安全文化網 www.zltai.com       建國以來不同政治經濟形勢對安全生產工作的影響

 (一)自建國至1957年，我國政治、經濟、文化等各領域百業待舉，百廢待興，安全工作體制處于“行業管理、工會監督、勞動部門檢查”的萌芽狀態，安全生產形勢平穩。

此間，根據《中國人民政治協商會議共同綱領》的規定，“實行工礦檢查制度，以改進工礦的安全和衛生設備”，黨和政府提出了加強安全生產的一系列方針政策。1956年5月25日，國務院頒布了《工廠安全衛生規程》、《建筑安裝工程安全技術規程》、《工人職員傷亡事故報告規程》，同時還頒布了《關于防止廠礦企業中矽塵危害的決定》。同年1月31日，經國務院批準，勞動部公布了《防止瀝青中毒的辦法》。同年10月5日，衛生部、勞動部聯合發出了《關于實行職業中毒和職業病報告試行辦法的聯合通知》。1957年，勞動部、衛生部聯合發布了《關于橡膠業汽油中毒預防暫行辦法》。在此八年間，由于執行安全生產方針堅決，措施得力，企業安全條件、勞動環境不斷改善，安全形勢穩定，傷亡事故得到控制。

(二)1958年至1976年，為我國政治經濟極不穩定時期。這個時期政治運動頻繁，有的經濟政策脫離實際，安全工作隨之受到沖擊，不斷發生重、特大事故，出現了兩次事故高峰。這個時期，我國經歷了“大躍進”、“十年文革”等政治運動，政治、經濟、文化等領域處于混亂狀態，安全工作失去正常的秩序。

1958年勞動保護工作受到錯誤批判，勞動保護機構被撤銷或合并。工農業生產出現嚴重違背客觀規律的現象：“人有多大膽，地有多大產”，“只有想不到的，沒有做不到的”。由于“左”的思想影響，一味追求高指標，忽視科學管理，排斥安全工作，一度出現傷亡事故大幅度上升的嚴重局面，全國出現第一次事故高峰。僅以黑龍江省為例,1960年全省工業事故死亡達到1300人，比正常時期多死亡400人左右，發生一次死亡3人以上事故32起，死亡210人，是自建國到80年代末，重特大事故最多的一年。

1961年至1962年,國家進行經濟調整，1963年至1965年又進行三年調整，并在政治上進行反思。1963年，國務院頒布《關于加強企業生產中安全工作的幾項規定》。正當勝利完成經濟調整任務，國民經濟出現好轉的時候，1966年“文化大革命”開始了。1961年至1965年五年經濟調整時期制定并實行的具體方針政策，被當作修正主義“管、卡、壓”而遭批判，造成企業管理混亂，勞動紀律松馳，工傷事故增加。1966年下半年以后到1968年，原定的國民經濟計劃無法執行，各級政府機關不能正常工作，安全工作癱瘓，1966年至1969年連續4年連傷亡數字都不能正常統計上報。

1970年2月起國家開始恢復計劃工作秩序。地方“五小”工業(小鋼鐵、小機械、小化肥、小煉窯、小水泥)迅速發展，中直企事業單位大規模下放給地方，國民經濟取得較大進展。但是，這種盲目冒進的建設和未跟上的管理機制帶來基建規模偏大、項目過多、產品質量下降、設備失修，傷亡事故增高，第二次事故高峰出現。加之受“文革”生產管理混亂影響，1970年黑龍江省工業事故死亡人數達1501人，高于1960年。

1972年以后，國家采取各種措施調整國民經濟，在安全生產方面，要求“要有一定的機構具體負責安全工作”，“要把專業管理同群眾管理結合起來，充分發揮安全網的作用”，但沒有得到很好地落實。

(三)1977年至1986年，開始勾畫“行業管理、國家監察、工會監督”的安全工作體制輪廓。在1977年召開的全國安全生產工作會議上明確提出，各省、市、自治區，國務院各有關部門，各級計委或工交辦，各企業單位及其主管部門，都要確定一位領導同志分管安全生產工作，并要有一定機構具體抓安全生產工作，削弱了的或不能勝任的，一定要加強。各縣、公社、大隊也應有人負責安全生產工作，要強調管生產的必須管安全，要經常抓、反復抓。但是由于當時在經濟上的冒進，僅黑龍江省在1977年、1978年連續兩年工業事故死亡人數就超1000人，均高出正常時期200人左右。

1978年12月黨的十一屆三中全會召開，撥亂反正開始。1980年國務院嚴肅查處了“渤海2號”事故，對穩定全國安全生產形勢起到了極其重要的作用。

隨著黨中央、國務院對安全工作的重視，各地工會、企業及其主管部門的安全機構在逐步恢復和加強。1982年國家明確提出強化法制，依法治理安全的原則。1982年2月，國務院頒布了《礦山安全條例》、《礦山安全監察條例》、《鍋爐壓力容器安全監察條例》，明確執法主體是各級勞動部門。國家在機構改革中為全國的礦山安全監察增加1700人的編制。1986年國家財政部將勞動安全監察業務經費列入財政預算。“國家監察、行業管理、群眾監督”的“三結合”工作體制形成。

