工傷保險制度作為我國法制體系的重要內(nèi)容，對于維護用人單位和勞動者權(quán)益發(fā)揮著重要作用。隨著2004年《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）的施行，標(biāo)志著我國工傷保險制度逐步完善，勞動者工傷賠償?shù)谋Ｕ狭Χ冗M一步加強。但在具體實施過程中有很多弊端和問題顯現(xiàn)出來：工傷職工不能及時得到賠償金，有的甚至在法律上找不到救濟的途徑，嚴(yán)重影響了勞動關(guān)系的和諧，不利于社會穩(wěn)定。現(xiàn)筆者針對工傷保險制度存在的問題進行相應(yīng)的法律思考。
一、我國現(xiàn)行工傷保險制度存在的問題
（一）強制措施力度不夠。
1、對用人單位不辦社會保險缺乏硬性制裁措施。我國《勞動法》、《勞動合同法》、《條例》都明確規(guī)定了用人單位必須為勞動者繳納社會保險費。但對用人單位不為勞動者繳納社會保險費的違法行為缺乏硬性制裁措施。《勞動法》第一百條規(guī)定“用人單位無故不繳納社會保險費的，由勞動行政部門責(zé)令其限期繳納；逾期不繳的，可以加收滯納金。”《社會保險費征繳暫行條例》第二十三條、《社會保險費征繳監(jiān)督檢查辦法》第十二條規(guī)定“繳費單位未按規(guī)定辦理社會保險登記的，情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以1000元以上5000元以下的罰款；情節(jié)特別嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以5000元以上10000元以下的罰款”。在上述規(guī)定中，勞動保障行政部門對用人單位不給勞動者繳納工傷保險費的制裁措施僅僅是“責(zé)令限期繳納、加收滯納金、罰款”，對于擁有強大經(jīng)濟實力的用人單位而言，這些措施顯然缺乏力度，不能起到足夠的威懾作用，造成用人單位不能積極的為職工辦理工傷保險，這種現(xiàn)象在非公有制企業(yè)尤為突出。
2、對用人單位不申請工傷認(rèn)定缺乏剛性的懲罰措施。《條例》第十七條規(guī)定“用人單位應(yīng)當(dāng)自事故發(fā)生之日或被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)勞動行政部門提出工傷認(rèn)定申請”。可見，用人單位提出工傷認(rèn)定申請是其法定義務(wù)。權(quán)利可以放棄，但義務(wù)必須履行，否則就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對此《條例》規(guī)定“用人單位未在第一款規(guī)定的時限內(nèi)提出工傷認(rèn)定申請，在此期間發(fā)生符合條例規(guī)定的工傷待遇等有關(guān)費用由該用人單位負(fù)擔(dān)”。在現(xiàn)實中，不能按規(guī)定提出工傷認(rèn)定的往往是沒有為職工繳納工傷保險費的用人單位，工傷待遇本來就只能由該用人單位承擔(dān)。所以，《條例》規(guī)定由用人單位承擔(dān)在此期間發(fā)生符合條例規(guī)定的工傷待遇等有關(guān)費用的懲罰措施對其毫無意義，不能有效的制裁用人單位未按規(guī)定申請工傷認(rèn)定的違法行為。
（二）缺乏配套規(guī)定，雇工享受工傷保險待遇的權(quán)利形同虛設(shè)。《條例》第二條規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規(guī)定享受工傷保險待遇的權(quán)利。有雇工的個體工商戶參加工傷保險的具體步驟和實施辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。按照《工傷保險條例》的規(guī)定，個體工商戶也需要為其雇工繳納工傷保險費，雇工有享受工傷保險待遇的權(quán)利。但在實踐中，由于省、自治區(qū)、直轄市人民政府沒有制定相應(yīng)的配套規(guī)定，雇工無法參加工傷保險，致使雇工享受工傷保險待遇的權(quán)利成為虛空，無法實現(xiàn)。
