摘要  《安全生產(chǎn)法》是國家安全生產(chǎn)的大法，制定一部有地域性特點、操作性較強的地方法規(guī)很有必要。筆者通過太原市結(jié)合本地區(qū)的安全生產(chǎn)形勢，制定了《太原市安全生產(chǎn)礦山企業(yè)安全監(jiān)管辦法》，說明了這部法規(guī)的立法的重要性、立法依據(jù)、立法過程、法規(guī)的特點及成效。

關(guān)鍵詞  安全  生產(chǎn)  地方  法規(guī)
 

一、制定地方性法規(guī)的重要性

     安全生產(chǎn)是指生產(chǎn)、經(jīng)營活動中的人身安全和財產(chǎn)安全。安全生產(chǎn)長期以來一直是我國的一項基本國策，是保護勞動者安全健康和構(gòu)建和諧社會的基本條件。在大力提倡依法治國的今天，安全生產(chǎn)的法律體系正在逐步完善，國家有關(guān)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)相繼出臺，基本涵蓋了各行業(yè)、各領(lǐng)域，地方安全生產(chǎn)的立法工作也有新的發(fā)展。而在國家安全生產(chǎn)法的基礎(chǔ)上結(jié)合省會城市的特點和實際，制定地方安全生產(chǎn)法規(guī)有獨到的施展空間。《太原市礦山企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）是我市安全生產(chǎn)方面的第一部地方性法規(guī)，現(xiàn)已經(jīng)省人大審議通過正式實施。這部法規(guī)的實施，是我市安全生產(chǎn)監(jiān)管工作走向法制化的重要一步，從目前看，這部法律的實施對全市安全生產(chǎn)起到了應(yīng)有的規(guī)范、引導(dǎo)作用。同時，這部法規(guī)的立法過程也凝結(jié)了廣大安全生產(chǎn)工作者和法制工作者的勞動成果，對全市安全生產(chǎn)工作有極大的推動作用。

二、地方立法的必要性

    確保安全生產(chǎn)的關(guān)鍵是嚴格規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)及安全管理行為，明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的責(zé)任。《安全生產(chǎn)法》是國家安全生產(chǎn)的大法，宏觀規(guī)定了安全生產(chǎn)遵循的基本規(guī)則，對確保一個省會城市安全生產(chǎn)有著宏觀的指導(dǎo)意義，但是在真正執(zhí)法過程中需要法律有較強的可操作性，因此，制定一部既符合國家要求，又適合本地區(qū)安全生產(chǎn)的法律就顯得尤為重要。

    （一）依法行政的需要。依法行政是現(xiàn)代法治國家公認的一項政府行使權(quán)力必須遵循的基本準則，在工業(yè)比重較大大的太原市，面對礦山企業(yè)市場主體多樣化、多種經(jīng)濟成份并存的現(xiàn)狀，礦山安全生產(chǎn)和監(jiān)督管理工作出現(xiàn)了許多新情況、新問題。然而，我們對礦山安全生產(chǎn)監(jiān)督和管理，在很大程度上仍然依靠的是行政手段，這已遠遠不能適應(yīng)新情況和依法行政的要求。特別是《中華人民共和國行政許可法》的頒布實施，客觀上要求我們必須依法對礦山企業(yè)實施安全監(jiān)管，適應(yīng)依法行政的需要。

    （二）降低礦山企業(yè)事故比率的需要。多年來，我市在安全生產(chǎn)作了大量的工作，取得了顯著的成效，但與發(fā)達國家和發(fā)達城市相比，我市高投入、高能耗、低產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)還占有相當(dāng)大的比重，全市安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作仍然很薄弱、安全生產(chǎn)投入欠賬多、隱患整改難度大。總的看來，安全形勢仍比較嚴峻：據(jù)統(tǒng)計，2000年—2003年我市工礦企業(yè)共發(fā)生各類死亡事故131起，死亡229人，而礦山企業(yè)就多達60起，死亡135人，分別占事故起數(shù)和死亡人數(shù)的46%和58%。目前，一些礦山企業(yè)，特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）礦山企業(yè)還存在著較嚴重的潛在事故隱患，礦山生產(chǎn)安全事故，特別是重特大事故（如：瓦斯爆炸事故、透水事故、頂板事故）仍時有發(fā)生。這些事故的發(fā)生，給國家財產(chǎn)和人民群眾的生命、財產(chǎn)帶來嚴重損失，影響全市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

    （三）理順機構(gòu)改制職能交叉的需要。近幾年來，隨著政府機構(gòu)改革的不斷深入，政府各工作部門的職能相應(yīng)出現(xiàn)了一些調(diào)整和變化。對礦山企業(yè)的監(jiān)管部門來講，隨著安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的成立，礦山企業(yè)的原行政管理部門相繼撤銷、合并，以前勞動行政管理部門負責(zé)的礦山安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理職能，已調(diào)整至安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，執(zhí)法主體也發(fā)生了變化。在調(diào)整期間，礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管工作不可避免地出現(xiàn)一些職責(zé)不清、職能交叉的情況，甚至出現(xiàn)管理空檔現(xiàn)象。這些現(xiàn)象不利于礦山企業(yè)的安全監(jiān)管。

    （四）加強執(zhí)法操作性的需要。現(xiàn)行的有關(guān)礦山安全生產(chǎn)法律、法規(guī)對礦山安全保障的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對礦山安全生產(chǎn)違法行為的處罰不具體，處罰力度不夠，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和執(zhí)法隊伍難以操作，導(dǎo)致礦山安全生產(chǎn)違法行為不能得到有效制止。為此，制定太原市礦山企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法，加強礦山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，規(guī)范礦山企業(yè)安全生產(chǎn)行為，預(yù)防和減少礦山安全事故，保障礦山企業(yè)生產(chǎn)安全，關(guān)系到我市經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾生命、財產(chǎn)安全，是當(dāng)前安全工作迫切需要的。

