應(yīng)法國維特拉國際有限公司和德國律師協(xié)會的邀請，以國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局政法司陳光同志為團長，由楊慶生、沈萍、盧寶良、張德卿、周維奇等6名同志組成的考察團，于2002年12月11日至24日，對法、德兩國的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制、安全生產(chǎn)法律體系、安全文化建設(shè)、安全技術(shù)投入狀況和工傷保險機制，對德國的煤礦安全管理和安全監(jiān)察工作，考察訪問了法國阿斯勒（ASL）安全風(fēng)險援助工程公司、德國煤炭技術(shù)研究機構(gòu)（DMT公司）、德國煤炭博物館等。

 一、 基 本 情 況

（一）法國的安全監(jiān)督管理和阿斯勒公司

法國內(nèi)政部負責(zé)公共交通、消防、設(shè)施安全等。職業(yè)安全健康的主體法律是《法國勞動大典》，其內(nèi)容包括各行業(yè)的職業(yè)安全衛(wèi)生法律法規(guī)和監(jiān)管條款，同時也遵照執(zhí)行歐盟有關(guān)職業(yè)安全衛(wèi)生的公約和法令。法國政府重視公共安全，也十分重視企業(yè)安全生產(chǎn)工作。法國政府主要負責(zé)立法和完善法律法規(guī)及宏觀監(jiān)管。大型企業(yè)有政府特派員，行業(yè)協(xié)會及相關(guān)中介組織參與實施安全監(jiān)管，企業(yè)主對本企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)工作負責(zé)。發(fā)生事故和問題，政府部門依照法律程序查處，嚴格執(zhí)法。法國政府還負責(zé)宣傳和貫徹法律和法規(guī)。法國設(shè)立了工傷事故稅，相當于我國的保險，它的稅率為工資總量的0.5%～2.5%，企業(yè)一旦發(fā)生事故，政府將酌情對其增加工傷事故稅，運用經(jīng)濟手段促使企業(yè)自覺地重視安全生產(chǎn)工作。因此，企業(yè)寧愿在安全上多投入，盡量提高企業(yè)的本質(zhì)安全程度，也不愿意發(fā)生事故。一旦發(fā)生事故，企業(yè)蒙受的經(jīng)濟損失和承擔(dān)的經(jīng)濟賠償要比為預(yù)防事故而支付的安全投入大得多，甚至破產(chǎn)。

法國阿斯勒公司成立于1975年，主要業(yè)務(wù)范圍是化工和石油化工兩大領(lǐng)域。公司下設(shè)宣傳服務(wù)部——設(shè)助理宣傳、安全助理、技術(shù)和計劃服務(wù)、永久和控制服務(wù)。現(xiàn)有員工600多人，該公司開發(fā)了自己的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理軟件，具有法國國家質(zhì)量證書，獲得ISO9001和ISO9002認證。2001年被法國費加羅報評為法國最出色的中小企業(yè)，在全法十幾萬家中小企業(yè)中，該公司排名第110位，但在工業(yè)安全監(jiān)督管理方面獲全法排名第一。

該公司對所服務(wù)企業(yè)的安全工作負責(zé)，其主要內(nèi)容：1.為公司提供安全人員和保安人員；2.負責(zé)生產(chǎn)廠區(qū)的安全防火；3.采用計算機系統(tǒng)進行安全檢查（有自己專門開發(fā)的管理軟件）；4.保安人員進行24小時巡邏；5.進出廠的安全人員檢測。該公司為其提供服務(wù)的著名企業(yè)有：歐洲最大制藥公司羅朗布朗克公司、阿里巴拉核能集團、道達爾公司、索尼公司、法國儲蓄銀行、房地產(chǎn)集團、拉德方斯大樓等，都得到了一致的信任和好評。該公司負責(zé)對相關(guān)企業(yè)有關(guān)人員進行安全培訓(xùn)，還進行電力安全、衛(wèi)生及儀器安全方面的培訓(xùn)。