（三）程序繁瑣，維權(quán)成本高。 按照《條例》的規(guī)定，職工獲得工傷保險待遇需經(jīng)過工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、勞動仲裁，甚至到法院起訴。如果勞動者與用人單位沒有簽訂勞動合同，還需要在工傷認(rèn)定之前先確認(rèn)勞動關(guān)系。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定的期限各是2個月，勞動仲裁的期限是45天，一審期限是六個月，二審期限是三個月，但要走完這些程序少則需要一年二個半月，多則要二年以上的時間。因為當(dāng)事人對工傷認(rèn)定的決定不服，可以提起行政復(fù)議、行政訴訟。由于程序煩瑣、時間過長，部分受傷害職工被拖得精疲力盡，甚至中途放棄。
（四）超期申請工傷認(rèn)定，工傷待遇難以保障。 工傷認(rèn)定是獲得工傷保險待遇的先決條件，同時工傷認(rèn)定也是勞動保障行政部門的行政職權(quán)。《條例》規(guī)定，申請工傷認(rèn)定的期限用人單位是30日，勞動者是一年。如果用人單位和勞動者都沒有在規(guī)定的期限申請工傷認(rèn)定，那么勞動保障行政部門就會以超過受理時效為由裁定不予受理。如果沒有工傷認(rèn)定決定就無法進入勞動能力鑒定，即使申請勞動爭議仲裁，也會因證據(jù)不足而無法得到保障。在實踐中，對于沒有取得工傷認(rèn)定決定的，一些人民法院也會適用司法不干預(yù)行政的慣例，認(rèn)為法院無權(quán)認(rèn)定工傷，判決駁回工傷職工的訴訟請求。
（五）第三人侵權(quán)工傷事故，勞動者難以獲得雙重賠償。由于《條例》沒有對因第三人侵權(quán)造成工傷事故怎樣獲得救濟進行明確規(guī)定。一些地方在制定《〈工傷保險條例〉實施辦法》時，曲解立法精神、設(shè)置障礙，限制勞動者獲得工傷保險賠償?shù)臋?quán)利。例如：湖南省《關(guān)于工傷保險工作若干問題的意見》規(guī)定“職工由于交通事故引起的工傷，以及職工工傷涉及其他人身損害賠償?shù)模瑧?yīng)按照有關(guān)規(guī)定先取得人身損害賠償。獲得人身損害賠償總額低于工傷保險待遇的，根據(jù)所在單位是否參加工傷保險統(tǒng)籌，由工傷保險基金或所在單位核定補足差額部分”。可見，該《意見》突破了上位法的規(guī)定，限制了工傷職工獲得雙份賠償?shù)臋?quán)利。
二、原因分析
（一）用人單位和勞動者認(rèn)識不到位。造成工傷保險參保率不高，用人單位和勞動者認(rèn)識不到位是其重要原因。追求利潤是企業(yè)的目標(biāo)。一些用人單位認(rèn)為為職工繳納工傷保險，增加了自己的用工成本，從而減少了企業(yè)的利潤。為了追求經(jīng)濟效益、片面追求利益最大化而不重視職工的合法權(quán)益，不為職工辦理工傷保險。其實，工傷保險制度創(chuàng)設(shè)的目的一方面是為了保障工傷職工的醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償；另一方面是為了分散用人單位的用工風(fēng)險。可見，國家要求用人單位為勞動者依法繳納社會保險費對用人單位來說也是有積極意義的。但有些用人單位往往心懷僥幸，認(rèn)為自己的企業(yè)發(fā)生工傷事故的可能性小，參加工傷保險不劃算。由于用人單位對工傷保險認(rèn)識不足，造成用人單位參保積極性不高，即使勉強參保，中途退保現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。此外，也有因為勞動者不配合而沒有辦理工傷保險的。鑒于農(nóng)民工流動性強，工作不固定，認(rèn)為只有把錢放進自己的口袋才放心，其自身缺乏對工傷保險的正確認(rèn)識、維權(quán)意識差，給工傷保險擴面工作帶來負(fù)面影響。
