應急信息系統的內涵

　　當社會發生犯罪、火災、醫療急救、煤水電搶修、地震等各種應急事件時，需要政府統一協調、統一調度相關部門協同工作。如何高效利用有限的資源，提高政府對應急事件快速反應和抗風險的能力，并為市民提供更快捷的緊急救助服務，日益成為加強城市管理的主要內容之一。

　　應急聯動系統(iEMS：Integrated Emergency Manage System)就是綜合各種城市應急服務資源，采用統一的號碼，用于公眾報告緊急事件和緊急求助，統一接警，統一指揮，聯合行動，為市民提供相應的緊急救援服務，為城市的公共安全提供強有力的保障的系統。iEMS大大加強了不同警種與聯動單位之間的配合與協調，從而對特殊、突發、應急和重要事件做出有序、快速而高效的反應。

　　“應急聯動”源于南寧系統，筆者認為這一叫法并不很嚴謹，更傾向于稱為“城市綜合應急系統”，或遵循國務院《政府突發公共事件總體應急預案框架指南》（下文簡稱《指南》）的思想，稱為“突發公共事件應急信息系統”。

　　一個完整的突發公共事件處置系統稱為應急管理系統EMS (Emergency Management System)，即進行監測、預警、應急準備、應急響應、恢復/評估/分析五個過程的系統；當突發事件發生后進行處置指揮的系統稱為應急指揮系統ERS(Emergency Response System)，有報警、接警、處警（調度）和指揮、現場處置、處置結束等環節。其中，處警（調度）à處置à反饋à處警（調度）是一個反復過程，直到事態被克服、制止或消滅，達到正常、均衡和平穩的狀態。應急指揮系統ERS完成應急管理系統EMS的第四個過程。

　　iEMS（應急信息系統）可以極大地提供不同警種與聯動單位之間的實時信息共享，從而使各應急救援單位按照對應的預案相互配合，協同反應，達到各司其職，互相協助，從而對特殊意外、突發、危害嚴重和重要事件做出有序、快速、相應和高效的反應。

　　iEMS的建設包括應急管理體系和應急技術系統兩部分：

　　應急管理體系，即“一案三制”，定義了應急的組織機構、突發事件處置的業務流程、相應的專業技能，應急手段和專業人員的崗位責任等，應急管理體系是iEMS的核心、基礎；

　　應急技術系統，人們根據應急管理體系可以很好地、及時地應對突發事件，為更迅速地發現和處置危機，人們借助現代通訊技術和IT信息技術來構建城市突發公共事件應急信息系統，并使之服務于應急管理體系。

　　通常將應急技術系統稱為“應急聯動系統”。

　　國內建設的模式分析

　　綜合應急系統在國內雖然是新生事物，但已經出現了不少流派，專家和學者也在不停地探討著哪種模式更適合“具有中國特色”的要求，但在業界基本上達成了一個共識，即四大基本應急模式（建設模式是應急管理體系的通俗叫法）：

　　一、“分布接警、分布處警、大警協同”模式

　　“分布接警、分布處警、大警協同”模式是指突發公共事件的受理仍由原二級指揮中心受理；一般/較大突發公共事件即由原有各委辦局二級指揮調度中心指揮處置，而重大/特重大突發公共事件、或需要跨警種協調時，由政府建立市指揮中心，或由政府授權給某二級指揮中心（通常為110指揮中心），進行跨警種協調或指揮決策。如果公安局已實現“三臺合一”，則只作為一個統一的中心出現。

　　上海iEMS采用該模式，政府授權公安局進行重大/特重大突發公共事件的處置、指揮。公安局設有接警中心受理“110”、“119”報警、指揮中心進行重大/特重大突發公共事件的處置、指揮。

　　貴陽iEMS也采用該模式，但與上海模式不一樣，由政府建立指揮中心進行重大/特重大突發公共事件的指揮。

　　二、“統一接警、分布處警”模式

　　“統一接警、分布處警”模式是政府成立統一的接警中心或授權某二級中心，負責統一受理突發公共事件。根據突發公共事件的類型，將接警記錄分配給一個或多個二級指揮中心進行分配處置。

　　三、“統一接警、分布處警、大警協同、資源共享”模式

　　“統一接警、分布處警、大警協同、資源共享”模式是政府成立統一的接警中心或授權某二級中心，負責統一受理突發公共事件。根據突發公共事件的類型，將接警記錄分配給一個或多個二級中心指揮決策。重大/特重大突發公共事件、或需要跨警種協調時，由政府建立市指揮中心，或由政府授權給某二級指揮中心（通常為110指揮中心），進行跨警種協調或指揮決策。

　　成都iEMS采用該模式，政府授權公安局負責統一受理突發公共事件，進行重大/特重大突發公共事件的處置、指揮。公安局設有統一接警席，受理“110”、“119”、“120”、“122”報警，綜合調度席進行重大/特重大突發公共事件的處置、指揮。

