編者按 職工和家屬說工傷保險是傷殘職工的救生器；工會干事說工傷保險是勞動者的保護傘；律師說工傷保險是工傷職工爭取自身權益的有力武器；用人單位說工傷保險是化解工傷風險法寶；社會保障官員說工傷保險是社會保險的重要組成部分；安全監管官員說工傷保險是重要的安全生產長效機制；專家說工傷保險是目的與功能的有機統一體；國際勞工局官員說工傷保險是國際公約不可或缺的重要成份；學者說工傷保險具有工傷救治、工傷補償、職業康復、工傷預防和分散風險的基本功能；媒體說工傷保險作用大、影響大、效果好，是社會的潤滑劑，是實現社會全面、協調和可持續發展的良方。……仁者見仁、智者見智。工傷保險到底是什么？工傷保險有發揮哪些功能？工傷保險機制如何才能高效運轉？對此，本刊特邀專家，通過講座的形式與廣大讀者共同探討。
第一講:
從工傷保險制度目的看其惠及的人群
我國《工傷保險條例》實施兩周年來，工傷保險制度已發揮出越來越大的作用，受保人群不斷擴大，各地方政府在發揮工傷保險功能方面做了許多有益的嘗試，取得了一些經驗，當然,也有許多教訓值得汲取。在工傷保險制度的設計中，對工傷保險制度適用的人群這一重要問題，業界一直都很關注。由于在實踐中不斷出現一些新的情況，在處理相關問題時，不僅有諸多工傷保險個案在法庭內外爭執不下，而且往往有不同的聲音見諸媒體。
工傷保險制度的目的
和其他制度的設計一樣，工傷保險制度的設計也具有它特定的目的性。我國《工傷保險條例》明文規定：“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險，制定本條例。”也就是說，條例的立法目的主要是：其一、保障工傷職工的救治權與經濟補償權。工傷職工在遭受事故傷害或者患職業病以后，首先是要獲得及時、有效搶救的權利。其間所發生的運輸、住院、檢查診斷、治療等費用，都要得到足額的保障，使受傷職工的傷害程度盡快得到有效的控制。其次，職工的病情穩定后，便要按照法定的程序確定傷殘等級，以便安排相應的一次性或長期性的經濟補償。其二、促進工傷預防與職業康復。以往的工傷保險制度一般只側重對工傷職工的救治與賠償，對工傷的預防與職業的康復重視往往不夠。經過120多年的發展，各國的工傷保險制度已經慢慢地形成了預防、治療、康復三結合的結構模式，對工傷的預防以及工傷職工的職業、生活、社會、心理等康復的關注程度正在不斷提高。在工傷保險費率的確定上，通過行業差別費率，特別是實行單位的費率浮動，可以促使單位搞好工傷事故的預防，以降低生產成本。對工傷職工的救濟，也不光停留在醫療上，而是將更多的精力放在職業能力的康復上，使社會資源獲得最大的效益。其三、分散用人單位的工傷風險。工傷保險制度建立初期，也是由于很多的單位，在工傷事故發生以后，往往元氣大傷，根本無法賠償每一位工傷職工，更談不上進一步發展。為了分散各個雇主的風險，有必要由各個雇主都提前湊錢形成一個互助式的基金，以增強每一個雇主抗工傷事故風險的能力。現代工傷保險制度，具有分散雇主責任的功能，隨著時代的進步，分散風險的機制也變得越來越完備。在現代工傷保險制度中，通過實行行業差別費率制和單位的費率浮動制，可以進一步分散行業與單位的風險。
工傷保險制度惠及的人群
工傷保險制度的目的性決定了工傷保險能夠惠及的人群。按照社會保險的普遍性原則，社會組織的各類人員都應當參加工傷保險，以保護最廣大職工的合法權益。我國的工傷保險制度應涵蓋如下人群：一是各類企業的職工和個體工商戶的雇工。二是國家機關和依照或者參照國家公務員制度進行人事管理的事業單位、社會團體的工作人員，以及其他事業單位、社會團體和各類民辦非企業單位的工作人員。三是無營業執照或者未經依法登記、備案的單位以及被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的單位的職工。四是其他隨著社會的發展需要逐步納入工傷保險范圍的人群。
我國在工傷保險制度惠及人群方面存在問題的解析
各類企業的職工和個體工商戶的雇工