（二）守法成本高于違法成本。 成本比較是人們做出決策的重要依據(jù)。如果守法的成本比違法的成本還高，作為追求經(jīng)濟效益的用人單位當(dāng)然會選擇不去守法。由于我國法律對用人單位不為勞動者繳納社會保險費、不按期申請工傷認(rèn)定等違法行為缺乏硬性制裁措施，懲罰力度不夠，不能起到足夠的威懾作用，故一些用人單位寧愿選擇不為勞動者辦理工傷保險、不為勞動者申請工傷認(rèn)定等違法行為。
（三）地方政府弱化對勞動者權(quán)益的保護。 由于工傷保險一般實行市級統(tǒng)籌，工傷保險是否啟動，覆蓋范圍多大，往往取決于地方政府的想法。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)雖具體承辦工傷保險事務(wù)，但畢竟要根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，征收工傷保險費。有些地方政府為了吸引外資、搞活地方經(jīng)濟，往往對投資方給出一些承諾、提供某些保護。這就決定了地方政府在一定程度上可能“縱容”企業(yè)或雇主在社會保險方面的違法、違規(guī)行為，犧牲勞動者的合法權(quán)益。有些勞動保障行政部門很少去企業(yè)實地調(diào)查、檢查，根本不了解企業(yè)用工、工資等實際情況。導(dǎo)致一些用人單位不報、少報應(yīng)保人數(shù)，降低繳費基數(shù)，不為勞動者申請工傷認(rèn)定。地方政府及相關(guān)職能部分的消極態(tài)度助長了一些用人單位不守法行為的滋生。
（四）法制宣傳弱化、普法工作缺位。近年來，立法速度在加快，但法制宣傳、普法工作沒有很好的落實。特別是在一些落后地區(qū)，很多的勞動者根本不知道自己可以享受工傷保險待遇、用人單位應(yīng)該為自己辦理工傷保險；更不知道應(yīng)該怎樣去維護自己的權(quán)益。對法律的無知，造成對自己權(quán)益的漠視，權(quán)益被侵害不知道去舉報、投訴，發(fā)生事故或職業(yè)病不能在規(guī)定的期限申請工傷認(rèn)定。
（五）缺乏上位法的明確規(guī)定，導(dǎo)致司法中的分歧。
1、因超過申請時效不能取得勞動保障行政部門工傷認(rèn)定的職工是否喪失了救濟的途徑，能否在“先仲裁、后訴訟”后得到工傷保險待遇，這是工傷保險頗有爭議的焦點問題。但是，一直以來，國務(wù)院、最高人民法院、勞動保障行政部門都沒有出臺相應(yīng)的規(guī)定對此進行明確，導(dǎo)致各個法院判決不一，有駁回當(dāng)事人訴訟請求的，也有判決用人單位承擔(dān)工傷保險待遇的。
2、因第三人侵權(quán)造成工傷，《條例》沒有明確應(yīng)該怎樣實現(xiàn)賠償。有人主張是可以獲得雙份賠償?shù)模挥腥酥鲝埐铑~填補。在司法實踐中，也確實出現(xiàn)了這兩種意見分歧，造成司法混亂。一些地方制定《實施辦法》時就要求勞動者先行向第三人主張人身損害賠償，在存在差額的情況由工傷保險基金或用人單位補足差額。
三、完善工傷保險制度的建議
（一）完善相關(guān)法律制度及配套規(guī)定。由于立法的局限性，任何法律的出臺都不可能是完美的。因此，對實踐中存在的爭議需要通過立法、司法解釋或部門規(guī)章加以明確。
1、各省應(yīng)盡快制訂相應(yīng)的“關(guān)于有雇工的個體工商戶參加工傷保險的實施辦法”。 為有效貫徹執(zhí)行《條例》的規(guī)定，切實保障雇工獲得工傷保險待遇的權(quán)利，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)按照《條例》的授權(quán)，盡快制訂相應(yīng)的“關(guān)于有雇工的個體工商戶參加工傷保險的實施辦法”。惟有這樣，地方工傷保險機構(gòu)要求有雇工的個體工商戶辦理工傷保險才有法可依，雇工的權(quán)利才能得到切實的維護。
2、明確超期工傷認(rèn)定的救濟途徑。《條例》規(guī)定工傷認(rèn)定是獲得工傷保險待遇的先決條件，且是勞動保障行政部門的職權(quán)；同時又規(guī)定對于超過一年的工傷事故不能被認(rèn)定為工傷。那么，這是否意味著超過一年的工傷事故不能獲得工傷賠償呢？筆者認(rèn)為，超期申請工傷認(rèn)定的，只是喪失了通過行政途徑獲得工傷保險待遇的權(quán)利，工傷職工可直接以用人單位侵權(quán)為由提起民事訴訟，要求用人單位承擔(dān)支付工傷保險待遇的責(zé)任。理由如下：
