轄區防災工作。轄區內發生較大規模災害時設置“災害對策本部”，由知事任本部長。各市町村也有相應機構，負責實施中央和地方政府的防災計劃，是應對災害的主體。一般情況下，上一級政府主要向下一級政府提供工作指導、技術、資金等支持，不直接參與管理。當發生自然災害等突發事件時，成立由政府一把手為總指揮的“災害對策本部”，組織指揮本轄區的力量進行應急處置。除地震外，上一級政府通常根據下一級政府的申請予以救援。

　　三、建立統一領導、協調有序的巨滅應急機制

　　日本政府通過《大規模災害時消防及自衛隊相互協助的協議》等一系列法律法規，建立了跨區域梅作機制、消防、警察和自衛隊應急救援機制，強化了中央和地方、部門與部門之間統一指揮、分工合作的力度。發生巨災時，為提高運轉效率，首相設置非常災害對策本部，統一調度指揮。

　　一是建立跨區域防救災機制。阪神大地震前，只有18個道府縣、586個市町村簽訂72小時相互援助協議；阪神大地震后，已有47個道府縣、2000多個市町村簽定了72小時相互援助協議，日本聯合防救災形式已深入基層組織。

　　二是基本確立消防、警察和自衛隊合作機制。首先，互相提供災害情報，開展日常協作演習。其次，災區附近的警察廳和消防廳，設置專門的聯絡人員，協調災區附近的機構以及災害現場工作。

　　三是自衛隊承擔警察部隊和消防援助隊空運任務，警察確保道路暢通。如警察不在現場時，自衛隊、消防隊員可替代警察行使此權。上述對策措施具有很強的可行性。例如，2003年5月26日宮城縣東部發生七級地震。地震后6分鐘，首相官邸危機管理中心就迅速成立了地震對策室，召開了政府各部門的緊急會議。緊接著，國土交通省、海上保安廳、總務省等部門紛紛成立了對策室或聯絡室。十多分鐘后，宮城縣警察總部的攝像直升機已向首相官邸傳送在空中攝影的災區圖像了。一個多小時后，內閣防災大臣召開新聞發布會，公布了政府的救災措施。與阪神大地震相比，這次日本政府反應迅速，應對有力，充分顯示了其行政組織應急管理的能力。

　　四、公眾防災避災意識強，自救互救能力高

　　日本十分重視應急科普宣教工作，通過各種形式向公眾宣傳防災避災知識，增強公眾的危機意識，提高自護能力，減少災害帶來的生命財產損失。

　　為紀念1923年9月1日的關東大地震，日本將每年的9月1日定為“防災日”，8月30日到9月5日為“防災訓練周”。在此期間，通過組織綜合防災演練、圖片展覽、媒體宣傳、標語、講演會、模擬體驗等多種方式進行應急宣傳普及活動。同時，將每年的1月17日定為“防災志愿活動日”，1月15日至21日定為“防災及防災志愿活動周”。鼓勵公眾積極參加防災訓練，掌握正確的防災避災方法，提高自救、互救能力。

　　政府部門及社會團體根據本地區有可能出現的災害類型，編寫形式多樣、通俗易懂、多國語言的應急宣傳手冊，免費向公眾發放，普及防災避災常識。同時，社區積極組織居民制作本地區防災地圖。通過災害分析、實地調查、意見收集、編寫樣本、集體討論、印刷發放等環節。使居民了解本地區可能發生的災害類型，災害的危害性，避難場所的位置、正確的撤離路線，真正做到災害來臨時沉著有效應對。日本將防災教育內容列人了國民中小學生教育課程，通過理論授課、觀看影片、參觀消防學校、參加應急訓練等方式宣傳應急知識，增強應急意識，培養應急能力。同時。教育部規定學校每個學期都要進行防災演習。公眾通過體驗，感受不同類型、不同程度的災害，增強防災意識：通過實踐，掌握基本的自救、互救技能。

　　五、應急設施齊備應急保障強

　　一是建立了專職和兼職相結合的應急隊伍。專職應急救援隊伍主要有警察、消防暑員、陸上自衛隊。兼職隊伍主要是消防團成員。消防團員由公民自愿參加，政府審查后，定期組織他們到消防學校接受培訓，發給資質證，并提供必要的設施和裝備。他們平時工作，急時應急，屬于應急救援自愿者。消防團員人數較多，是本地區防災和互助的骨干力量。日本企業消防隊員由企業組建，保護企業的自身安全，緊急情況下，也接受政府的調遣。

　　二是應急設施齊備。充分利用中小學牢固的體育館、教室和空曠的操場、公園等，建設了眾多的應急避難場所，并在街道旁設置統一、易識別的“避難場所指示標志”，便于指引公眾迅速、準確的

　　到達應急避難場所。日本的酒店、商場、機場、地鐵站等公共場所都有明確的避難線路圖，在線路圖中清楚的標明目前所處的位置，消火器材、避難器具的位置及避難線路。所有建筑物的消防通道都標有紅色倒三角，一旦發生火災，消防員即可以迅速由通道進入樓內解救被困人員。防災公園內有消防直升飛機停機坪、醫療站、防震性水池和防災用品貯備，并架設電信通訊設施，確保了出現危機時有效發揮防災功能。