《工傷保險條例》規定：“中華人民共和國境內的各類企業的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規定享受工傷保險待遇的權利。” 要求企業、個體工商戶參保，體現了工傷保險制度的嚴格雇主責任的原則。實行雇主責任原則，是工人運動發展的結果，也是社會發展的客觀要求。其中“各類企業的職工”這類人群是我國目前工傷保險的主要成分，它包括在中國境內的所有形式的企業，按照所有制劃分，有國有企業、集體所有制企業、私營企業、外資企業；按照所在地域劃分，有城鎮企業、鄉鎮企業、境外企業；按照企業的組織結構劃分，有公司、合伙、個人獨資企業等。從統計結果看，這類企業目前參加工傷保險的發展勢頭良好，但發展仍不平衡。條例規定的“個體工商戶”是指雇傭2至7名學徒或者幫工、在工商行政管理部門進行登記的自然人。我國的個體工商戶在近年有了很大的發展，雖然個體工商戶中的工傷風險程度不同，但從社會保險的公平性出發，對這部分人群也需要予以保護。因此，條例規定，有雇工的個體工商戶應當參加工傷保險，由雇主為其雇員繳納工傷保險費。同時，考慮到我國各地對個體工商戶的監管力度、水平參差不齊，條例授權各地省級人民政府根據當地的實際情況，如個體經濟的發展狀況、本地的財政實力、監管水平等，規定個體工商戶參加工傷保險的具體步驟和實施辦法，如分步驟進行、什么時候全面推開等；個體工商戶的繳費額度如何核定、費率為多少、如何征收等。《工傷保險條例》實施兩年的實踐表明，“個體工商戶的雇工”這類人群的受益情況并不理想，這雖然與當前的社會經濟發展現狀相關，但主要與政府主管部門的工作力度密切相關。
國家機關和依照或者參照國家公務員制度進行人事管理的事業單位、社會團體的工作人員，以及其他事業單位、社會團體和各類民辦非企業單位的工作人員
《工傷保險條例》規定：“國家機關和依照或者參照國家公務員制度進行人事管理的事業單位、社會團體的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業病的，由所在單位支付費用。”而“其他事業單位、社會團體以及各類民辦非企業單位的工傷保險等辦法，由國務院勞動保障行政部門會同國務院人事行政部門、民政部門、財政部門等部門參照本條例另行規定，報國務院批準后施行。”從實現工傷保險的目的性考慮，這樣的制度安排只能是暫時的，客觀上還有很大的發展空間；而從《工傷保險條例》實施兩年來的實踐看，目前存在的主要問題是對這兩類人群的工傷保險政策和制度并沒有實質性的進步。在以上人群中，前者所在單位的經費來自財政撥款，他們發生工傷后通過現行的醫療福利等制度可以得到保障，條例暫時沒有將其納入工傷社會保險的范圍。而后者由于情況比較復雜，工傷保險辦法需要進一步研究。
以上兩類人群最終均應納入工傷社會保險，因為無論是財政撥款的單位，還是非財政撥款的單位，從工傷保險的目的性看，其工作人員發生工傷均應享受工傷保險待遇，這也是社會保險的普遍性原則的要求。事實上，工傷社會保險的經費管理與政府財政的管理畢竟存在相當大的區別，從理論上講，即便是政府也存在工傷風險，即使這種風險相對企業單位要小得多，這種風險客觀上也需要工傷社會保險的機制加以化解。因此，從長遠看，以上人群終將被納入到工傷社會保險范圍中。這樣不僅有利于社會公平的體現，而且有利于人才的合理流動。
無營業執照或者未經依法登記、備案的單位以及被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的單位的職工或者用人單位使用童工造成的傷殘、死亡的童工
《工傷保險條例》第六十三條做出了如下規定：“無營業執照或者未經依法登記、備案的單位以及被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的單位的職工受到事故傷害或者患職業病的，由該單位向傷殘職工或者死亡職工的直系親屬給予一次性賠償，賠償標準不得低于本條例規定的工傷保險待遇；用人單位不得使用童工，用人單位使用童工造成童工傷殘、死亡的，由該單位向童工或者童工的直系親屬給予一次性賠償，賠償標準不得低于本條例規定的工傷保險待遇。具體辦法由國務院勞動保障行政部門規定。”之所以將這類人群也列入工傷保險制度的受惠人群，是因為現實生活中確實存在類似的非法用工主體，這類人群的社會地位和勞動權益往往受到不同程度的打壓而難以保障，是社會的弱勢群體。工傷保險是法定的社會保險，具有強制性。從工傷保險的普遍性原則出發，在制度安排上，這種強制性不僅要體現在對合法用工主體工作人群的保障，而且也應體現在對非法用工主體工作人群的保障。在工傷保險上，兩者的相同點至少是工傷人員能夠享受國家法規規定的賠償標準，而不得低于這個標準；不同點體現在支付費用的主體不同，合法而守法用工主體工傷人員的費用理所當然的由工傷社會保險基金支付，而非法用工主體工傷人員的費用則由自身支付。在具體落實上，2003年9月18日以《中華人民共和國勞動和社會保障部令第19號》的文件形式發布并施行了《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》。該辦法指出，由于非法用工單位傷亡人員的長期待遇難以得到保證，故而采取一次性賠償辦法。一次性賠償標準將根據傷殘等級不同，由單位按照1-16倍的賠償基數支付（賠償基數是指單位所在地工傷保險統籌地區上年度職工年平均工資）。實事求是地講，《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》的實施，從部門規章上細化和落實了條例的內容，使其更具有可操作性。也正是因為如此，許多在非法用工單位工作的工傷人員，才據此維護了自己的權益，受惠于工傷保險制度。