值得一提的是，國家自1983年起，放開資源開采政策，實行“國家、集體、個體”一齊上，煤炭開采實行“有水快流”。剛剛組建的國家礦山安全監察機構滿足不了快速發展的礦山安全工作需要，1984年，黑龍江省煤礦傷亡事故顯高。

(四)1987年至1997年，為社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟理性轉變期。在計劃經濟下的安全監督工作體制中長期沒有企業的位置，十三大召開后，企業向 “獨立法人”轉變。這個時期安全工作體制為“企業負責、國家監察、行業管理、群眾監督”。

1993年，也就是在黨的十四大以后，國家提出建立現代企業制度，就是要使政府對企業由直接管理轉變為宏觀管理，讓企業的責任進一步突出。對企業的進一步放權，導致以下主要問題：一是經濟的發展，放權于企業，國家安全監察力量卻沒有強化，安全工作失管失控。二是企業為減少經費開支，安全管理機構被裁減，企業管理只片面追求效益，忽視安全。三是企業承包租賃經營，造成企業經營者短期行為，只重產出，忽視安全投入，企業安全欠賬嚴重。這10年，全國出現兩次事故高峰。

自1986年實行企業承包租賃經營管理形式后，企業內部安全管理失控。伴隨著多種經營方式的出現和國家一些政策放開，1988年出現建國后第三次事故高峰。

自1989年以后，國有企業實行第二輪承包。兩次承包期內，均出現諸多影響企業安全生產的問題：企業安全投入不足；國家對企業的政策由撥款改為貸款；企業間“三角債”制約發展；職工工資欠發，情緒不穩定。這些問題給安全生產帶來嚴重威脅，1994年出現建國后第四次事故高峰。

(五)1998年，黨的十五大召開以后，國家進行了較為深層次的政府機構改革，將維系近半個世紀的專業管理部門(行業管理部門)撤銷，使企業從政府直接管理中解脫出來，安全監督工作體制體現為“企業負責、國家監察、群眾監督”新“三結合”結構。安全管理職能從原勞動部門轉移到經貿委。但是由于種種原因，1998年至2000年，國家在安全監督機構的設置和人員編制配備上走了彎路。在2000年下半年，又重新組建了國家煤礦安全監察機構和國家安全生產監督管理局。由于機構改革上下不同步，對安全監督工作沖擊很大，省市級機構不定、人心不穩，工作出現空檔，有的發生事故不上報，全國各地傷亡數字統計不準確。這幾年里，重特大事故不見少，可與上年對比，傷亡總人數卻在下降。自2001年下半年起，發生重特大事故的省份開始重視安全機構建設，陸續組建機構。但是中央政府對安全機構設置沒有統一說法，造成各省的安全機構在人員編制和建制上多種多樣。

綜合上述分析，影響安全生產的因素可概括為以下幾點：

(一)政治形勢影響安全工作。

(二)經濟政策影響安全工作。

(二)國家法治意識的強弱影響安全工作。

(四)企業內部自律管理機制是否形成影響安全工作。

(五)安全執法機構強弱影響安全工作。

構建安全生產監督工作體制的基本思路

自1998年國務院進行機構改革后，安全生產監督機構在職能設置、人員編制配備、經費及隊伍裝備等方面存在著諸多的問題需要解決。這些問題不解決，會妨礙安全工作的有效進行。黨的十六大對安全工作提出要求：“高度重視安全生產，保護國家財產和人民生命安全。”為貫徹黨的十六大精神，確保《安全生產法》的貫徹執行，對以下問題應盡快解決：

（一）相關部門的安全職能設置不合理，工作效能分散，影響安全執法作用的發揮。原來在勞動部門的鍋爐壓力容器監察、特種設備監察劃到技術監督部門，造成職能與工作性質不一致。鍋爐壓力容器與特種設備監察的職能中，含有人員培訓考核管理的職能和傷亡事故查處的職能。技術監督部門的職能性質是監督管理產品質量，不具備監督管理人員的職能。監督管理人員和查處傷亡事故是安全部門的職能。

（二）機構設置不合理，造成執法主體難設定。原來勞動部門的礦山安全監察機構是礦山安全法的執法主體。機構改革后，將一個執法主體分成兩家：一個是國家煤礦安全監察機構，其體制是垂直領導；另一個是設在國家和地方政府安全生產監督管理部門內的非煤礦山安全監督管理機構。

