對工傷保險法律制度的一般比較

　　下文將在上述法律法規的基礎上進行法律制度比較。

　　1．建立法定工傷保險的必要性

　　當年在德國就工傷保險法的出臺進行討論時，對雇員的社會保障還處于很不發達的狀況。只有在地方層次和行會層次中設立了救濟基金和救助基金，這些基金只能減緩一下最嚴重的困難情況。對于疾病的治療或傷殘和老年的經濟保障沒有全面的制度保障。但與此同時，工業革命的產生加劇了社會保障問題，并且也因采用機械化而在工作崗位上出現了新的危險。工傷事故造成了嚴重的后果，而且死亡事故屢見不鮮，家庭或村鎮難以提供社會保障。在此情形下建立工傷保險制度顯得尤為必要，至少是針對特別危險領域的工人，也就是在礦山、工廠和高空作業企業。這樣工人就可以向專門的工傷保險經辦機構（同業公會）主張權利，而企業主的責任也由此解除了，由企業主單獨繳納法定工傷保險的費用。這一制度經受住了考驗并且在隨后的時間里越來越多的企業加入進來，更多的人員群體依法得到了保險。

　　在中國也出現了類似的情況。經濟體制改革以及經濟的快速發展使得經濟增長地區需要越來越多的雇員，因而使他們不得不脫離此前的生活集體。同時工傷事故激增，每年有十萬多人在工傷事故中失去生命，數十萬人受傷。根據國家安全生產辦公室提供的數據，2000年發生的工傷事故有八十七萬起，其中有十一萬七千人死亡。工傷事故呈上升趨勢。

　　在此背景之下以及德國法定工傷保險所取得的成功經驗，中國在實施工傷保險制度方面的種種努力得到了方方面面的支持。

　　2．歐盟內的法律制度情況

　　為了完整起見，在此應介紹一下歐盟方面的相關法律制度:

　　歐盟各國普遍針對工傷事故和職業病所的風險采取了社會保障制度。不過在工傷保險的待遇項目、組織機構和基金收取方面都存在著差異。覆蓋的人員范圍也各不相同。

　　a)在德國，覆蓋的人員范圍很廣（約有二十個人員群體，例如：大公司和小企業的全體雇員、農業產業的雇員也包括經營農業的企業主、學徒、幼兒園的孩子、中小學生、大學生和其他許多人員；企業主和自雇人員原則上不參加保險，但他們可以自愿參保；公務員、軍人和法官不在法定工傷保險覆蓋范圍內），而在其他歐盟國家法定工傷保險主要只是覆蓋雇員。比利時也給學徒提供保險，盧森堡則額外給中小學生、大學生和家政服務人員保險。在有些國家農業產業的自雇人員也參加工傷保險，有的自雇人員可以自愿參加法定工傷保險。

　　b)幾乎在所有的歐盟國家傳統的工傷事故、通勤事故和職業病都在保險范圍。在待遇方面沒有特別大的反差：對于通常只持續一段時間的勞動能力喪失，幾乎所有歐盟國家都支付相當于受傷前凈工資水平的醫療補貼。負責發放該項待遇的有的是雇主（繼續支付工資的義務），有的是法定醫療保險。對于持續時間較長的勞動能力喪失則由工傷保險支付傷殘津貼，傷殘津貼的水平大約相當于此前的工資，很多國家的發放這一待遇的時間為二十六周。如出現長期性的就業能力限制，則由工傷保險經辦機構發放年金，年金水平取決于傷殘的程度和原來工資的高低。其他的護理待遇、遺屬年金和喪葬補貼在各國也都是常規。

　　c)在幾乎所有的歐盟國家內，法律所規定的工傷保險的出發點是解除企業主對工傷事故的責任并保證企業的安定，基本上與雇主的責任問題無關。因此，工傷保險通常也必須由雇主單方繳納保險費。一般而言保險費根據統計確定的行業危險程度和事故發生頻率來計算。保險費根據已制定收的方法征收。