由以上幾方面的分析可知，工傷保險制度能夠惠及的人群與工傷社會保險基金能夠支付工傷待遇的人群是有區別的。其主要區別在于前者涵蓋人群范圍相對較大，不僅包括工傷社會保險基金能夠支付工傷待遇的人群，而且包含不由工傷社會保險基金支付工傷待遇的人群。其中，不由工傷社會保險基金支付工傷待遇的人群包括這樣幾個方面：
一是國家機關和依照或者參照國家公務員制度進行人事管理的事業單位、社會團體的工作人員，以及其他事業單位、社會團體和各類民辦非企業單位的工作人員。目前這類人群若發生工傷，其待遇有特定的支付渠道，他們是今后工傷社會保險基金支付要逐步涵蓋的對象。
二是合法企業在不合法范圍內應為本用人單位工傷人員承擔工傷保險責任的情況。具體包括：（1）經營執照齊全的企業未繳納或未及時繳納工傷保險費期間發生人員工傷應承擔工傷保險責任的情況；（2）經營執照齊全的企業繳納了工傷保險費，但經營期間發生人員工傷而未及時為工傷人員辦理工傷認定等相關義務應承擔工傷保險責任的情況；（3）非法用工單位傷亡人員，包括在無營業執照或者未經依法登記、備案的單位以及被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的單位受到事故傷害或者患職業病的職工，或者用人單位使用童工造成傷殘、死亡的童工。
解決問題的思路和對策
隨著經濟和社會的不斷發展，工傷保險制度惠及的人群也在不斷擴大。我認為工傷保險成功的關鍵在于工傷保險制度的不斷健全，而工傷保險制度不斷健全的一個重要標志是工傷保險普遍性原則的深化和落實，不斷擴大工傷保險制度的惠及人群正適應了這樣一種要求。針對上述分析中提出的工傷保險制度惠及的人群不具體、范圍相對狹窄及制度安排遲緩等一系列問題，我認為可以從以下幾方面予以解決。
一、各類企業的職工和個體工商戶的雇工這類人群將始終是工傷保險制度涵蓋的主要部分，但職業人群不能被泛化，而應不斷的具體化、標準化，這樣將有利于工傷人群的實際認定操作。目前可以解決的辦法是通過認真的研究后列出一個盡可能詳細的目錄來，比如中國境內的企業，諸如國有企業、集體所有制企業、私營企業、外資企業人等；按照所在地域劃分，如城鎮企業、鄉鎮企業、境外企業等；按照企業的組織結構劃分，有公司、合伙、個人獨資企業等，在此目錄的基礎上制定更詳細、更具體的用人單位及其職工職業明細，可以參考國家職業分類大典，當然，這個目錄也需要隨著時代的發展而不斷的進行調整。
二、關于國家機關和依照或者參照國家公務員制度進行人事管理的事業單位、社會團體的工作人員，以及其他事業單位、社會團體以及各類民辦非企業單位的工作人員，要有針對性地盡快制訂并出臺這類特定人群的工傷保險辦法，并在實施一段時間后，比如5年，考察其執行的情況，將其逐步納入工傷社會保險范圍中。當然，他們的繳費費率不同。
三、關于無營業執照或者未經依法登記、備案的單位以及被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的單位的職工或者用人單位使用童工造成的傷殘、死亡童工，其工傷保險必須在工傷保險制度的設計之中，但這部分人群的工傷保險權益重在落實，落實的關鍵點就是政府的嚴格執法。由于現實中這部分人群大量存在權益被削弱甚至被掠奪的情況，建議盡快起草配套的監管辦法，并采取有效措施提高監管效率。
四、政府管理部門要出臺政策鼓勵對此類問題的研究，并加強交流與合作，定期組織成果鑒定和評審，將符合客觀規律又有實用價值的研究成果盡快運用到政府決策管理之中，在條件的成熟的情況下逐步納入規范化和法制化的軌道。
專家簡介：
周華中：工傷保險專家，畢業于西安建筑科技大學安全工程專業，就職于某大型國有跨國集團公司，曾多次在國內高層學術論壇和安全專業期刊上發表有影響的專業論文，出版工傷保險專著一本。安全高級工程師、國家認證的首批注冊安全工程師、中國職業安全健康協會資深會員，多所院校兼職教授。