（二）德國的安全生產(chǎn)監(jiān)察體制、北威州的魯爾工業(yè)區(qū)和國家煤炭博物館

在考察中了解到，德國的職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)體系采取“雙軌制”，一是國家頒布的法律和條例，二是同業(yè)工傷事故保險協(xié)會頒布的事故預(yù)防規(guī)程。在全國范圍的勞動監(jiān)察體系也同樣存在兩種形式：一是各聯(lián)邦州的勞動監(jiān)察，二是同業(yè)工傷事故保險協(xié)會監(jiān)察。監(jiān)察機構(gòu)人員分布：政府3300人，同業(yè)工傷事故保險協(xié)會1250人，農(nóng)業(yè)工傷事故保險協(xié)會280人，公共服務(wù)保險協(xié)會130人。除職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察機構(gòu)中的約5000名技術(shù)人員外，還配備有總計91名的醫(yī)務(wù)監(jiān)察員協(xié)助職業(yè)衛(wèi)生領(lǐng)域的監(jiān)察工作。監(jiān)察員必須按法律要求執(zhí)行任務(wù)。

我們這次重點考察的北威州魯爾工業(yè)區(qū)是歐洲最大的工業(yè)區(qū)。魯爾區(qū)傳統(tǒng)上以礦冶工業(yè)為主，這里有豐富的無煙煤資源。近30年來，該州成功地進行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，打破了以礦冶為主的單一經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，許多新的工作崗位由增長迅速的媒體和文化行業(yè)提供。全州約66%的就業(yè)者在服務(wù)性部門工作。與生態(tài)更新相結(jié)合而進行的產(chǎn)業(yè)調(diào)整已經(jīng)使該州成為歐洲領(lǐng)先的環(huán)保技術(shù)中心。該州的進、出口總額均占德國的1/4。該州擁有31個大發(fā)電廠，由此使之成為德國的能源中心。密如網(wǎng)眼的高速公路、鐵路和水路網(wǎng)把該州的工業(yè)城市緊密地聯(lián)結(jié)起來，同時也與歐洲重要的交通干線相連。德國100家最大的公司中有44家設(shè)在該州。除了拜爾公司、費巴股份公司、克勒克納-洪堡-多伊茨股份公司和貝爾特斯曼印刷出版企業(yè)這些工業(yè)巨頭，還有大約60萬家從事生產(chǎn)的中小企業(yè)。州首府杜塞爾多夫是德國最大的銀行所在地之一，科隆擁有德國領(lǐng)先的保險業(yè)地位。

德國是世界主要產(chǎn)煤國之一，煤炭開采歷史悠久。早在十八世紀，煤炭和鋼鐵工業(yè)就十分發(fā)達，形成了世界著名的魯爾工業(yè)區(qū)，1959年魯爾公司硬煤產(chǎn)量高峰時達到1.33億噸。此后，由于受到從美國、南非、澳大利亞等國家進口的廉價煤炭的沖擊，德國煤炭產(chǎn)量不斷下降。全國井工開采硬煤產(chǎn)量已經(jīng)由1989年的7100萬噸下降到1999年的4000萬噸；同期露天礦褐煤產(chǎn)量由4.11億噸下降到1.6億噸。礦工總數(shù)為9.5萬人。

魯爾礦區(qū)平均開采深度已達966M，深井鑿井技術(shù)居世界先進水平，薩爾礦區(qū)恩斯多夫礦立井井筒深度達到1715M，鉆井直徑8.2M。凍結(jié)法鑿井技術(shù)也很先進，凍結(jié)深度達600M。由于開采深度大，地溫很高，井下平均溫度達到攝氏43度，德國煤礦普遍裝備井下降溫系統(tǒng)，總制冷能力達到291MW。

