法律專家指出，如果沒有法律制度的保障和行政管理體制的協調，而僅僅把眼睛盯在應急上，就有可能形成“事故、措施、腐敗和事故再發”的惡性循環而無法自拔

告別災難，安全生產不能只掛在嘴上。據新華社

１１月１３日，吉林石化公司雙苯廠發生爆炸事故，引發松花江重大水環境污染事件，沿岸人民群眾生活和經濟發展受到嚴重影響；

１１月２７日，黑龍江七臺河礦難，１７１名礦工遇難；

１２月７日，河北唐山礦難，９０名礦工遇難；

１２月１５日，吉林省遼源醫院發生火災，３９名患者遇難。

礦難、爆炸、水污染……一次比一次重大的安全事故使２００５年的中國沉重而不安。

嚴懲黑心企業主，加大官員問責力度，強化安全監管職能……從百姓到官員，從官員到學者，公共安全的問題從來沒有這么集中而不可回避地進入人們的視野。

職能部門執法不嚴處罰不力；個別公務員失職瀆職；官商勾結——國家安監總局局長李毅中認為這是礦難屢禁不絕的三條原因。

學者的思考更加冷靜而深遠。在中國法學會日前舉行的“重大安全事故與應對突發事件法律問題”研討會上，清華大學公共管理學院法學教授、我國《緊急狀態法》草案專家起草組執筆人于安認為，近年來重大安全事故和突發事件頻繁發生，反映我國存在的市場失靈和政府失靈。然而，目前在重大安全事故和突發事件的應對和處理方面所采取的措施都是應急性的，不能從根本上扭轉目前的局面。

重罰為什么不見效

重罰，一向是事故發生后懲治企業的重要手段，每當事故發生，我們都能聽到這些熟悉的套話，“嚴厲處罰”、“狠抓落實”……然而，這些官話的“落到實處”往往是死幾個人，停幾天產，賠幾個錢，交幾個罰款，風頭過去繼續違法違章作業。

以礦難為例，按照過往的標準，對出事企業的懲罰和對遇難的礦工賠償數額較低，礦工家里死了人塌了天的大事得到的賠償對煤老板來說只不過是九牛一毛。“罰得他們傾家蕩產”，只不過是百姓切齒之恨后的一種奢望。

今年９月出臺的《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》規定：對無證照或者證照不全從事生產的，處以違法所得１倍以上５倍以下的罰款；對重大安全生產隱患和行為的，仍然進行生產的，處５０萬元以上２００萬元以下的罰款；對煤礦企業負責人處３萬元以上１５萬元以下的罰款。

煤炭大省山西近日也出臺了《山西省非法違法煤礦行政處罰規定》，從１２月１日起，山西省境內非法違法煤礦企業發生死亡事故，除按照有關規定對死亡職工給予不低于每人２０萬元的賠償外，每死亡一人由縣級以上安全生產監督管理部門處以１００萬元罰款。

處罰的標準提高了，賠償款也由過去的５萬元提到了２０萬元，但在這樣的重罰之下，礦難仍然有增無減。

一個非法小煤窯承包者曾向媒體透露，他礦上有１００多個工人，一天下來至少可以出３００噸好煤，而挖煤的成本很低，前期投入也就幾萬元錢，而噸煤現在的市場價在４００元以上，他出的煤一天總售價是１２萬多元。每天的純收入都在１０萬元左右。

一天１０萬元，一個月３００萬元，一年下來就是３６００萬元！而對于那些日出煤上千噸、上萬噸的大礦主，收入會更驚人。幾十萬元賠償金，幾百萬元罰款，能嚇得住那些黑心礦主嗎？又怎么可能讓他們傾家蕩產？

近兩年，山西、內蒙的煤老板大舉進軍北京房地產市場，出手闊綽令人瞠目。山西一煤礦礦主，今年以３７００萬元買下北京最貴的別墅，隨后又一次性購買２０輛豪華轎車，為本家族１５歲以上成員各配一輛……

