工傷保險是世界上實行最早、實施最為廣泛的社會保險制度，也是迄今為止世界上最具有普遍意義的社會保險制度。然而，在中國以往的社會保障制度改革中，工傷保險相對于養老、失業、醫療保險制度改革卻相對滯后，形成了與現實需求嚴重脫節的局面。2003年4月27日國務院頒布的《工傷保險條例》，為建立和發展工傷保險制度確立了法律框架。本文通過回顧中國工傷保險立法進程，分析了中國工傷保險制度改革中存在的主要問題和矛盾，闡釋了新的工傷保險立法在制度上的創新和突破。

    一、中國工傷保險制度改革與工傷保險立法

    工傷保險是絕大多數國家優先考慮建立的社會保險制度，在社會保險體系中占有 重要地位。中國在1951年制定的《勞動保險條例》中即規定了工傷保險待遇，對保障企業職工合法權益、安定社會和促進經濟發展發揮了積極作用。但之后一直沒有進行補充和修改，工傷保險存在著明顯的制度缺陷，比如覆蓋范圍窄、缺乏社會互濟和分散風險的功能、工傷認定標準模糊、賠償標準過時、傷殘等級鑒定缺乏統一標準等。

    20世紀80年代中期之后，中國在部分地區開始了工傷保險改革試點，1996年8月，在總結各地試點經驗的基礎上，勞動和社會保障部發布了《企業職工工傷保險試行辦法》，同年3月，國家技術監督局也頒布了《職工工傷與職業病致殘程度鑒定》（國標GB/T16180-1996），標志著對多年沿用的工傷保險制度開始了全面改革。《企業職工工傷保險試行辦法》對工傷保險的實施范圍、工傷認定、待遇項目和支付標準、工傷保險基金和繳費制度、政策監督及組織實施等作出了基本規定，強調要把 工傷保險與工傷預防、工傷康復、工傷補償相結合：實行社會統籌，變“企業保險”為社會保險，在全社會范圍內分散工傷事故風險：突破了工傷保險僅適用于國有企業和集體企業的局限，把工傷保險覆蓋面擴大到各類企業及全體職工；規范了工傷待遇項目和標準；實行工傷保險與安全生產相結合，實行差別率和企業浮動費率；制定了工傷和職業病致殘程度鑒定標準。《企業職工工傷保險試行辦法》的頒布和實施，推進了工傷保險制度的改革，逐步規范了各地的改革辦法，統一了企業職工工傷保險待遇標準，在一定程度上解決了傷殘待遇和死亡待遇偏低的問題，標志著中國探索和建立符合社會保險通行原則的工傷保險工作進入了一個新的階段。

    但是，《企業職工工傷保險試行辦法》作為一個部門規章，其內容較為原則，可操作性較弱，存在立法層次低、覆蓋范圍有限等問題，主要表現為：（1）工傷保險覆蓋面仍然過窄。雖然《企業職工工傷保險試行辦法》規定所有企業和職工都要參加工傷社會保險，但由于它是勞動和社會保障部制定的部門規章，不具有強制執行的法律效力，大部分外資、港澳臺資以及私營企業不愿意參加保險，工傷保險實際覆蓋面主要是部分國有和集體企業。沒有參加工傷保險費用社會統籌的國有企業，大部分仍繼續執行1951年勞動保險制度規定的工傷待遇。非國有企業的職工則缺乏必要的工傷社會保障，三資、私營、鄉鎮企業訂立“生死合同”的現象屢見不鮮、屢禁不止，對工傷職工只支付極低補償金的現象大量存在。（2）費用統籌層次過低。目前工傷保險普遍以市縣（區）為單位進行保險費用社會統籌，相互之間基金不能調劑，抗風險能力較弱。一方面，由于產業分布不均衡，采礦、化工等行業集中的市縣費率過高，另一方面由于缺乏更大范圍的資金調劑，各地為了保存基金實力，不得不限制基金的支出范圍。一些地區為了保存資金而將有些必要的保險待遇排除在統籌項目之外，造成工傷保險基金結余過多，工傷職工的權益缺乏有效保障。（3）差別費率和浮動費率機制沒有完全形成。一些地區沒有按照不同行業的不同生產特征和事故發生頻率確定差別費率，而是簡單地按國有、集體和其它類型企業或工業、商業等類型確定不同費率。浮動費率也沒有真正建立起來，使得工傷保險與安全生產管理相結合的機制還未充分發揮作用。

    2003年4月27日國務院頒布的《工傷保險條例》將于2004年1月1日起施行，這是自1951年制訂、1953年修訂頒布《中華人民共和國勞動保險條例》之后，第一次制訂的、專門的、具有法律效力的工傷保險法規，對于推進工傷保險改革，規范工傷保險制度，解決工傷保險爭議至關重要。《工傷保險條例》從法律上實現了《勞動法》賦予勞動者的工傷保險待遇權利，增強了工傷保險待遇權的行使與保護機制，為建立和健全比較完善的社會保障法律體系奠定了法律基石。

