《工傷保險條例》只確認了工傷保險具有工傷預防功能，但如何實施工傷預防，條例上沒有具體和明確的表達，尤其是對工傷保險的預防費用沒有明確規定，實質上難以促進工傷預防和[安全生產。因此，工傷保險預防功能的法制空白亟待填補。
2005年年初，國務院決定將國家安全生產監督管理局升格為總局，這是提高政府安全生產綜合監管權威性的重大舉措，也是執政黨“構建和諧社會”執政理念的必然要求。首任總局局長李毅中提出，搞好安全生產要從落實“安全文化、安全法治、安全責任、安全科技、安全投入”五個要素入手。筆者認為，這五個要素的綜合與系統地實施，必將對構建安全生產的長效機制產生積極影響，因為“五要素”就是“安全第一，預防為主”方針的體現。但是，作為與安全生產關系密切的工傷保險事業，在如何發揮工傷預防的功能上，其措施并不得力。主要問題是輕視預防功能，關鍵問題是在保障工傷保險預防功能發揮作用的法制建設上，存在疏漏或缺陷。為此，筆者建議將安全法制建設提到優先安排的議事日程，而在工傷保險工作方面，必須從立法上有效保障工傷保險預防功能的實現。
安全法制既是第二要素，又是安全文化的制度體現 按照中國勞動社會保障出版社出版的《安全科學技術百科全書》關于安全文化的描述：“根據大眾接受的文化概念，有學者認為：安全文化是指在人類發展的歷程中，在其生產、生活、生存及科學實踐的一切領域內，為保障人類身心安全與健康，并使其能安全、舒適、高效從事一切活動；為預防、避免、控制和消除意外事故和和災害；為建造安全可靠、和諧無害的環境和匹配運行的安全體系；為使人類康樂、長壽及世界和平而創造的物質財富和精神財富的總和。”從這個意義上講，安全文化是廣義的，包括物質安全文化和精神安全文化。
習慣上，人們理解的安全文化是精神安全文化，它是狹義的，包括安全哲學、安全思維、安全道德、安全價值觀、安全科學精神、安全科學知識、安全法律法規、安全制度、標準及行為規范、安全藝術等。
在精神安全文化建設中，最重要的是要讓個體或組成單位的群體養成一種良好的習慣，這種習慣應該是科學的、規范的，只有這樣，單位（企業）的發展才能做到全面協調和可持續；否則，只能是事倍功半和勞民傷財。從這個意義上說，安全文化是一種群體文化習慣，安全文化建設就是要到達養成良好安全習慣的目的。為達到這一目的，可以倡導安全理念，采用引導、培訓、教育和行為規范等手段，其中安全行為規范手段最主要、最基本的形式就是制定相應的安全法律法規、安全制度、安全標準。因為，在現實社會和生產力發展狀況下，市場經濟正在得到有效發育，為使社會經濟得到有序、協調發展，法規和制度的建設日益彰顯它的重要性。從這個意義上說，安全法制建設是精神安全文化建設的最基本內容。
有專家指出：由于我國對系統的安全法制建設研究存在差距，并且對有限的研究成果重視不夠，安全法制建設水平還差強人意，現實社會出現的大量問題和傷亡事故就是最好的證明。因此，筆者認為安全法制的底線必須盡快建立起來，并應將安全生產的法制建設提到優先安排的議事日程。鑒于安全法規是安全的最低要求，而不是保證安全的充分條件，同時，由于安全法規的建設往往滯后于實踐的需要，這就決定了安全法規的建設應該是不斷變化和發展的。為適應我國社會經濟的快速發展，安全法制建設已時不我待！
工傷保險具有重要的預防功能 為使安全法制建設在工傷保險工作中得到體現，并發揮作用，首先必須了解和掌握工傷保險具有哪些基本功能。
工傷保險所具有的基本功能，是為達到其主要目的而需要采取相應措施的客觀存在，是工傷保險基本理論方法在實際應用中可以發揮的有利作用。具體內容應包括工傷救治、工傷補償、職業康復、工傷預防和分散風險。工傷保險每一個基本功能的實現，都在其作用范圍內促進社會穩定，這些基本功能相互關聯、相互影響，從而形成統一協調的有機整體。
工傷保險基本功能的實現需要根據客觀條件（包括經濟和社會條件）的允許狀況而定，它遵循事物發展變化的普遍規律，也存在一個由簡單到復雜、由低級到高級，逐步發展并走向成熟的客觀過程。工傷保險基本功能是分層次實現的：第一個層次（即最低層次）是工傷補償；第二個層次是工傷救治；第三個層次是職業康復；第四個層次（即成熟層次）是工傷預防。
