法治是安全生產管理永恒的利器
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縱觀近幾年來煤炭生產企業發生的事故,有歷史上“有水快流、有煤多出”的煤炭工業發展方針留下的、大量不具備安全生產規模的小煤礦造成的原因；有“急功近利”的價值觀直接導致安全生產投入不足，從而為煤礦安全生產留下重大隱患造成的.反思煤礦安全事故頻繁爆發的原因，主要有三方面：
其一，企業安全生產欠賬太多。據統計，目前我國僅國有煤礦安全生產欠賬就達40億元之多。
其二，勞資關系極不平衡，許多礦主安全生產和尊重生命的意識薄弱。
其三，缺乏以人為本的法律、制度環境。對安全生產依法監管監察不利，是造成事故的主要原因，雖然我們安全生產方面的法律法規不少，但真正執行起來卻有許多難度，執法不嚴、違法難究等執法難現象在煤礦企業還不同程度地存在。從這個角度講，煤礦要實現安全生產，必須用好法治這個“利器”，只有這樣，依法管理煤礦并實現安全生產才能變為現實。據國家安全監管總局統計，2006年全國共發生一次死亡10人以上的事故112起，比上年增加了3起，死亡人數增加了17%。其中煤礦58起，增加了34.9%，死亡人數上升66.6%。特別是發生了4起百人以上的礦難。２００6年，全國煤礦共發生事故25０６起，死亡41３８人。這些礦難，一個比較突出的特征是，標志著我國進入了第二個事故高峰期。
我國原煤產量約占世界煤礦產量的３５％，但煤礦事故死亡人數卻占世界煤礦死亡人數的８０％以上�？陀^來看，我國正處在人GDP1000～3000美元的事故“易發期”，隨著工業化加速推進、社會快速轉型，經濟粗放式快速持續增長，產業結構以第二產業為主，這些都是造成事故傷亡人數增多、重特大事故頻發的原因。但“易發”并不必然等于“頻發”，我們完全可以跨越這個階段。要跨過這個階段，依法治礦，依法管礦是杜絕和減少事故發生的“利器”。
同樣的礦山生產，美國的事故率卻相當低，原因在于他們有一套嚴格的安全生產法律法規，并執行到位。因而，他們的安全生產在世界上一直是先進水平的。在美國，煤礦安全生產管理方面采取的主要措施有：建立礦業局，其基本任務是制定安全標準、監督生產、加強檢查、調查處理事故和進行安全生產方面的研究。圍繞煤礦生產美國先后制定了10多部法律，安全標準越來越高。其中最重要的是1977年制定的聯邦礦業安全和健康法，對所有礦業生產進行了全面和嚴格的規定。這一法律的出臺標志美國煤礦業生產走上事故低發的新階段。美國的礦業局在各煤礦區建立安全監督機構，派駐檢查人員加強檢查；頒布煤礦安全保健法，授權全國各地250名安全監察人員在緊急危險情況下有權停工撤人；要求礦主事先交納足夠的事故處理保證金，每死亡1人要賠付數十萬美元，使得煤礦死不起人。如果在檢查中發現違法行為，雇主將受到懲罰。若發生一起死亡事故或發現故意違法行為，可罰款7萬美元；若發現幾起類似的故意違法行為，最高罰款額可達7百萬美元，直至追究刑事責任。正由于采取了這些嚴厲措施，美國煤礦的事故率才得以大大減少。美國的經驗被世界煤炭界稱為“成功三角”。在這種安全生產架構下，每一個監督或管理環節都是“權大責重”、無懈可擊的獨立體，安檢、礦主和政府沒有結成利益共同體的余地，而且對違反者都能做到嚴懲不貸。安全生產實際上就是法制生產，在企業，規章制度就是法律。每個流程、每道工序、每個操作步驟都有著嚴格的規范。它需要我們中規中矩，決不許旁逸斜出。而保證做到這一點的就是對法的敬畏與遵從。
美國國會1977年通過《聯邦礦業安全與健康法案》確立了幾個基本原則：首先是安全檢查經常化。每個井工礦每年必須接受四次安全檢查，露天煤礦則必須接受兩次檢查，礦主必須按照檢查人員提出的建議改進安全措施，否則可能被罰款和判刑；其次是事故責任追究制。特別是當出現傷亡事故時，調查人員必須出具報告指明責任，蓄意違反法案的責任者也將被處以罰款或有期徒刑。第三是安全檢查“突襲制”。任何泄露安全檢查信息的人，將會受到1000美元罰金或6個月監禁的處罰。第四是檢查人員和礦業設備供應者的連帶責任制。檢查人員出具誤導性的錯誤報告、礦業設備供應者提供不安全設備，都可能被處以罰款或有期徒刑。