    二、中國工傷保險制度改革亟待解決的問題

    1．將建立工傷保險制度作為當前社會保障改革的首要任務

    盡管1993年11月《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確指出要“普遍建立企業工傷保險制度”，勞動和社會保障部也于1996年頒布實施了《企業職工工傷保險試行辦法》， 工傷保險的試點也已進行了多年，但能夠適應市場經濟需要的工傷保險制度并未定型。據統計，到2000年底，全國從業人員總數為71 150萬人，其中在第二、三產業就業的非農勞動者多達37 575萬人，而與工業社會相伴而生的工傷保險在試點地區所覆蓋的人口迄今僅4 350萬人。數以億計的工業勞動者沒有工傷保險，每年數以十萬計的勞動者因工傷事故和職業病走向死亡或陷入生存危機的事實，表明工傷保險的缺位正在直接損害著勞動者的生存權益并累積著潛在的社會風險。中國社會保障制度改革中的一個重大不足，就是未能適應經濟改革和工業化進程的需要而及時將勞動保險制度中的工傷待遇轉化為普遍性的工傷保險制度。

    工傷保險的雇主賠償性質和工傷事故、職業病對勞動者身體與生命的直接危害，決定了國家在建立工傷保險制度中負有不可推卸的責任，并有采取嚴格強制措施推進這種制度實施的義務�？傮w上講，我國工傷事故及職業病發生率長期偏高，潛在的職業病患病數量十分嚴峻，職業危害和職業病已經成為影響勞動者健康、或使勞動者過早喪失勞動能力的最主要因素。因此，在基本養老保險、失業、醫療保險、城鎮最低生活保障等制度基本得到確立并在迅速擴展覆蓋面的情形下，工傷保險作為工業社會中的一項最基本的社會保險制度，應當成為現階段新型社會保障制度建設的重點。

    2．確立工傷賠償為主的建制理念

    中國工傷保險的建制理念在現階段不能簡單照搬發達國家“預防為主”或“預防、保險、康復三結合”的建制理念，因為發達國家之所以能夠按照這些原則來完善自己的工傷保障制度，是因為其工傷保險制度早已成熟并強制性地全面推行了多年，如德國1884年在世界上率先建立了工傷保險制度，至今已有100多年的歷史。而且，這些國家有發達的經濟和社會共識支撐，有完善的預防、康復機制配套。而在中國，工傷保險制度還未真正確立，經濟發展仍很落后，在勞動力資源嚴重過剩的條件下，整個社會并不特別看重對勞動者的保護，更缺乏相應的工傷預防、康復機制的配合。目前，對多數勞動者來說，起碼的工傷賠償尚且不能實現，如何能夠奢望透過工傷保險制度來一并解決工傷預防與工傷康復問題？因此，在現階段乃至相當長的時期內，中國都應該堅持以工傷賠償為主的理念來確立工傷保險制度。確立工傷賠償為主的建制取向的好處，在于政策目標較為單純，同時又能較好地解決最現實、最核心的工傷賠償問題；即可以有效地維護勞動者的職業安全保障權益，亦不會給雇主帶來更大的負擔；即可以保證工傷保險機構迅速推進該項制度，又可以使各種工傷和職業病糾紛獲得化解。因此，這種建制理念是符合中國國情并能夠基本滿足現實需要的合理取向。

    3．實現全面覆蓋和提高統籌層次

    工傷保險保障的是勞動者在工作中的意外傷害風險與職業病風險，這些風險在不同行業和不同工作崗位上的分布是不同的，而生產布局的區域性也決定了工傷風險在不同地區之間也會存在著較大差異。如果不按照社會化原則建立工傷保險制度并盡可能在更大范圍內分散工傷風險，則風險集中的行業或地區就會出現工傷保險財務危機，進而損害這一制度的穩健性與完整性。因此，應采取一切可能采取的強力措施，提高工傷保險統籌的層次，實現全面覆蓋，這即是維護所有勞動者職業安全權益必須達到的目標，也是實現工傷風險在更大的人群范圍內分解的必要條件。同時，應建立和完善權威、中立的工傷鑒定機構，為處理工傷事件提供鑒定服務。

