2013年12月6日， A公司將其裝修工地發包給B公司（B公司不具備安全生產條件和相應的資質），在承包過程中，發生一起高處墜落事故，造成施工人員賈某死亡。事故發生后，縣政府依法組成了“12•6”事故調查組，對該起事故進行了調查，并形成了A公司“12•6”高處墜落事故調查報告；2014年2月18日縣政府對該起事故進行了批復（×××政[2014]30號），同意對該起事故結案。

　　依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十七條第一項之規定，對A公司給予罰款人民幣拾萬元整的行政處罰。

　　縣安監局對此案的法律適用出現兩種不同的觀點：

　　第一種觀點：A公司實施了違反《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）第四十一條的行為，但是《安全生產法》第八十六條的罰則與《生產安全事故調查和處理條例》（以下簡稱為國務院493號令）第三十七條的罰則在適用上相沖突，應當適用國務院493號令進行處罰。違法行為的定性條款和處罰條款必須依據同一部法，而《安全生產法》和國務院493號令并非同一部法，故在行政處罰決定書上，只依據國務院493號令第三十七條的處罰條款，不依據《安全生產法》）第四十一條的定性條款。

　　第二種觀點：《安全生產法》和國務院493號令在處罰條款上不存在矛盾；此案行政處罰決定書中既要適用定性條款，又要適用處罰條款。

　　筆者贊成第二種觀點，理由如下：

　　一、A公司違反《安全生產法》第四十一條之規定造成安全事故，依據國務院493號令對其處罰是合法的

　　根據《安全生產法》第七十三條、國務院493號令第一條之規定，《安全生產法》與國務院493號令是上位法與下位法的關系。國務院493號令第三十七條規定：“事故發生單位對事故發生負有責任的，依據下列規定處以罰款”，首先應當認定事故單位負有責任，然后才依法對其進行處罰。如何認定“事故發生單位對事故發生負有責任”，從法理上來講，應當依據國務院493號令之規定，然而，國務院493號令對哪些行為是違法行為尚未作出規定，應當適用其上位法《安全生產法》之規定認定事故單位實施違法行為導致事故發生，對事故負有責任。

　　石少華在《事故責任追究的法律適用》中認為，根據國務院493號令確定事故責任要具備三個要件，其一，責任單位依法應當履行義務。事故發生單位及其有關人員必須在安全生產管理和事故報告、救援、接受與配合調查等方面負有法定義務而未履行其義務，才承擔相應的法律責任；其二，責任單位實施了違法行為，必須是安全生產法律、法規有關義務性規范和禁止性規范中明文規定的行為；其三，違法行為與事故的發生有直接的因果關系。

　　《安全生產法》第四十一條第一款之規定：“生產經營單位不得將生產經營項目、場所、設備發包或者出租給不具備安全生產條件或者相應資質的單位或者個人”。本案中，A公司實施了上述禁止性規定，未依法履行與發包相關的安全生產管理的法定義務，并且賈某高處墜落死亡與A公司未履行法定義務有直接因果關系，因此A公司因為違反《安全生產法》第四十一條第一款之規定對事故負有責任。

　　二、《安全生產法》與國務院493號令在處罰適用上不沖突

　　《安全生產法》的立法本意是為了加強安全生產監督管理，防止和減少生產安全事故，重點在落實安全第一、預防為主的方針，主要規范生產經營單位安全生產管理，建立、健全安全生產責任制度上。而國務院493號令主要是規范生產安全事故的報告和調查處理，落實生產安全事故責任追究制度，二者規定的處罰角度不同，一個是對生產經營單位平常工作中安全生產管理疏漏的處罰原則，一個是對事故發生單位發生一般事故以上的處罰原則，故二者不存在法律適用沖突問題。

　　張道中在《試論我國安全生產法律制度的完善——以基層安全生產監管為切入點》中提出，《安全生產法》的處罰側重于行為，而國務院493號令的處罰則側重于結果。

　　本案中，A公司實施違反《安全生產法》第四十一條第一款之規定的行為造成了損害結果，即賈某的死亡，不適用《安全生產法》第八十六條之規定而是適用國務院493號令第三十七條之規定進行處罰符合立法本意。《安全生產法》和國務院493號令在處罰適用上不存在矛盾。

　　三、在行政處罰決定書上應同時依據定性條款和處罰條款

　　行政處罰是國家行政機關對構成行政違法行為的公民、法人或者其他組織實施的行政法上的制裁。行政處罰是行政違法行為引起的法律后果。行政處罰是處理公民、法人或者其他組織違法行為的管理活動。結合本案，縣安監局對A公司作出行政處罰決定書是對其實施行政處罰這一具體行為的書面依據，那么在處罰決定書中就不能缺乏對A公司違法行為認定的法律依據，即《安全生產法》第四十一條之規定。

　　本案中，認定違法行為的依據是《安全生產法》，進行處罰的依據是國務院493號令。《安全生產法》與國務院493號令之間不是沒有任何關系的兩部法，國務院493號令是依據《安全生產法》來制定的，國務院493號令是對《安全生產法》第七十三條的細化，是《安全生產法》不可缺少的一部分。定性依據《安全生產法》，處罰依據國務院493號令的條款，不僅不違反法律適用的基本原則，而且體現法律適用的完整性。在處罰決定書中，既要適用處罰依據，更要適用定性依據，以保障被處罰對象A公司的對行政處罰事實和依據的知情權。

　　綜上所述，《安全生產法》和國務院493號令在處罰條款上不存在矛盾。在處罰決定書上既要適用對違法行為的認定條款，也要適用處罰的條款，以保障行政相對人的合法權益。對于A公司的違法行為，縣安監局在行政處罰決定書中應當適用《中華人民共和國安全生產法》第四十一條之規定。本案的第一種觀點是對法律條文的片面理解，不符合法理，有待于進一步商榷。