（三）對各省的安全監督機構設置，國家沒有統一說法，造成各省的安全監督機構設置和稱謂五花八門，給工作帶來不便。在機構名稱上，多數機構已經改為安全生產監督管理局，但有的機構卻叫“安辦”，不能成為執法機構。在機構設置上，有的在經貿委，有的還在勞動部門，有的在政府辦，有的單獨設立，造成上下對口不順。在人員編制數量上，有好多市縣安全機構只有一兩人工作，有的市一攤工作配一個人對省里三個處的工作。在人員素質上，專業技術人員嚴重缺乏。

（四）安全執法部門經費緊張，裝備差，交通工具不足，難以適應安全工作需要。原來勞動部門的安全監察經費列入財政預算，國家給各省下達安全監察專用車編。機構改革后，國家將原列入財政預算的安全經費科目取消，國家局掌握的安全裝備資金幾乎全部用于煤礦安全監察的裝備和人員開支上，各省得不到經費上的資助，因此，各省安全機構的工作困難重重。

（五）有的對安全生產監督機構的職能性質與作用認識不清，造成工作位置擺不正。一是與其他安全執法機構的關系不清，易出現越俎代庖現象，有的代行交通、鐵路、消防安全執法職權。二是安全執法機構附加“管理”字樣，造成執法機構概念模糊，易將此“管理”與過去專業管理部門的管理職能相混。個別安全理論的權威人士曾有“安全生產監督管理機構不是安全生產法的執法主體”的說法。

因此，面對擺在安全監督管理機構面前的諸多問題，如何構建好安全監管工作機制，理順安全工作思路，對充分發揮安全執法部門的作用是非常重要的。應從以下幾方面入手：

（一）首先應在理論上弄清安全生產監督管理工作的性質，擺正安全執法主體之間、執法主體與中介組織之間、與企業之間的關系。第一，擺正執法主體間的關系。安全生產法是調整安全生產工作諸因素的法律，該法賦予的行政處罰權在安全生產監督管理部門。交通、鐵路、民航的安全部門是行業內部安全執法機構，其執法權不受干擾；但其輔助企業（包括建筑企業的安全生產）應在安全生產監督部門的監管之下。對交通、鐵路、民航的安全，應從“安辦”的角度代表政府實施綜合協調管理。第二，擺正執法機構與中介組織、企業的關系。企業的主管部門撤銷后，安全管理移交給安全生產監督部門，從國家行使安全監督角度看，這部分職能不應轉移給安全生產監督機構。安全生產監督機構的工作實質應是監督檢查，不應承擔管理的職責，應把安全管理職責落實給企業。安全生產監督機構的作用，實質主要含三方面：一是起草制定和宣傳執行安全法律、法規、規章、規范性文件。二是監督企業遵法守法情況，對企業從監督角度實施審查、考核、驗收等職權。三是依法處理生產經營單位違反安全法規的行為、查處傷亡事故。

安全標準、規范、規程的起草和培訓、認證等技術性、專業性的工作可以授權由事業單位、中介組織負責。

企業的責任就是在安全法律法規的規范下自覺地依法經營。執法機構不應干預企業的守法行為。

（二）強化法冶觀念，依法設置機構，依法行政。黨的十六大指出：“科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，實現機構和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題。”我們應按照十六大精神，通過立法，明確執法人員的編制、職能、經費、裝備，不因長官意志而隨意增減執法隊伍。從而解決當前職能交叉、爭權爭事的現象。按照安全生產法賦予的職責，根據工作需要配備人員、裝備隊伍、發揮執法作用。已劃給技術監督部門的鍋爐壓力容器、特種設備安全監察職能應歸口安全生產監督部門。煤礦安全監察機構應與非煤礦山安全監督機構合并成為礦山安全監察機構。

(三)依法明確企業的安全責任，擺正政府與企業的責任關系。按十六大精神，中央和地方政府對國有企業履行出資人的職責。因此，要本著政企分開、實行所有權與經營權分離、使企業自主經營自負盈虧的原則，分清政府與企業的安全責任。政府應重視安全執法機構的建設，保證其能代表政府對企業依法實施安全監督的作用發揮。企業是安全責任主體，要通過嚴格執法，督促企業加強管理，自覺遵法守法。

政府應對公益性、自然資源性的安全管理負責，避免因企業甚至私營企業或個體經營單位發生事故層層追究與政府無關的責任。

 (四)要通過提高從業人員傷亡補償標準，體現提高從業人員的價值，以維護從業人員的合法權益，督促生產經營者重視從業人員的安全與健康。一方面，要加強從業人員健康方面的監督，保障從業人員的勞動防護用品和安全設施的配備和使用，減少職業病發生。另一方面，督促企業加大安全投入，保證其具備安全條件，減少傷亡事故發生。第三，要督促企業加強從業人員安全培訓教育，提高其素質，確保安全技能提高。第四，提高從業人員傷亡補償標準，增加企業對發生傷亡事故的恐懼感，迫使企業變被動抓安全為主動自覺重視安全。

（作者單位：黑龍江省安全生產監督管理局）

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