    4．實行雇主“無過錯責任”原則

    隨著19世紀勞動法逐漸從民法中剝離以及20世紀“社會本位”立法的興起，為更好地體現人本主義思想和保護弱者的理念，西方各國在工傷立法中確立了反映現代人權觀的“無過錯責任”原則，即對于雇員在工作中所受到的事故傷害，雇主不論有無過錯都應對此負責；只有在法定的極個別情形下，雇主才得以免責。在工傷待遇上各國也大都實行“無條件賠償”的辦法，只要職業性傷害不是雇員自己故意所為，雇主即須承擔經濟賠償責任。無過錯責任原則的確立和推行，客觀上保障了勞動者的切身利益，解除了勞動者在工傷事故和職業及健康保障方面的后顧之憂，同時加重了雇主的責任，使雇主對工傷保險也有了要求。中國在工傷保險制度中依照國際慣例，奉行無過失責任原則具有必要性和必然性。

    三、《工傷保險條例》的創新和突破

    2003年4月27日頒布的《工傷保險條例》，是中國工傷社會保險制度體系建設中的重要立法，新法律超越原《職工工傷保險試行辦法》的地方在于，它由一個部門規章上升為國務院行政法規，其權威性、法律效力大大提高，是具有法律效力的行政法。相對于過去的規定，《工傷保險條例》具有以下創新和突破：

    1．擴展了工傷保險制度的適用范圍。從權利主體角度看，凡是中華人民共和國境內的各企業的職工和個體工商戶的雇工，均享有工傷保險待遇的權利。即與用人單位存在勞動關系的各種用工形式、各種用工期限的勞動者，均有依照條例規定享受工傷保險的權利。不管勞動者與用人單位是否簽訂書面勞動合同，不管勞動者的用工形式如何、用工期限長短，也不管勞動者的身份是什么，所有的勞動者包括臨時工、農民工、合同工都享有工傷保險的權利。從義務主體角度看，各類企業、有雇工的個體工商戶都應當依照條例為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費�！案黝惼髽I”涵蓋了投資者所有制性質和企業組織方式各不相同的各類企業，既包括個體工商戶、農村集體所有制企業、城鎮集體所有制企業、私營企業，也包括股份有限公司（含上市公司）、有 限責任公司、國有企業、個體獨資企業、合伙企業，以及其他民辦的企業化經營的事業單位，所有企業的所有職工均享有工傷保險的權利。《工傷保險條例》特別指出，“職工”是指與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的各種用工形式、各種用工期限的勞動者。也就是說，“職工”將不再是國家正式職工的專稱，而是指所有的與用人單位存在勞動關系的包括農民工在內的人員。在民營企業、個體、私營企業務工的農民，也都屬于法律規定范圍內的“職工”。這一規定，改變了計劃經濟時代遺留下來的職工編制的不合理之處，過去正式職工因公負傷或致殘，用人單位會依照政府有關規定，對傷殘者予以撫恤補助和勞動安排，而臨時工不但享受不到撫恤補助，可能連就醫的費用都要自己承擔，更別指望今后的生活保障了。新的《工傷保險條例》取消了過去正式職工與非正式職工在工傷保險問題上的差別，規定用工單位的所有勞動者都有權享受工傷保險待遇，體現了法治社會的理性精神。

    2．解決了工傷保險費的繳納主體問題。《工傷保險條例》規定了用人單位應當按時繳納工傷保險費，職工個人不繳納工傷保險費。工傷保險費用由雇主方承擔，這是世界通行的做法，它將過去由工人承擔的事故后果轉為由雇主方承擔。工傷保險與養老、醫療、失業保險的不同之處，在于后者強調雇主、雇員雙方共同分擔勞動風險，由雙方繳納社會保險費用，而工傷保險則由雇主方單獨繳納保險費用。

    3．解決了工傷保險基金的來源和安全性問題。《工傷保險條例》規定，工傷保險基金由用人單位繳納的工傷保險費、工傷保險基金的利息和依法納入工傷保險基金的其他資金構成。工傷保險基金存入社會保障基金財政專戶，用于工傷保險待遇、勞動能力鑒定以及法律、法規規定的用于工傷保險的其他費用的支付。任何單位或者個人不得將工傷保險基金用于投資運營、興建或者改建辦公場所、發放獎金，或者挪作其他用途。此外，對于提供虛假工傷診斷證明，規定了嚴厲的處罰，最高可罰款1萬元；對于騙取工傷保險待遇、編取工傷保險基金支出的，規定了明確的法律責任；對于用人單位瞞報工資總額或者職工人數的，規定由勞動保障行政部門責令改正，并處瞞報工資數額1倍以上3倍以下的罰款。這些具體規定從根本上保證了勞動者權益，解決了工傷保險基金的來源和安全性問題。