三、明確立法依據(jù)，凸現(xiàn)地區(qū)特點

    （一）立法過程充分調(diào)查研究。按照安全形勢的需要，根據(jù)市人大常委會《關(guān)于實施〈太原市人大常委會2004年度立法計劃〉的通知》（并人發(fā)〔2004〕7號）精神，成立了《辦法》起草領(lǐng)導(dǎo)組和起草組，《辦法》由市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局負責(zé)起草，經(jīng)過二十次易稿，廣大安全生產(chǎn)工作者和法制工作者反復(fù)討論、修改并征求縣（市、區(qū)）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、礦山管理部門的意見，形成《辦法》初稿，經(jīng)市人大法制委員會、財經(jīng)委員會、市政府法制辦公室、市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、市煤炭工業(yè)局有關(guān)人員對《辦法》初稿進行了集中討論、修改，形成了《辦法》征求意見稿。通過外地立法調(diào)研，對各部門和單位提出的合理意見及外地的先進做法進行了吸收處理，形成了《辦法》送審稿。之后，報經(jīng)市人大審議通過，這部法規(guī)起草過程歷時一年之久，經(jīng)山西省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議于2005年3月31日研究審議后順利通過。《太原市礦山企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》自2005年5月1日起正式實施。

    （二）立法依據(jù)充分。《辦法》主要依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國礦山安全法》、《中華人民共和國礦山安全法實施條例》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《中華人民共和國煤炭法》、《山西省勞動保護暫行條例》、《山西省煤炭管理條例》、《山西省煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章，在《太原市礦山企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（市人民政府令第30號）的基礎(chǔ)上制定的，同時，參考了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》（國發(fā)〔2004〕2號）、《寧波市露天礦山安全生產(chǎn)管理規(guī)定》、《昆明市非煤礦山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定（試行）》等規(guī)章和規(guī)范性文件。

    （三）地域特點鮮明。《辦法》共31條，明確了立法的目的、適用范圍、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（街道辦事處）及市、縣（市、區(qū)）人民政府負有礦山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門各自的職責(zé)，礦山企業(yè)在礦山安全生產(chǎn)保障方面的義務(wù)，礦山從業(yè)人員的權(quán)利和義務(wù)，法律責(zé)任等內(nèi)容。該辦法主要體現(xiàn)了以下幾個方面的特點：一是緊密結(jié)合我市實際，吸納了我市以往在礦山企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管方面的經(jīng)驗和好的做法。如：第十五條規(guī)定了煤礦礦井應(yīng)當(dāng)安設(shè)瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)，高瓦斯礦井入井人員應(yīng)當(dāng)佩帶瓦斯報警礦燈，第十六條規(guī)定了從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)嚴格按規(guī)定使用、佩帶。二是法條節(jié)約，語句簡潔，每一條都力求完整地規(guī)定一項內(nèi)容。如：第一條規(guī)定了立法目的，第二條規(guī)定了本《辦法》的適用范圍，第三、四、五條規(guī)定了市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）人民政府及政府有關(guān)部門和工會組織在礦山企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理方面應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。三是明確了礦山企業(yè)的安全生產(chǎn)保障和從業(yè)人員的權(quán)利與義務(wù)。如：第六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、十八、十九條規(guī)定了礦山企業(yè)在礦山安全生產(chǎn)方面的安全生產(chǎn)保障，第十六、十七條規(guī)定了從業(yè)人員的權(quán)利與義務(wù)。四是規(guī)定了礦山企業(yè)提取、使用安全生產(chǎn)費用制度和安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度。如：第九、十九條規(guī)定。五是明確了礦山企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的執(zhí)法主體和對礦山企業(yè)安全生產(chǎn)違法行為的處罰。

四、地方性法規(guī)有利于確保地域安全

    地方性安全生產(chǎn)法規(guī)首先可以有針對性地規(guī)范本地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)和安全管理行為。其次是有利于地方安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依法實施安全生產(chǎn)監(jiān)督、監(jiān)察、糾錯、處罰等。近年來，我國安全生產(chǎn)正在經(jīng)歷著深刻的變化，要從根本上解決安全生產(chǎn)中存在的諸多問題，首先要從依法治理安全、依法確保安全入手，為真正做到安全生產(chǎn)有法可依、違法必究創(chuàng)造條件。在這部《辦法》中，對全市礦山企業(yè)安全費用的提取進行了細化，根據(jù)該辦法，礦山企業(yè)未按規(guī)定提取安全費用的將被處以最高五萬元的罰款。同時，《辦法》對礦山企業(yè)、市縣鄉(xiāng)人民政府和負有安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門的職責(zé)、機構(gòu)、隊伍等要求進一步作了詳細的規(guī)定，并要求礦山救護隊在搶險工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時提交搶險救災(zāi)報告。這部地域性法規(guī)的制定，既遵循國家安全生產(chǎn)法的原則，又結(jié)合本地區(qū)的具體情況，在許多條款上，不生搬硬套，而是注重結(jié)合實際，體現(xiàn)符合本地區(qū)的經(jīng)濟與科技發(fā)展水平。同時，全市加大宣貫力度，可以有效地控制本地區(qū)事故發(fā)生，避免人身與財產(chǎn)的損失，提高生產(chǎn)效率，促進經(jīng)濟發(fā)展。事實證明，只有加強安全生產(chǎn)法制化建設(shè)，安全生產(chǎn)才更有保障。

 

參考文獻

1、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》

2、《太原市安全生產(chǎn)礦山企業(yè)安全監(jiān)管辦法》