　　大部分歐洲國家都有獨立的工傷保險經辦機構，有的是社會保險管理局、有的是行政機關或基金（或如德國的同業公會）。工傷保險經辦機構負責工傷保險的收支。

　　d)支出：英國、愛爾蘭和荷蘭沒有法定工傷保險，也就是說沒有專門設立工傷保險。工傷事故或職業病方面的必要待遇如工資繼續支付、傷殘津貼或年金全由國家的社會保險承擔，而且是在醫療保險、傷殘保險和藝術保險范圍內支付。英國和愛爾蘭的社會保險從稅收中籌集資金，荷蘭則由財稅部門統一征收綜合社會保險費。

　　歐盟的原則是，每一個可以享受國家社會保障待遇的被保險人都在其慣常居住國家領取待遇。也就是說例如一個在德國工作的法國人遭受了工傷事故，那么就由德國的工傷保險負責支付待遇（相關規定見于歐共體第1408/71號條例）。

　　工傷保險法律制度的具體比較

　　如果將德國和歐洲的規定與中國的幾個相關法律草案進行比較，則至少首先會發現大部分規定都很相似并且有很多共同之處。特別是諸如“工傷事故”和“職業病”等概念，在待遇規定方面也是如此。例如對傷殘的具體劃分，在中國的一些草案中被劃分成十個等級，德國的社會法典第七卷則以百分比來確定，因此不必再進一步詳細研究，具體待遇的水平也不需細究，這些事情更多地取決于各國的經濟情況而非立法技術或法律體制的差異。因此，筆者在下文將著重選取幾個與法定工傷保險的基本理解或根據本人作為聯邦法官多年的經驗在工傷保險領域所一再遇到的幾個重要問題進行探討。

　　1．對工傷事故的定義

　　a)根據《北京市企業勞動者工傷保險規定》第六條符合以下第1到第10項規定的前提條件的事件應被認定為工傷：

　　例如，從事本單位日常生產、工作或者本單位負責人臨時指定的工作的，在緊急情況下，雖未經本單位負責人指定但從事直接關系本單位重大利益的工作而受傷的（第1項）；

　　或者在生產、工作的時間和區域內，由于不安全因素造成意外傷害的，或者由于工作緊張突發疾病（第4項）；

　　又比如從事搶險救災等活動而受傷的（第6項）。

　　根據《社會法典第七卷》第八條第（一）款之規定，被保險人在從事第二條、第三條或第六條規定的屬于保險范圍的活動時所發生的事故為工傷事故。

　　這兩種定義都在很大程度上能說明這一概念，可是又需要再進行解釋。中國的規定限定性地列舉已發生事故或職業病活動或事件，而德國的規定主要是簡短地要求事故必須因保險范圍內的活動而造成，并且列出了詳細的目錄，基本上說明了受工傷保險法律保護的人員在各自范圍內的工作。

　　這一立法技術上的差別并不是非常重要。更重要的是中國的規定基本上是進行封閉式的列舉。比如北京市工傷保險規定第六條第（一）項就應該這樣理解，只有主管的人員或本單位指派給雇員的工作才屬于保險范圍的工作。缺乏這一點，即勞動者如果在從事未經指派但同時又符合單位利益的工作時發生意外就享受不到保險的保護。根據這一規定，如果勞動者從事的工作由非主管人員指派并且有利于單位的利益，只能破例認定為工傷。

　　b)德國的規定明顯更進一步，它原則上就不要求工作是由某個負責人指派給雇員的。根據聯邦社會法院經常性的司法實踐并經《社會法典第七卷》第八條第（一）款及其前身《帝國保險法》第548條有約束力的說明，“工傷事故認定的前提條件是，會導致事故發生的行為與企業的工作有著內在的（事實上的）關系，這種關系使得相關的行為屬于保險范圍內的工作。”

　　c)在確定引起事故的行為和企業工作之間的內在關系時要查明法定工傷保險中保險保護的界限何在。所以要分析決定被保險人的從事的活動是否屬于企業的被保險工作。其中關鍵的是被保險人的活動趨勢，特別是其活動趨勢如何通過客觀情況得到證實。