    4．進一步明確了工傷認定的標準�！豆�傷保險條例》強調了工傷認定的標準是“因為工作”所受到的傷害和職業病，具體規定職工在上下班途中受到的機動車事故傷害，應當認定為工傷。有其他六種情形之一的，也應當認定為工傷：在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害的；工作時間前后在工作場所內，從事與工作有關的預備性或者收尾性工作受到事故傷害的；在工作時間和工作場所內，因履行工作職責受到暴力等意外傷害的；患職業病的；因公外出期間，由于工作原因受到傷害或者發生事故下落不明的；法律、行政法規規定應當認定為工傷的其他情形。此外，條例還規定，職工有下列情形之一的視同工傷：在工作時間和工作崗位，突發疾病死亡或者在48小時內經搶救無效死亡的；在搶險救災等維護國家利益、公共利益活動中受到傷害的；職工原在軍隊服役，因戰、因公負傷致殘，已取得革命傷殘軍人證，到用人單位后舊傷復發的。但勞動者因為犯罪或違反治安管理傷亡，醉酒導致傷亡，自殘或自殺等，則不屬于工傷保險的保護范圍。并規定傷殘認定申請由用人單位提出。

    5．在工傷鑒定方面，引入了醫療衛生專家參與勞動能力鑒定的制度�！豆�傷保險條例》規定，國務院勞動保障行政部門負責全國工傷保險工作�？h級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的工傷保險工作。勞動保障行政部門受理工傷認定申請后，根據審核需要可以對事故傷害進行調查核實，用人單位、職工、工會組織、醫療機構以及有關部門應當予以協助。勞動保障行政部門工作人員與工傷認定申請人有利害關系的，應當回避�！豆�傷保險條例》規定，勞動能力鑒定委員會建立醫療衛生專家庫。列入專家庫的醫療衛生專業技術人員應當具有醫療衛生高級專業技術職務任職資格，掌握勞動能力鑒定的相關知識，具有良好的職業道德。這一規定，對于確保工傷鑒定的權威和中立具有重要意義。

    6．在工傷爭議處理制度中，規定了用人單位的舉證責任。《工傷保險條例》規定，職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔不構成工傷的舉證責任，而不是由勞動者承擔構成工傷的舉證責任。過去出現工傷，勞動者及其家屬要么自認倒霉，要么就一趟趟奔波在取證、申訴之路上。由于各種因素限制，勞動者往往舉證非常困難，導致大量的工傷爭議積壓在行政部門，久拖不決。新的工傷保險法規規定，職工或者其直系親屬認為是工傷，而用人單位又不認為是工傷的，也就是出現工傷爭議后，將由用人單位承擔舉證責任，即由用人單位收集各種相關證明，來證明不認為是工傷的主張成立。這一規定，對于受傷的勞動者來說無疑是一個福音。同時，明確企業舉證責任，也有利于提高工傷爭議處理的效率。

    7．理順了工傷保險關系，劃分了工傷保險責任。新的工傷保險法規，對于企業破產、無照經營，借調職工等特殊情況下工傷保險關系的認定，工傷保險責任的劃分作出了明確規定，為處理工傷保險爭議提供了法律標準。《工傷保險條例》規定，用人單位分立、合并、轉讓的，承繼單位應當承擔原用人單位的工傷保險責任。企業實行承包經營的，工傷保險責任由職工勞動關系所在單位承擔；職工被借調期間受到工傷事故傷害的，由原用人單位承擔工傷保險責任，但原用人單位與借調單位可以約定補償辦法。企業破產的，在破產清算時優先撥付依法應由單位支付的工傷保險待遇費有。無營業執照或者未經依法登記、備案的單位以及被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的單位的職工受到事故傷害或者患職業病的，由該單位向傷殘職工或者死亡職工的直系親屬給予一次性賠償，賠償標準不得低于本條例規定的工傷保險待遇。

    8．對工傷職工勞動關系的終止問題做出了新規定。目前，由于工傷保險和殘疾人康復就業制度尚未建立和完善，職工一旦出現工傷并被確認部分喪失勞動能力，即使勞動合同期限屆滿，用人單位也不得終止其勞動合同，并須按照國家有關規定為傷殘職工提供醫療待遇。由于缺乏合理、完善的工傷賠償、補償機制，現行工傷處理方法強調用人單位要與工傷職工保持勞動關系，這種捆綁式的規定不符合客觀規律，在實踐中也出現了許多問題。新的工傷保險法規根據職工傷殘等級，確定了不同的處理方法。職工因工傷殘被鑒定為一級至四級傷殘的，保留勞動關系，退出工作崗位，享受工傷保險待遇。因工致殘被鑒定為五級、六級傷殘的，保留與用人單位的勞動關系，由用人單位安排適當工作。難以安排工作的，由用人單位按月發給傷殘津貼。經工傷職工本人提出，該職工可以與用人單位解除或者終止勞動關系，由用人單位支付一次性工傷醫療補助金和傷殘就業補助金。因工致殘被鑒定為七級至十級傷殘的，勞動合同期滿終止，或者職工本人提出解除勞動合同的，由用人單位支付一次性工傷醫療補助金和傷殘就業補助金。