這四個層次都分別體現了相應層次分散風險的功能，但每一層次所體現的分散風險的實際功能其內涵是不同的。可以說，工傷保險基本功能的層次越高，其分散風險的能力越強，分散風險的功能就得到進一步體現和強化。如果工傷保險只停留在工傷補償和救治的水平上，那么，工傷保險所要達到的目的只能是片面的、低層次的和不成熟的，也難以達到工傷保險的良性發展。工傷保險只有體現和實施了預防功能，才使工傷保險得以走向成熟。
實現工傷保險預防功能的途徑具有多樣性
既然工傷保險具有重要的預防功能，那么，客觀上必然存在體現工傷保險預防功能的實現途徑。從發達國家的經驗和我國在試行、實施工傷保險制度中取得的成果來看，筆者以為工傷保險的預防功能應從如下諸方面去實現，這同時也表明實現其預防功能的途徑不是唯一的。
其一，工傷保險的工作機構應參與職業安全健康有關法律、法規、制度、標準的建設，尤其對相關制度、標準的調研、起草、制訂可以發揮關鍵性的作用；
其二，工傷保險的工作機構可以指定或委托它認為合適的科研機構和部門，進行職業安全健康包括與之相關的安全生產等內容的科研及其成果的推廣應用；
其三，開展安全教育與培訓工作。這種安全宣傳、教育與培訓可以在一定的范圍內進行，也可以在獲得一定的經驗后逐步推廣應用；
其四，開展定期的職工身體健康檢查，主要針對遭受職業病危害的人群進行體檢；
其五，為生產作業環境的技術檢測（如溫度、濕度、粉塵、噪聲、振動、射線、有毒有害氣體、磁場強度、光照的強弱等）和特種設備（包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機、廠內機動車等）的安全技術檢驗檢測提供支持；
其六，開展職業安全健康和安全生產等方面的督察工作，為調整企業工傷保險繳費費率提供依據；
其七，開展職業安全健康、安全生產和工傷保險等方面的咨詢服務工作；
其八，工傷保險的工作機構認為應該并可以有效開展的其他工作項目。
為保證以上項目的實施，根據經驗和實際工作需要，工傷保險工作機構一般可以提取工傷保險基金總額的5%-15%用于工傷預防工作。當然，如何提取費用？提取費用的具體比例是多少？如何合理支出？這些都應由相應的法規制度加以規范和保證。
實現預防功能，法律依據是關鍵
當前，我國在實現工傷保險預防功能的法制建設方面，還處于理論研究階段，而且這種研究僅由少數對工傷保險有興趣的專家自發的進行著。
一、《安全生產法》是我國第一部有關安全生產的綜合性法律，它是我國安全生產的基本法，這部法涉及工傷保險的內容有兩條，即第四十三條和第四十八條。我們不妨看看這兩條的具體內容，第四十三條的內容是：“生產經營單位必須依法參加工傷社會保險，為從業人員繳納保險費。”這一條是關于生產經營單位依法參加工傷社會保險并為從業人員繳納保險費的義務規定。第四十八條的內容是：“因生產安全事故受到損害的從業人員，除依法享有工傷社會保險外，依照有關民事法律尚有獲得賠償的權利的確，有權向本單位提出賠償要求。”這一條是關于從業人員因生產事故受到損害時有權要求賠償的規定。顯然，以上兩條規定并沒有關于如何實現工傷保險預防功能方面的規定。當然《勞動法》、《職業病防治法》和《建筑法》及配套的《建設工程安全生產管理條例》等也沒有實現工傷保險預防功能方面的規定。
二、《工傷保險條例》是我國關于工傷保險的專門法規，然而，這一法規只是確認了工傷保險具有工傷預防功能，如第一條規定“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險，制定本條例。”其中工傷保險“促進工傷預防”是工傷保險客觀上具有工傷預防功能的明確表述。但如何體現工傷預防功能從而“促進工傷預防”，條例實際上沒有具體和明確的表達，尤其是對工傷保險的預防費用沒有明確規定，實質上難以促進工傷預防和安全生產。