　　根據德國的法律在每一個具體的個案都要審查在事故發生之時做的是何項工作，它是否服務于企業的利益，受害人的行為趨勢是否與符合該利益。例如，有可能在廠區內出現問題，被保險人在上班期間想與某個同事約定晚上去參加某個私人活動而發生事故。如果這一導致事故發生的事情并非同時也主要是為了企業的利益，就不能認定為工傷。

　　由于法律上對這些事情持以上的觀點，因此在判定是否是工傷事故時時間或地點因素并沒有什么作用，或者說只能起次要的作用。在這一方面兩國的規定存在著巨大的差異，比如根據《北京市企業勞動者工傷保險規定》第六條第（四）項，“在工作時間內”和“工作區域內”的事故可以認定為工傷事故。問題是，對中國的這一規定是否也可以作這樣的解釋，如果是在“從事企業勞動時”“在工作時間內”“和工作區域內”發生的傷害才能認定為工傷所造成的后果，上班期間在企業內辦私事而發生傷害事故不能視為工傷。

　　2．哪些不屬于工傷范圍

　　《北京市企業勞動者工傷保險規定》第七條是關于哪些情況不應認定為工傷，并規定了六個非工傷的情形。

　　a)與這一條規定相比，德國的相關規定明顯寬松得多。根據德國的法律規定，只有破壞性的事件亦即蓄意制造的事故才被排除在工傷之外。根據《社會法典第七卷》第一百零一條第（二）款規定，“如果被保險人所采取的行為造成保險情形，而其行為被刑事法院的有效判決認定為犯罪或故意違法”，工傷待遇可以部分或全部扣除或取消。

　　在此可以看出，德國的規定只與《北京市企業勞動者工傷保險規定》第七條第（一）項和第（二）項有可比之處。此外，中國其他的關于不認定為工傷的法律規定與德國的法律存在著根本上的差別：

　　b)比如, 《社會法典第七卷》第七條第（二）款明確規定，因違章操作而引起的保險情形不被排除在工傷之外。根據聯邦社會法院經常性的司法實踐也對此條規定表了明確的態度, 法定工傷保險的保護原則上不取決于受害人是否有過錯。關鍵在于，即使存在違章操作，還是可以將導致事故發生的受害人的活動列入企業的工作范圍。具體而言就意味著，例如某個被保險人在前往企業上班的路上如果因故意或疏忽大意違反道路交通規則（《刑法典》第315c條規定的刑事行為）而造成交通事故，其行為也要受工傷保險的保護。違反法律禁令或雇主的企業規章制度，情節輕微的就更是如此。

　　c)司法部門這一原則進行了限定，即被保險人因自己造成的危險而受害，并且其行為已嚴重違反理性的常規，則必須將其行為視為與企業的工作失去了內在聯系。

　　3．通勤事故

　　從上文可以看出，在所謂的通勤事故方面的規定也存在著顯著的差別。

　　a)根據中國《北京市企業勞動者工傷保險規定》的第六條第（九）項屬于工傷事故的交通事故應該是“在上下班的規定時間和必經路線上，發生無本人責任或者非本人主要責任的道路交通機動車事故”。

　　而根據德國的《社會法典第七卷》第8條第2款第1項，“在與被保險的工作有內在聯系的工作地點直接往返的路途過程”也屬于被保險的活動。

　　從以上兩個規定不同的文字表述中就不難看出，在對是否認定為工傷事故這個問題上，德國的法律并不探究造成交通事故的責任問題。道路交通事故從數量上在各類工傷事故中占的比例最大，并且這個趨勢也將可能在中國出現，從這個角度而言，這一規定上的差別影響重大。因此，關于通勤事故的規定也就具有極大的法律政治意義。

　　b)從資金角度而言，在實體上還可以提出一個問題，通勤事故究竟是否應納入法定工傷保險的保護范圍，或者在立法時先著眼于傳統的工傷事故是否更有意義。但是，無論如何立法者都應該始終明確，關于通勤事故的規定如果不將保險保護與被保險人的過錯即“責任”分開，在實踐中將產生大量的問題，因為在日益繁忙的道路交通中要查清復雜的事故發生情況在實際上存在著疑難問題，這在民事責任法中就已經是大問題了。因此，首先要澄清通勤事故是否屬于工傷事故范圍。

　　c)根據德國的法律，如因酒后造成事故則被排除在工傷之外，這種事故作為特殊情形不以過錯問題而認定，而是根據起因來認定。如果在交通事故中認定因酒精或毒品作用而造成，法律上就要審查酒精的作用是否在起因上占據了主導地位而發生了事故，使其他的因公原因與此相比退居到不重要的額地位。這一點可以通過測定血液中的酒精含量來認定，如果血液中的酒精含量達到1.5‰則屬于絕對的無駕駛能力，酒后發生交通事故不屬于工傷。