于安教授指出，現在不少的煤礦主降低生產經營成本獲取經濟利益已經達到喪失理性的瘋狂程度。為了對企業營利活動有所節制，政府應當責無旁貸地履行維護勞動者安全和其他維護公共利益的職責。比如應該設立企業安全基金，而且這筆錢必須從企業界的利潤上切，所訂的數據一定要與企業利潤成比例。“企業瘋狂逐利的獸性必須由政府有力的制度來矯正”，于安說。

撤職為什么不靈驗

遼寧省阜新礦難后，遼寧省副省長劉國強被行政記大過，阜新礦業集團董事長、總經理梁金發被撤職；

中石油吉林石化公司雙苯廠爆炸事故后，吉林石化分公司總經理于力被免職；

松花江重大水污染事件后，國家環保總局局長解振華辭職。

縣長、市長、省長、部長，不論是主動請辭，還是被動撤職，近年來，因牽連重大安全事故而丟了烏紗帽的官員數量越來越多，職務越來越高，但是，在這一次次給官員敲響的警鐘聲里，我們的安全生產形勢并沒有好轉起來。

“對官員的問責是必要的，但我們更應該注意的是，不一樣的地方，不一樣的人，錯誤的行政行為是怎么做出的，而且是怎么不斷做出的。”于安指出，因對官員的政治問責而忽視行政管理過程法律責任的追究，不是長效性的治本之策。

１２３名礦工遇難的廣東大興煤礦事故后，廣東省安監局局長陳建輝在向媒體公開所作檢討時說到，為不影響當地經濟發展和社會穩定，安監局曾與省國土資源廳協商，明確地級以上國土部門出具正在辦理證明，可視為有采礦許可證。

沒有采礦許可證和營業執照，就拿到了當地監管部門的安全生產許可證。兩個月后礦難發生了。“我們至今尚未見報道對這種濫用職權發放安全生產許可證行政決定的違法性作出法律評價和交代，也未見報道經過法定程序撤銷了這一許可證。”于安說。

于安認為，針對官員職務倫理行為的個人問責，例如對受賄人員的追究，意在防止個人徇私對公共管理制度的損害，而不是公共管理運行制度本身的完善；無論是腐敗人員或者一個清廉人員，任何公務人員的違法行為，都必定通過行政過程和在制度框架內實施。任何行政違法行為都是行政過程制度疏漏的反映。腐敗人員的職務違法犯罪，往往都是利用了行政法制缺陷，特別是通過濫用行政自由裁量權實現的。如果我們限于對官員個人責任的追究而無視彌補管理過程漏洞，無異于舍本求末。

安全監督 公民應被賦權

廣東大興煤礦沒有工商營業執照、采礦許可證，為什么能開礦產煤長達六年？河北唐山劉官屯屬于基建施工礦井，一個正在基建的礦井開始采煤賣煤，為什么沒能得到及時制止？河南新安縣寺溝煤礦是一家違章開采的非法小煤窯，距鎮政府僅一步之遙，為什么這么長時間敢在鎮領導的眼皮子底下明目張膽違法生產？更有甚者，發生特大瓦斯爆炸事故，１８名礦工遇難的七臺河新富煤礦的礦主竟是安全生產監督管理局副局長！

國家安全監管局總局局長李毅中在接受央視采訪時曾透露，今年７月１日到８月８日，全國煤礦共發生一次死亡３人以上重特大事故４６起。其中有２７起是應該關閉取締，或已責令停產整頓礦井違法生產造成的。

讓我們再看看廣東省安監局局長陳建輝的一段檢討：７月１４日廣東興寧市福勝煤礦發生透水事故后，安監局依法關閉興寧市包括大興煤礦在內的６對礦井。但由于沒有及時跟進和深入基層，致使停產整頓要求未得到真正落實，最終釀成８月７日特別重大事故。