　　三是應急物資種類多、數量足、質量高。日本建立了應急物資儲備和定期輪換制度，各級政府和地方公共團體要預先設計好救災物資的儲備點，建立儲備庫和調配機制。其中主要食品、飲用水的保質期是五年，一般在第四年的時候更換，更換下來的食品用于各種防災演習。同時，日本大力開發防震抗災用品。根據不同的用途和需要，日本現已研制出各種防震抗災用品。例如，具有一定防火功能的緊急避難用品包，內有各類物品27件，其中包括礦泉水、飲用水長期保存罐、壓縮餅干、手搖充電的收音機及電燈、防塵口罩、防滑手套、繩子、固體燃料、急用哨子、護創膏、藥棉和繃帶等。同時，每次綜合防災訓練時，組織部門會邀請防災用品生產企業參加，既調動了企業投身應急管理事業的積極性，又向公眾推廣了防災用品。由于防災用品產業的快速發展及公眾防災意識的增強，日本基本上家家都儲備有防災應急用品和自救用具。

　　六、預測預警和應急通訊系統完善發達

　　日本依托大專院校、科研院所建立危機管理研究所，對危機管理、健康危機管理、災害數據研究、防災救助等多方面課題進行研究，并將研究成果運用于應急管理工作之中。利用先進的監測預警技術系統，實時跟蹤、監測天氣、地質、海洋、交通等變化，減災部門日常大量的工作就是記錄、分析重大災害有可能發生的時間、地點、頻率，研究制定預防災害的計劃，定期組織專家及有關人員對災難形勢進行分析，向政府提供防災減災建議。日本科學家在水下兩千米的海槽上安裝檢測儀器，通過人造衛星的全球定位系統來密切監視海底地殼板塊的活動。積極研究建立全民危機警報系統，當地震、海嘯等自然災害以及其它各個突發事件發生時，日本政府有關方面可以不用通過各級地方政府，而是直接利用“全民危機警報系統”向國民發出警報。

　　日本各地都建立了都道府縣的緊急防災對策本部指揮中心。指揮中心設有計算機控制的大屏幕顯示器，通過網絡對所屬地區和城市進行監控。指揮中心內還設有政府和商業電視臺以及警察總部屬的直升飛機的監控畫面。發生災害后，各地政府首腦(知事)和緊急防災對策本部的所有成員將在指揮中心進行救災指揮，使災害緊急處置實現高效化。由于都道府縣所屬地區都建立了計算機骨干網絡，使緊急防災對策本部的信息中心，通過網絡與所屬的市町村和警察局、自衛隊、水電煤氣、道路等管理部連接在一起，以保證信息的通暢和救災行動的實施。日本的防災信息網絡系統十分嚴密。它們除了運用計算機網絡連接外，還用有線專用線連接以備用：如果以上線路都發生問題時，則利用衛星監控的GPS定位系統來指揮救災。力爭做到萬無一失。日本政府建立起覆蓋全國、功能完善、技術先進的防災通信網絡。此外，還建立起各種專業類型的通信網，包括水防通信網、緊急聯絡通信網、警用通信網、防衛用通信網、海上保安用通信網以及氣象用通信網等。一是日本開發出一種在自然災害發生后確認人身安全的系統，這一系統的功能由可以上網并帶有全球定位功能的手機來實現。中央和地方救災總部通過網絡向手機的主人發送確認是否安全的電子郵件，手機主人根據提問用手機郵件回復后，在救災總部的信息終端上就會顯示每一個受訪者的位置和基本的狀況。二是發生災害時，在避難的道路路面上貼上無線射頻識別標簽，避難者通過便攜裝置可以清楚地知道安全避難場所的具體位置：如果有人被埋在廢墟堆里不能動彈或呼救的話，內置無線射頻識別標簽的手機會告訴搜救人員被埋者所處的具體位置：還可以通過身上攜帶的無線射頻識別標簽獲得相關信息。以準確地判別其身份。三是開發出了可由摩托車運載，能充當臨時無線基站的無線通信裝置，可以接收受害者的手機信號，確認他們的安全情況，并把相關情況傳遞給急救車上的救護人員。四是利用網絡技術實現“緊急地震迅速預報”。具體說來，就是把家庭和辦公室的家電產品、房門等和因特網連接起來，由電腦自動控制，當地震計捕捉到震源的縱波以后，可在3～5秒后發布緊急預報，系統接到緊急地震迅速預報以后，能即刻自動切斷火源。

　　日本在預防和處置地震、海嘯、交通和火災等事故方面有著豐富的理論和成熟的經驗。加強雙方的合作和交流，充分借鑒日本的應急管理理念和預測預警、應急救援等方面的經驗，對推動我國安全生產應急管理工作有著重要的意義。