同樣，澳大利亞的安全管理做法也是值得我們學習的。在企業生產中，他們要求：人－不超時疲勞工作；設備－不超負荷運行；永遠別以為“事故不會發生到我頭上”，遵紀守法,按規程操作設備；當作業場地出現險情時,要及時向企業負責人報告,并提出改進意見；盡可能不單獨在危險的作業場所作業（如高空作業等）。安全高于一切；嚴格的監督可以避免事故的發生；安全必須融入日常工作,而不是在工作結束后；安全態度很重要,但安全行為更重要。中國煤礦安全培訓中心對１９５０－２００４年死亡3人以上的４０００多起起事故進行分析，發現92.79%都是“三違”造成的。而違章的一個根本原因是法治觀念淡薄，其中一條是法制觀念不強,員工不懂<安全生產法>,領導不知道如何引導教育員工知法守法,出了事故,執法部門不按法律規定辦事,縱容違法行為的發生.當前，嚴重阻礙安全生產工作的認識，有法不依，執法不嚴，違章作業。國家安全生產監督管理總局局長李毅中提出，搞好安全生產要從落實“安全文化、安全法治、安全責任、安全科技、安全投入”五個要素入手。筆者認為，這五個要素的綜合與系統地實施，必將對構建安全生產的長效機制產生積極影響，因為“五要素”就是“安全第一，預防為主”方針的體現。
安全生產管理是一項系統的、綜合的工程，因此，用法制手段減少安全事故的發生，促進安全工作的順利進行，也需要多方面的配合與努力。筆者認為安全法制的底線必須盡快建立起來，并應將安全生產的法制建設提到優先安排的議事日程。鑒于安全法規是安全的最低要求，而不是保證安全的充分條件，同時，由于安全法規的建設往往滯后于實踐的需要，這就決定了安全法規的建設應該是不斷變化和發展的。因此，我們要增強法制意識。實行依法監管,把安全生產和監管工作納入法制化軌道,首先就要建立健全安全生產的法制體系。對《安全生產法》等一系列安全生產法律法規確立的各項法律制度,做好各項安全生產技術規范、標準的制定修訂工作,通過在落實企業主體地位、保障安全生產投入,強化安全生產監督管理、規范事故救援和查處等方面的建章立制,推進安全生產的法制化和規范化管理。
在安全生產法治建設上，筆者認為，與其出了事故罰款、追究責任，不如花錢防事故。社會和經濟的可持續發展與安全生產的可持續發展是相輔相成的。要達到安全生產的可持續發展，健全法制是基礎，同時必須在體制、機制、手段上有突破。然而，從一般意義上來講，安全生產事故防不勝防。因此，提高安全生產事故成本，將成為促進安全生產的有力措施�！皩Σ恢匾暟踩钠髽I，一定要加大處罰力度。與其出了事故罰款，不如花錢預防事故，這樣，才能讓這些企業引起足夠重視。礦山企業重大事故頻頻發生，固然有著錯綜復雜的原因，但安全生產法制建設滯后，有關安全生產的法律法規不夠健全和完善，應該說是一個不容忽視的因素。從當前情況看，有關安全生產的法律性文件不全面、不完整、不系統，安全生產監督管理工作甚至時常面臨無法可依的尷尬狀態。正是在法律滯后的情況下，有關部門對安全生產的監督缺乏力度，對安全保障設施的投入沒有強制措施，對違反安全生產規程、造成安全責任事故的行為懲處不力，從而制約了安全生產管理水平的有序提高，造成了目前安全生產形勢的嚴峻局面。
事實上，有些事故的發生，很明顯的是沒有按法律規定辦事的結果，一些本該在平時輕松解決的問題苗頭“積小疾而成大患”，“迫使”上級領導不得不采取“整治”舉措。一些采礦證、安全許可證的發放，沒有按標準發放，結果造成事故頻出，如果只給那些按標準生產和開采的礦井發放許可證，也不至于等出了事故才去整治。要提高我國煤礦安全管理水平，還要注意解決以下問題：安全管理缺乏全企業、全員、全過程的相對獨立的安全保證體系，安全監察從屬于且受制于生產；習慣于事后式的傳統管理，缺乏對前級因果及誘發因素的研究和對策，預防為主流于“程式”；缺乏信息的、指揮的、執行的網絡，察無反饋，察而不監，以致不監、察都不落實，法規多而不認真執行；只有局限于生產環節及短期行為的模糊目標，而沒有整體的、長期的戰略目標；沒有充分運用現代化的管理科學成果；沒有建立科學的安全評價體系，是不可能保證安全生產的法治化進程的�？鬃釉唬浩渖碚涣疃�，其身不正，雖令不從。