下發一紙停產整頓通知書就算是監管了？什么叫沒有“及時跟進和深入基層”？已經有１６名礦工出了事，還只是坐在辦公室里發個通知就算了事？

比這種瀆職行為更嚴重的是“官煤勾結”。湖南郴州的礦主就曾對暗訪記者聲稱“就算郴州市其他煤礦都停產了，我這里也不會停”。

大興煤礦工作人員透露，一般有工作組要來檢查，老板總會提前接到電話……

如此安監，我們對那些一身是“病”的煤礦為什么“停不了，關不死”的怪現象就不難理解了。

“當前，我們對于公共安全事故的治理所遵循的原則是‘政府中心主義’，如果一旦政府官員被擺平，公共安全就會處于失控狀態。”對此，于安提出，對于重大安全事故和突發事件的治理要多元化。因為，政府內部的權責不明往往會導致在重大事故發生時，政府啟動調查的行動比較緩慢，而與此相反，公眾利益與災難事件的息息相關又使得公眾會在第一時間進行舉報和控告。當這種舉報和控告由于渠道不暢而被擱淺的時候，事故就會進入失控的狀態。因此，必須徹底改變“政府中心主義”，賦予社會組織和個人以提請調查的權利。

于安認為，在所有技術事故頻繁發生的領域，應實行新的監督檢查制度。改變政府對監督檢查的壟斷，改變一旦官員腐敗監督癱瘓的被動局面，引入社會多元監督的新治理模式。賦予任何公民、法人和其他組織的社會監督權，有證據表明企業管理或者政府管理出現缺陷可能導致事故，并且向行政機關提出檢查要求的，國家機關必須受理并啟動檢查程序。這里的“國家機關”包括人大常委會、行政監察機關和受理行政訴訟案件的人民法院。

北京大學法學院姜明安教授提出，在這套行政監察受理制度里行政機關“多長時間必須作出答復，什么時候作出處理”必須有明確的規定，這樣才能保證公民和舉報不會像廢紙一張被扔進垃圾筐里。

法律應在危機預防和處理中發揮更大作用

姜明安教授認為，重大安全事故與突發事件涉及很多方面的問題，其中，法律方面的問題是很重要的。在這些危機事件的預防與應對方面，法律可以而且應當發揮重要的作用。因此，建立和健全這方面的法律制度顯得非常重要。這些法律制度包括：控制重大安全事故的制度、重大安全事故和突發事件的預警機制、重大安全事故和突發事件的信息發布制度以及重大安全事故和突發事件的應對機制等等。

中國社會科學院莫紀宏研究員提出，我國應制定公共安全法，形成公共安全制度體系。他建議制定統一的《公共安全法》，建立統一的公共安全防范制度，將各種與公共安全防范相關的法律問題，通過設定統一和規范的法律原則，建立高效和統一的公共安全預防和管理機制，來提高公共安全制度建設的效率。擬納入公共安全法進行統一管理和規范的應當包括反恐怖、群體性事件、礦難、環境災害和事故、爆炸等等領域。

于安指出，我國目前各個行業和部門的災難預防制度，幾十個含有應急內容的部門立法，只是局部的應對制度，無法抵御市場消極作用導致的嚴重社會問題、行政管理體制的內在矛盾和非法治化的行政管理傳統。

于安強調指出，法律的實施不能忽視對體制障礙的排除。國家管理體制內的矛盾和不協調，往往使法律實施障礙重重，法律制度不能得到有效執行。以東北松花江污染案件為例，吉林化工事故能夠最后釀成重大污染事故，重要原因是地方兩省之間、地方與中央主管部門之間以及政府與國有企業之間的管理體制矛盾。中央和地方官員的嚴重失職違法，正是利用了體制矛盾才得以實現。所以在進行應急處理、人員處理和行政程序責任以外，還必須進一步通過對重大事故案件的處理，發現、調整和消除影響行政管理正常實施的體制障礙。

“如果沒有法律制度的保障和行政管理體制的協調，任何防范和應對危機的行政措施，都有可能成為官員以權謀私的尋租工具，成為行政官員與不法企業主分享企業利潤的工具，從而形成事故、措施、腐敗和事故再發的惡性循環而無法自拔。”于安說。