目前,在農民工工傷認定中,由于農民工沒有與用人單位簽訂勞動合同,工傷發生后往往無法提供與用人單位存在事實勞動關系的有效證明,因而,勞動保障行政部門對農民工提起工傷認定申請不予受理,或者要求農民工向勞動爭議仲裁委員會或人民法院提出事實勞動關系確認,再作出是否為工傷的認定。這對農民工工傷合法權益的維護極為不利。在本文中,筆者旨在探討農民工工傷認定的難點:即工傷認定中對事實勞動關系的確認權到底是由誰來行使的問題。

　　在工傷認定中對農民工事實勞動關系的確認,大致有三種觀點:第一種觀點認為,農民工事實勞動關系確認權應由勞動爭議仲裁委員會確認。第二種觀點認為,農民工勞動關系確認權應由所在地的勞動爭議仲裁委員會和人民法院確認。第三種觀點認為,農民工勞動關系的確認權應由具有工傷認定權的勞動保障行政部門行使。

　　筆者認為,對農民工事實勞動關系的確認權行使主體的探討,首先要堅持的基本原則是:要從由誰來行使確認權才能夠使農民工的合法權益得到最有效的保護的角度來分析。在工傷認定過程中,應簡化程序,堅持便民和高效的行政原則,不要人為增加農民工工傷申請人的負擔。

　　其次,從《工傷保險條例》規定的工傷認定程序上分析,對農民工事實勞動關系的確認,不應當作為工傷認定的獨立程序或者前置程序�！豆�傷保險條例》第15條規定,提出工傷認定申請人應當提交“與用人單位存在勞動關系(包括事實勞動關系)的證明材料”,對證明材料沒有作出限制性規定,即沒有規定是否有勞動合同,在沒有勞動合同的前提下可以提供其他證明材料。根據《民事訴訟法》的有關證據規定,對事實勞動關系的證明可以采取書證、物證和證人證言等證明材料。因此,從《工傷保險條例》的立法原意分析,工傷認定機構對申請人提交的材料只做形式審查,不做實質審查。因此,在工傷認定程序中,對勞動關系的確認,不應當是一個獨立的程序,而是工傷認定程序中的一環,應由勞動保障行政部門首先行使行政確認權。

　　再次,從工傷認定的舉證責任分析,對事實勞動關系的舉證責任應當在用人單位,適用舉證責任倒置。《工傷保險條例》第19條規定,職工或者其直系親屬認為是工傷,用人單位不認為是工傷的,由用人單位承擔舉證責任。對是否是工傷,不僅是事故情況的舉證,還應當是勞動關系的舉證。工傷認定的前提是勞動者與用人單位存在勞動關系,如果用人單位認為勞動者與其不存在勞動關系,則不是工傷,因此,有關勞動關系的證明責任應當由用人單位承擔舉證責任。

　　第四,從工傷認定的法定救濟程序分析,對事實勞動關系的確認權由人民法院行使最終確認權。用人單位和勞動者對勞動保障行政部門關于工傷認定結論不服,提起行政訴訟,人民法院也應當首先對勞動關系是否存在進行確認,在此基礎上對受傷的事實進行審查;另外,在工傷認定結論中實質就包含勞動保障行政部門對勞動關系的確認,法院對工傷認定結論的審查,也就包含了對事實勞動關系確認的審查,因此,對事實勞動關系的最終確認權在人民法院。

　　根據上述分析,工傷認定過程中對事實勞動關系的確認權在勞動保障行政部門,其實質是涵蓋在工傷認定這一具體行政行為中,是一種相對具體行政行為,其最終的確認權在人民法院。人民法院行使的是事實勞動關系的最終司法確認權。勞動爭議仲裁委員會無事實勞動關系的確認權。因此,建議勞動保障行政部門在工傷認定時,要進一步淡化對事實勞動關系的實質審查,只側重從程序上、形式上進行審查,不要將申請和受理程序作為剝奪行政相對人實體權利的手段。