在安全生產管理中，企業領導者應自覺成為"安全第一，預防為主"方針的模范執行者，名符其實的"安全生產第一責任者"，并要善于用自己的示范作用和良好素質去激勵員工的積極性，使企業形成持久的安全生產局面。有領導者提出事故難免論，其實質是推卸責任，把主觀原因造成的事故說成是客觀原因造成的，使一些事故責任人不被追究責任，其結果是導致責任事故越來越多。事故難免論使受害者蒙受了“不白之冤”，使受害者的合法權益受到嚴重侵犯。事故難免論違背了科學發展觀，使社會經濟不能協調發展。也有的領導者認為，自己的任期只有幾年，在這幾年當中，把效益增加了，政績也就突出了，自己走了以后，或者提拔后，所有的投入都是別人“摘果”，不合適，安全生產投入吃虧，這種觀點，實際上是利己主義在作祟�！栋踩a法》和《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》等法律法規和國家政策是破除投入吃虧論的“利器�！�
由于安全生產投入的不足，造成的事故是顯而易見的。數據統計理論告訴我們，在一組相聯的事件中，小概率事件增加，大概率事件必然相應增加，即小概率中，特別重大事故增加，與之相對應的是，大概率的特別重大事故、重大事故和一般事故必然增加；“海恩法則”告訴我們，每一次重大事故背后有9次事故、300次未遂事故先兆和1000個事故隱患。由此，煤礦一次死亡100人以上特別重大事故增加，一次死亡100人以下事故必然增加。這個法則提出了一個道理：所有事故的發生，都與員工的安全意識與安全行為有關。提高員工的安全生產意識和安全生產行為，綜觀國際國內，不管是發達的國家還是發展中的國家，煤礦安全事故的發生并不完全是不可抗御的自然災害所致，恰恰相反，更多的事故發生的原因的是人的不安全行為所造成的。
從領導來說違章指揮，從作業人員來說違章作業都是導致事故發生的直接和根本原因。因此除了先進的設備以外，必須努力提高和規范人的作業行為習慣，也就是依法管理煤礦的能力。 安全文化網 www.zltai.com
其一，企業安全生產欠賬太多。據統計，目前我國僅國有煤礦安全生產欠賬就達40億元之多。
其二，勞資關系極不平衡，許多礦主安全生產和尊重生命的意識薄弱。
其三，缺乏以人為本的法律、制度環境。對安全生產依法監管監察不利，是造成事故的主要原因，雖然我們安全生產方面的法律法規不少，但真正執行起來卻有許多難度，執法不嚴、違法難究等執法難現象在煤礦企業還不同程度地存在。從這個角度講，煤礦要實現安全生產，必須用好法治這個“利器”，只有這樣，依法管理煤礦并實現安全生產才能變為現實。據國家安全監管總局統計，2006年全國共發生一次死亡10人以上的事故112起，比上年增加了3起，死亡人數增加了17%。其中煤礦58起，增加了34.9%，死亡人數上升66.6%。特別是發生了4起百人以上的礦難。２００6年，全國煤礦共發生事故25０６起，死亡41３８人。這些礦難，一個比較突出的特征是，標志著我國進入了第二個事故高峰期。
我國原煤產量約占世界煤礦產量的３５％，但煤礦事故死亡人數卻占世界煤礦死亡人數的８０％以上�？陀^來看，我國正處在人GDP1000～3000美元的事故“易發期”，隨著工業化加速推進、社會快速轉型，經濟粗放式快速持續增長，產業結構以第二產業為主，這些都是造成事故傷亡人數增多、重特大事故頻發的原因。但“易發”并不必然等于“頻發”，我們完全可以跨越這個階段。要跨過這個階段，依法治礦，依法管礦是杜絕和減少事故發生的“利器”。