（1）申請工傷認(rèn)定是用人單位的法定義務(wù)，否則將承擔(dān)支付工傷待遇等費用的責(zé)任。《工傷保險條例》第十七條第一款明確規(guī)定申請工傷認(rèn)定是用人單位的一項法定義務(wù)。如果未能履行此項義務(wù)，是需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的。對此，《工傷保險條例》第十七條第四款規(guī)定“用人單位未在本條例第一款規(guī)定的時限內(nèi)提出工傷認(rèn)定申請，在此期間發(fā)生符合本條例規(guī)定的工傷待遇等有關(guān)費用由該用人單位負(fù)擔(dān)”。而對于勞動者來說，在一年內(nèi)申請工傷認(rèn)定是法律賦予其的一項權(quán)利，即使勞動者未能主張也不應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。
（2）勞動關(guān)系作為一種特殊的民事法律關(guān)系，理應(yīng)受到民事法律的調(diào)整。工傷職工發(fā)生工傷事故，因為用人單位沒有向勞動保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請，致使工傷職工喪失享受工傷保險待遇，造成職工遭受經(jīng)濟損失。根據(jù)民法理論，用人單位的違法行為已然對職工構(gòu)成侵權(quán)，用人單位應(yīng)依法向工傷職工承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。
（3）“不屬于工傷”的舉證責(zé)任在用人單位，否則應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。根據(jù)《工傷保險條例》第十九第二款的規(guī)定，用人單位應(yīng)承擔(dān)“不 屬于工傷”的舉證責(zé)任。如果因用人單位未按期提出工傷認(rèn)定申請，而導(dǎo)致無法進行工傷認(rèn)定的。按照舉證規(guī)則，就應(yīng)當(dāng)由用人單位承擔(dān)舉證不能的法律后果。在這種情況下，只要工傷職工向人民法院提交證據(jù)證實用人單位存在沒有向勞動保障行政部門提出工傷認(rèn)定的違法事實，且用人單位沒有證據(jù)證明職工遭受的事故不符合《工傷保險條例》應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷的條件，人民法院就應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民法通則》第106條的規(guī)定，確認(rèn)用人單位侵權(quán)違法行為成立，并參照工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)確定工傷職工的經(jīng)濟損失，判令用人單位予以賠償。
3、明確第三人侵權(quán)工傷事故的雙重賠償制度。因第三人侵權(quán)造成工傷，產(chǎn)生了三個主體：企業(yè)（工傷保險基金）、勞動者（受害者）、第三人（侵權(quán)人），兩個法律關(guān)系：工傷保險賠償和侵權(quán)民事賠償。國家設(shè)置工傷保險制度的目的是為了保障工傷職工的醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償。根據(jù)《條例》的規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)為勞動者繳納社會保險費，工傷職工有權(quán)獲得工傷保險賠償、享受工傷待遇。因此，只要客觀上存在工傷事故，就會在用人單位和勞動者之間產(chǎn)生工傷保險賠償關(guān)系，而不論事故發(fā)生的原因是什么。