　　4．關于主要條件的理論

　　不只是在上面舉的的因公交通事例中有因酒精作用而引起事故的問題，在其他許多領域也存在著競合起因的問題，解決這些問題也是工傷保險法方面的一個成功因素。

　　例如，某個事故的發生是否既有工作方面的原因也有個人方面的原因，這樣的疑問并不少見。最常見的是這樣的情形，事故的發生也有所謂的內因其作用，特別是突發疾病。如僅僅是因為心血管病而摔倒在廠區內就不能說是工傷事故。但是如果同時有企業方面的工作也造成這次摔倒，則還是有可能屬于工傷。德國的司法實踐針對這個問題已形成了一個公式，如果在保險范圍內的工作越來越成為事故的主要原因，則應認定為工傷；否則如果其他原因（如已證明患有疾病）占主導原因而企業工作的原因為次要因素，則應排除工傷。

　　b) 這個主要條件理論也體現在發生事故后的調查步驟上，即要查明發生的健康障礙（受傷、殘疾或死亡）是否因工傷事故而引起。在進行這種起因審查時也經常會出現競合性原因，當事故與突發性疾病或身體原有的疾病重合在一起時就尤其如此。即使在此類情形下也只有當造成事故的原因至少是主要原因之一時所發生的健康損害方可認定為工傷事故的后果。反之，如果疾病誘因起著極其的重要作用而使企業原因退居次要地位，則所發生的健康傷害不能認定為工傷造成的后果（如極為輕微的用力而導致中風）。

　　c) 在審查各種事故發生的各種原因時要以事實為依據，以掌握充分的證據，而對于各種起因之間的相互交織，根據德國的司法實踐，只要關聯的原因有充分的可能性即可。這一點對醫學上的相互關聯問題尤其重要。對能證明自己主張的具體事實由被保險人承擔舉證責任。

　　5．結論

　　在已經生效的關于中國工傷保險的規定以及其他法律草案已經為國家制定中華人民共和國工傷保險制度打下了優良而細致的基礎。

　　a)在本文開頭所提到的數次研討會中也曾經討論過，由于地區與地區之間、發達城市和各省之間發展很不平衡以及與農村地區之間存在的落差，中國的立法應集中在框架性立法上，對國家的工傷保險制定原則性的規定。各省市可以考慮各地特殊情況各自立法制定實施細則。

　　b)在制定原則性規范時要考慮是否能以解除企業主的責任為出發點，至少可以把它作為一個遠景目標來考慮。這個思路是德國工傷保險的基礎，它在將近一百二十年的法律發展過程中被證明是非常行之有效的。

　　這一思路表明，企業內存在的形形色色的危險是由企業主負責的，因此雇員往往有理由對雇主提出民事賠償要求，這種民事賠償要求可以根據法律通過工傷保險來解除。此類責任解除為被保險的雇員提供了法律保障并且與此同時促進了企業的安定。此外可以考慮的是，受害雇員對同事和其他第三人特別是道路交通中肇事者的賠償要求是否也可以通過工傷保險而解除。

　　這類關系如果屬于工傷事故范圍，工傷保險經辦機構就必須給受害人支付待遇，向第三方主張賠償的權利就轉移給工傷保險經辦機構，這樣做不僅僅是明顯地加強了被保險人的地位。正如德國經驗所表明，法律制度如果規定被保險人能夠只需直接向工傷保險經辦機構主張權利，并且與雇主的行為無關，這樣的制度也明顯加強了工傷保險經辦機構對于企業的地位，而且有兩個方面的好處：一方面可以督促企業繳費，另一方面可以改善對工傷預防措施的監督。