同樣的礦山生產，美國的事故率卻相當低，原因在于他們有一套嚴格的安全生產法律法規，并執行到位。因而，他們的安全生產在世界上一直是先進水平的。在美國，煤礦安全生產管理方面采取的主要措施有：建立礦業局，其基本任務是制定安全標準、監督生產、加強檢查、調查處理事故和進行安全生產方面的研究。圍繞煤礦生產美國先后制定了10多部法律，安全標準越來越高。其中最重要的是1977年制定的聯邦礦業安全和健康法，對所有礦業生產進行了全面和嚴格的規定。這一法律的出臺標志美國煤礦業生產走上事故低發的新階段。美國的礦業局在各煤礦區建立安全監督機構，派駐檢查人員加強檢查；頒布煤礦安全保健法，授權全國各地250名安全監察人員在緊急危險情況下有權停工撤人；要求礦主事先交納足夠的事故處理保證金，每死亡1人要賠付數十萬美元，使得煤礦死不起人。如果在檢查中發現違法行為，雇主將受到懲罰。若發生一起死亡事故或發現故意違法行為，可罰款7萬美元；若發現幾起類似的故意違法行為，最高罰款額可達7百萬美元，直至追究刑事責任。正由于采取了這些嚴厲措施，美國煤礦的事故率才得以大大減少。美國的經驗被世界煤炭界稱為“成功三角”。在這種安全生產架構下，每一個監督或管理環節都是“權大責重”、無懈可擊的獨立體，安檢、礦主和政府沒有結成利益共同體的余地，而且對違反者都能做到嚴懲不貸。安全生產實際上就是法制生產，在企業，規章制度就是法律。每個流程、每道工序、每個操作步驟都有著嚴格的規范。它需要我們中規中矩，決不許旁逸斜出。而保證做到這一點的就是對法的敬畏與遵從。
美國國會1977年通過《聯邦礦業安全與健康法案》確立了幾個基本原則：首先是安全檢查經常化。每個井工礦每年必須接受四次安全檢查，露天煤礦則必須接受兩次檢查，礦主必須按照檢查人員提出的建議改進安全措施，否則可能被罰款和判刑；其次是事故責任追究制。特別是當出現傷亡事故時，調查人員必須出具報告指明責任，蓄意違反法案的責任者也將被處以罰款或有期徒刑。第三是安全檢查“突襲制”。任何泄露安全檢查信息的人，將會受到1000美元罰金或6個月監禁的處罰。第四是檢查人員和礦業設備供應者的連帶責任制。檢查人員出具誤導性的錯誤報告、礦業設備供應者提供不安全設備，都可能被處以罰款或有期徒刑。
同樣，澳大利亞的安全管理做法也是值得我們學習的。在企業生產中，他們要求：人－不超時疲勞工作；設備－不超負荷運行；永遠別以為“事故不會發生到我頭上”，遵紀守法,按規程操作設備；當作業場地出現險情時,要及時向企業負責人報告,并提出改進意見；盡可能不單獨在危險的作業場所作業（如高空作業等）。安全高于一切；嚴格的監督可以避免事故的發生；安全必須融入日常工作,而不是在工作結束后；安全態度很重要,但安全行為更重要。中國煤礦安全培訓中心對１９５０－２００４年死亡3人以上的４０００多起起事故進行分析，發現92.79%都是“三違”造成的。而違章的一個根本原因是法治觀念淡薄，其中一條是法制觀念不強,員工不懂<安全生產法>,領導不知道如何引導教育員工知法守法,出了事故,執法部門不按法律規定辦事,縱容違法行為的發生.當前，嚴重阻礙安全生產工作的認識，有法不依，執法不嚴，違章作業。國家安全生產監督管理總局局長李毅中提出，搞好安全生產要從落實“安全文化、安全法治、安全責任、安全科技、安全投入”五個要素入手。筆者認為，這五個要素的綜合與系統地實施，必將對構建安全生產的長效機制產生積極影響，因為“五要素”就是“安全第一，預防為主”方針的體現。
安全生產管理是一項系統的、綜合的工程，因此，用法制手段減少安全事故的發生，促進安全工作的順利進行，也需要多方面的配合與努力。筆者認為安全法制的底線必須盡快建立起來，并應將安全生產的法制建設提到優先安排的議事日程。鑒于安全法規是安全的最低要求，而不是保證安全的充分條件，同時，由于安全法規的建設往往滯后于實踐的需要，這就決定了安全法規的建設應該是不斷變化和發展的。因此，我們要增強法制意識。實行依法監管,把安全生產和監管工作納入法制化軌道,首先就要建立健全安全生產的法制體系。對《安全生產法》等一系列安全生產法律法規確立的各項法律制度,做好各項安全生產技術規范、標準的制定修訂工作,通過在落實企業主體地位、保障安全生產投入,強化安全生產監督管理、規范事故救援和查處等方面的建章立制,推進安全生產的法制化和規范化管理。