同時，基于第三人侵權(quán)事實的存在，受傷職工作為受害者，與侵權(quán)人之間形成了侵權(quán)之債的法律關(guān)系。作為受害者，有權(quán)向侵權(quán)人主張人身損害賠償。由于二者是兩個不同的法律關(guān)系，即使勞動者已經(jīng)獲得了工傷保險賠償，也不能免除侵權(quán)人的責(zé)任。可見，勞動者之所以能夠獲得雙份救濟是基于雙重主體身份，在這種情況下，用人單位（工傷保險基金）和第三人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)各自所負(fù)的賠償責(zé)任，不因受傷職工（受害者）先行獲得了一方賠償、實際損失已得到全部補償而免除或減輕另一方的責(zé)任。
4、簡化程序。 鑒于工傷保險待遇賠償程序繁瑣，不利于有效維護勞動者的合法權(quán)益。建議相關(guān)部門對《工傷保險條例》等法律、法規(guī)進行修訂完善，以簡化工傷職工獲得工傷保險待遇的程序，更好的維護勞動者的合法權(quán)益。
（二）加大宣傳力度，增強用人單位自覺參保的意識。
為強化用人單位和勞動者依法參加工傷保險的意識，勞動保障部門不僅要開展上街咨詢、散發(fā)宣傳單的活動，還要通過廣播、電視、報刊等媒體進行工傷保險政策的宣傳，營造參加工傷保險利國利民的濃厚氛圍，做到家喻戶曉、人人皆知。對高危行業(yè)和事故多發(fā)用人單位進行重點關(guān)注，切實解決企業(yè)負(fù)責(zé)人及其從業(yè)人員認(rèn)識上的不足和觀念上的誤區(qū)，增強用人單位繳納工傷保險費的積極性。同時，發(fā)動群眾參與擴面，把發(fā)動群眾、提高群眾的自我保護意識作為擴面的重要舉措。總之，通過政策宣傳，讓企業(yè)和勞動者從“要我參保”成為“我要參保”的自覺行動，讓勞動者和用人單位對工傷認(rèn)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、待遇以及各種時限有所了解，避免出現(xiàn)因不懂、不知而造成的認(rèn)定難問題，進而維護企業(yè)和勞動者的合法權(quán)益。
（三）加大執(zhí)法力度，嚴(yán)懲違法用人單位。隊伍建設(shè)是保障。通過加強勞動保障執(zhí)法隊伍的建設(shè)工作，全面提高隊伍素質(zhì)，提高服務(wù)水平。執(zhí)法部門要不斷深入基層、深入企業(yè)耐心細(xì)致的開展工作，了解工傷保險實施的基本情況，有步驟、有針對性的幫助企業(yè)規(guī)范勞動用工、依法參加社會保險；幫助勞動者依法維護自己的權(quán)益。對存在違法違規(guī)行為的用人單位，必須依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進行嚴(yán)管重罰，增加用人單位的違法成本。在執(zhí)法的過程中要突出重點、抓住難點、以點帶面。對企業(yè)用工人數(shù)多、擴面難度大的企業(yè)要重點突破，強制參保，防止企業(yè)之間的觀望、攀比心理發(fā)生。只有這樣，方能營造良好的勞動保障執(zhí)法環(huán)境。
（四）建立弱勢群體維權(quán)機構(gòu)。鑒于民工整體素質(zhì)不高、與用人單位相比處于弱勢地位及工傷保險索賠程序復(fù)雜，很多的農(nóng)民工不知道如何維護自己的合法權(quán)益。因此，需要組建弱勢群體維權(quán)機構(gòu)，免費為農(nóng)民工等弱勢群體提供法律援助，幫助他們獲得相應(yīng)的工傷保險待遇。考慮到工傷保險涉及的面廣，建議弱勢群體維權(quán)機構(gòu)由律師、工會成員、勞動保障執(zhí)法人員共同組成，以利于工作的開展。工傷保險制度的設(shè)立對企業(yè)和勞動者都是有利的，對于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系具有重大意義。盡管工傷保險制度在實施過程中存在一些問題，但終究會隨著社會的發(fā)展而不斷完善。
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