　　四、“統一接警、統一處警”模式

　　“統一接警、統一處警”模式是政府建立統一的市指揮中心，或授權某二級指揮中心，負責統一受理突發公共事件，并進行統一處置、指揮、決策。

　　南寧iEMS即采用該模式，建有市應急聯動中心，進行公安、交警、消防、急救、防洪、護林防火、人民防空、公共事業（包括市長公開電話網絡、城管投訴、水電及電路搶修、工程搶險、燃氣管道搶修）等的統一指揮調度平臺，實現市民的所有報警、急救、求助、投訴，只需撥打統一的特服電話號碼就能得到政府相應部門的救助。同時系統通過先進的計算機通信技術自動快速獲取報警、急救、求助、投訴人的詳細地址，并顯示出救助事件地點附近的公安、交警、消防、急救等部門警力和救助資源的分布，信息網絡根據事件類型自動提供相應的事件背景信息和最優的解決方案，由指揮員利用這些信息快速的跨部門、跨警區、跨警種下達命令，完善的無線覆蓋網，使各聯動單位能及時的收到指令，趕赴現場處理各種事件。這種全新的指揮調度模式使得離散的資源得以互聯和共享，能實施迅速高效的各部門聯合行動，最大程度地減少國家和人民的生命財產的損失。

　　iEMS建設模式與技術系統

　　中國有大中城市200-300個，每個城市建設iEMS的投資均在千萬元以上，甚至數千萬元，iEMS潛在市場巨大，國內有許多廠商對這一市場虎視眈眈。

　　根據筆者的分析，這些廠商原來有的從事通訊行業，如Alcatel、Motorola中國；有的從事電子政務，如鼎天；有的從事Call Center，如北京中電同業；有的從事GIS，如方正數碼；有的從事單警種指揮系統或三臺合一建設，如迪愛斯、Siemens；有的從事系統集成，如易泰達、IBM中國；有的從事數據庫，如ORACLE中國。所以，這些廠商的iEMS建設方案或多或少都帶有原有行業的痕跡，這是難免的，但筆者認為這也是各自iEMS方案的特色和優勢所在。

　　建設模式是由用戶（政府）根據本地區的實際情況選取的，集成廠商無法選擇哪一種模式。集成廠商能做的是讓應用軟件經過簡單配置后，能適合不同模式。集成廠商需要提供的是“應急技術系統”的設計規劃和研發，但“應急技術系統”的設計必須基于“應急管理體系”（建設模式），并完成“應急管理體系”所規定的職能和業務流程。要實現前面提到的“統一接警號碼”，需要一個漫長的過程，就算是統一接警號碼，也需要考慮兼容現有“報警號碼”，并延續多年。

　　iEMS是一類特殊的電子政務，與通常的電子政務有顯著的區別，電子政務處理的是常規事件，有著固定的處理流程，iEMS處理的是“突發事件”，流程需要根據事件的進展進行調整。再者，電子政務要求的時間通常是以天、周、月計，而iEMS處置時通常以“秒”、“分”計。

　　iEMS也不只是一個呼叫中心（Call Center），Call Center以客戶為中心，而iEMS是以事件為中心，并以事件貫穿全過程。再者，Call Center要求的時間通常是以天、周、月計，而iEMS指揮時通常以“秒”、“分”計。Call Center一般受理量比較大，座席比較多，通常以數十上百計，iEMS一般受理量相對較少，接警座席一般只有十幾、幾十個多，指揮席一般只有幾個。iEMS的接警中心更象一個Call Center，而處置、指揮中心與之不同。

　　GIS是iEMS的必有基礎平臺，但GIS不是iEMS的全部。

　　單警種指揮調度系統重視的是突發公共事件的指揮、處置，而iEMS的重心是協調、聯動。

　　《指南》與應急模式

　　筆者認為《指南》的頒布是國內iEMS建設模式的分水嶺。

　　在此之前，一般都是政府授權公安局110指揮中心進行重大、特重大突發公共事件的指揮、處置、協調，完成《指南》中市指揮中心的職能。如上海iEMS、成都iEMS。這些iEMS通常偏重應急指揮、處置，屬于應急指揮系統。

　　按《指南》的思想，一般地，市政府將建立市指揮中心，進行重大、特重大突發公共事件的指揮決策，而一般、較大突發公共事件由二級中心指揮、處置。通常110 119 122 120四個指揮中心受理了大多數突發公共事件，而110通常受理半數以上的事件，由于110指揮中心（特別是三臺合一后的指揮中心）的重要作用，在iEMS建設需要突出110指揮中心的改造。天津iEMS建設完全遵循《指南》的思想進行建設，同時突出110指揮中心的作用。這些iEMS在重視應急指揮、處置的同時，也重視突發公共事件的監測、預警、準備和善后處置，屬于應急管理系統。