三、在工傷預防機制上，現行法規沒有明確工傷保險的主管部門（即勞動和社會保障部門）和安全生產監督管理部門（含衛生部等相關專業管理部門）及工會組織之間的銜接、配合機制，事實上也沒有形成實施工傷預防功能有機的、統一的、綜合協調的體制。
到目前為止，國家還沒有出臺有關工傷保險在工傷預防中的法律規定。可以說，工傷保險的制度瓶頸制約了我國工傷保險關于工傷預防功能的實現，從而制約了工傷保險事業的全面發展。
四、目前在實現工傷保險預防功能方面加強立法建設的緊迫性主要表現在：我國目前的事故總量過高，急需采取有效的措施對事故加以全面預防和遏制。據統計，2004年全國發生各類事故80.36萬起，死亡13.67萬人，大約每億元GDP死亡1人,每萬人中有1人在事故中喪生,傷殘約70萬人。據不完全統計，全國約有2億勞動者作業環境存在職業危害。截至2004年底，塵肺病累計報告病例58萬例，現有塵肺病患者44萬人、疑似患者60萬人。每年有超過百萬個家庭遭受不幸。重特大事故呈多發、頻發勢頭，這些事故給人民群眾生命財產造成慘重損失，嚴重影響了構建和諧社會的歷史進程。
筆者了解到，目前有為數不少的人認為工傷保險的作用，只是保險賠付和減輕事故發生時的費用風險。筆者認為，這種認識是對工傷保險預防功能的無知。正因為如此，目前我國在如何發揮工傷保險的作用，特別是有效體現預防功能上，其措施寥寥無幾，即使有也并不得力。
工傷保險預防功能的落實，可以促進安全生產，有利于職業安全健康事業的發展，而我國目前的安全生產形勢十分嚴峻，成了從業人員職業安全健康的消極因素。因此，工傷保險預防功能的法制空白亟待填補！
保障工傷保險預防功能實現的構想 為充分發揮工傷保險的作用，尤其是工傷預防作用，筆者建議將工傷保險的法制建設提到優先安排的日程上來，明確思路，加快立法步伐，以法制保障工傷保險預防功能的實現。
1．我國目前的《工傷保險條例》法律層次不夠高，不能滿足社會經濟發展的需要，應在全面調研的基礎上，將《工傷保險法》納入立法程序，并盡快建立相應的法律法規及標準的配套體系。此項工作，由于工作任務浩繁、程序復雜，需要足夠的時間，筆者認為應該有一個五年計劃（即在2010年）來完成此事。
2．建立遍及全國的工傷保險工作網絡，同時建立分工協作的、符合工傷保險工作要求的、素質較高的工作人員隊伍。這支隊伍的建設應該設置進入崗位的必要門坎，要培育不斷進取的精神和終身學習的作風，同時，從制度建設上保證工傷保險工作人員高效、公平、廉潔、自律。
3．建立工傷保險機構與業主（企業）、工會組織（代表職工）和政府相關部門（如勞動和社會保障部門、安全生產監督管理部門、衛生行政部門、監察部門、審計部門等）的聯動機制，確保工傷保險工作既能有機聯系起來，也能有效動作起來。
4．要培育工傷保險的中介機構，如工傷保險學會或工傷保險協會、工傷保險研究中心或工傷保險研究所、工傷保險事務服務機構，建立工傷保險網絡平臺、工傷保險學術刊物、工傷保險管理技術和知識的推廣媒體，舉辦工傷保險學術論壇和舉辦相應的展覽會。同時,要積極、主動地加強與國外同行的學術交流和業務觀摩，取長補短，相互促進、相互提高。
5．鑒于工傷保險立法需要經過比較復雜的程序，當今權宜之計策是補充或修改或重新解釋《工傷保險條例》，逐步形成工傷保險的有效機制，為過渡到《工傷保險法》進行必要的司法實踐。其中，筆者要特別強調的是一定要制定和補充關于實施工傷保險預防功能的有關規定。
6．國家要有重點的支持工傷保險的科學研究，加大投入，獎勵一批有理論研究和制度創新、科技創新的人才和組織，使好的理論、好的制度、好的科技成果、好的人才能脫穎而出，并發揮他們的積極作用。同時，在高等院校要培養工傷保險方面的高級專業人才，在普通專業也要設立工傷保險知識的專業課程，推廣工傷保險理論和知識。
總之，要保證工傷保險事業的不斷發展，尤其要保證工傷保險預防功能的具體實現，必須在工傷保險的法制建設上加大工作力度，客觀上也需要加快工傷保險的立法進度。