在安全生產法治建設上，筆者認為，與其出了事故罰款、追究責任，不如花錢防事故。社會和經濟的可持續發展與安全生產的可持續發展是相輔相成的。要達到安全生產的可持續發展，健全法制是基礎，同時必須在體制、機制、手段上有突破。然而，從一般意義上來講，安全生產事故防不勝防。因此，提高安全生產事故成本，將成為促進安全生產的有力措施�！皩Σ恢匾暟踩钠髽I，一定要加大處罰力度。與其出了事故罰款，不如花錢預防事故，這樣，才能讓這些企業引起足夠重視。礦山企業重大事故頻頻發生，固然有著錯綜復雜的原因，但安全生產法制建設滯后，有關安全生產的法律法規不夠健全和完善，應該說是一個不容忽視的因素。從當前情況看，有關安全生產的法律性文件不全面、不完整、不系統，安全生產監督管理工作甚至時常面臨無法可依的尷尬狀態。正是在法律滯后的情況下，有關部門對安全生產的監督缺乏力度，對安全保障設施的投入沒有強制措施，對違反安全生產規程、造成安全責任事故的行為懲處不力，從而制約了安全生產管理水平的有序提高，造成了目前安全生產形勢的嚴峻局面。
事實上，有些事故的發生，很明顯的是沒有按法律規定辦事的結果，一些本該在平時輕松解決的問題苗頭“積小疾而成大患”，“迫使”上級領導不得不采取“整治”舉措。一些采礦證、安全許可證的發放，沒有按標準發放，結果造成事故頻出，如果只給那些按標準生產和開采的礦井發放許可證，也不至于等出了事故才去整治。要提高我國煤礦安全管理水平，還要注意解決以下問題：安全管理缺乏全企業、全員、全過程的相對獨立的安全保證體系，安全監察從屬于且受制于生產；習慣于事后式的傳統管理，缺乏對前級因果及誘發因素的研究和對策，預防為主流于“程式”；缺乏信息的、指揮的、執行的網絡，察無反饋，察而不監，以致不監、察都不落實，法規多而不認真執行；只有局限于生產環節及短期行為的模糊目標，而沒有整體的、長期的戰略目標；沒有充分運用現代化的管理科學成果；沒有建立科學的安全評價體系，是不可能保證安全生產的法治化進程的�？鬃釉唬浩渖碚涣疃�，其身不正，雖令不從。
在安全生產管理中，企業領導者應自覺成為"安全第一，預防為主"方針的模范執行者，名符其實的"安全生產第一責任者"，并要善于用自己的示范作用和良好素質去激勵員工的積極性，使企業形成持久的安全生產局面。有領導者提出事故難免論，其實質是推卸責任，把主觀原因造成的事故說成是客觀原因造成的，使一些事故責任人不被追究責任，其結果是導致責任事故越來越多。事故難免論使受害者蒙受了“不白之冤”，使受害者的合法權益受到嚴重侵犯。事故難免論違背了科學發展觀，使社會經濟不能協調發展。也有的領導者認為，自己的任期只有幾年，在這幾年當中，把效益增加了，政績也就突出了，自己走了以后，或者提拔后，所有的投入都是別人“摘果”，不合適，安全生產投入吃虧，這種觀點，實際上是利己主義在作祟�！栋踩a法》和《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》等法律法規和國家政策是破除投入吃虧論的“利器�！�
由于安全生產投入的不足，造成的事故是顯而易見的。數據統計理論告訴我們，在一組相聯的事件中，小概率事件增加，大概率事件必然相應增加，即小概率中，特別重大事故增加，與之相對應的是，大概率的特別重大事故、重大事故和一般事故必然增加；“海恩法則”告訴我們，每一次重大事故背后有9次事故、300次未遂事故先兆和1000個事故隱患。由此，煤礦一次死亡100人以上特別重大事故增加，一次死亡100人以下事故必然增加。這個法則提出了一個道理：所有事故的發生，都與員工的安全意識與安全行為有關。提高員工的安全生產意識和安全生產行為，綜觀國際國內，不管是發達的國家還是發展中的國家，煤礦安全事故的發生并不完全是不可抗御的自然災害所致，恰恰相反，更多的事故發生的原因的是人的不安全行為所造成的。
從領導來說違章指揮，從作業人員來說違章作業都是導致事故發生的直接和根本原因。因此除了先進的設備以外，必須努力提高和規范人的作業行為習慣，也就是依法管理煤礦的能力。 安全文化網 www.zltai.com