德國擁有世界一流的煤炭科研機構(gòu)。1990年，埃森采礦研究院、威斯特伐倫礦山協(xié)會礦業(yè)研究所和實驗礦井公司3家煤炭科研機構(gòu)合并，組建了德國DMT采礦技術(shù)研究與實驗公司。1993年4月DMT公司與萊茵威斯特伐倫技術(shù)監(jiān)督協(xié)會（RWTUV）聯(lián)合組成庫比斯集團公司（CUBIS  AG），公司固定資產(chǎn)5000萬馬克，RWTUV占60%股份，DMT公司占40%股份，年營業(yè)額約10億馬克，成為科研勢力雄厚的跨國公司。

德國政府對煤炭工業(yè)實行扶持政策。1998年歐洲各國平均動力煤進口價格82.7馬克/噸（約39.38美元/噸）。德國國產(chǎn)硬煤生產(chǎn)成本為280～300馬克/噸，比進口動力煤價格高200馬克左右。從60年代中期開始，聯(lián)邦政府開始對硬煤工業(yè)給予補貼政策，以保障國家能源供應(yīng)和礦區(qū)社會穩(wěn)定。德國硬煤補貼每年高達100多億馬克。根據(jù)1997年硬煤補貼協(xié)議，在1997～2002年期間，德國硬煤總補貼額將達到691.6億馬克，其中聯(lián)邦政府負擔(dān)585.5億馬克，北威州政府負擔(dān)96.1億馬克，其余10億馬克由魯爾公司承擔(dān)。魯爾公司從2001年開始承擔(dān)，每年2億馬克，從該公司非采礦經(jīng)營盈利中提取。政府將逐步削減硬煤補貼，由1996年的104億馬克減少至2005年的55億馬克。

值得一提的是我們考察了德國煤炭博物館。該館建于1937年，位于魯爾礦區(qū)波鴻市內(nèi)，現(xiàn)有員工75名，也是一個有關(guān)煤炭安全教育的基地。該博物館是建在一個廢棄的礦井上，占地12000平方米，有十五個展館，每年有40萬參觀者。它是德國國家煤炭博物館，也是歐洲最大的煤炭博物館，博物館每年的費用為700萬歐元，門票收入為100多萬歐元，其他由聯(lián)邦政府、北威州政府、波鴻市政府和煤礦業(yè)主出資。展覽館副館長穆勒博士陪同我們，花了三個小時時間先后參觀了幾個館，一直走到模擬工作面、掘進頭（與真實的采掘工作面一樣），分別參觀了上個世紀二、三十年代直至九十年代最現(xiàn)代化的綜合采煤設(shè)備，包括安全監(jiān)控系統(tǒng)，像瓦斯超限自動報警設(shè)備設(shè)施等。我們感到，這種模擬實際的安全教育，對于了解德國煤炭工業(yè)的歷史和現(xiàn)狀，了解德國煤礦現(xiàn)代化的井下安全監(jiān)控系統(tǒng)十分直觀。對于給煤礦工人和廣大參觀者實施煤礦安全教育和煤炭科普教育有著很生動的效果。

穆勒博士表示，德國煤炭科研公司、采礦設(shè)備公司、國家煤炭博物館非常愿意同中國國家煤礦安全監(jiān)察局、安全生產(chǎn)文化宣傳機構(gòu)及中國煤炭博物館合作，開展安全科技、法制、文化和煤炭科普交流活動，德國煤炭博物館愿意專辟一個中國煤炭工業(yè)展廳，以促進兩國在煤炭工業(yè)科技進步和安全監(jiān)察工作等方面的合作與交流。

 二、收 獲 與 體 會

通過考察訪問，我們感到法、德兩國在安全生產(chǎn)法制和文化建設(shè)方面有一些值得我們學(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗。

（一）安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制

“國家立法，政府監(jiān)察、業(yè)主負責(zé)，員工守章”的安全生產(chǎn)體制給我們以深刻的啟發(fā)。國家為了保障公民的生命安全與職業(yè)健康，頒布安全生產(chǎn)法律強制業(yè)主執(zhí)行，健立了完善的國家安全生產(chǎn)法律體系（如安全生產(chǎn)法律法規(guī)與標準）；政府依照國家安全生產(chǎn)法律制定安全生產(chǎn)監(jiān)督（察）法規(guī)，指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主依法做好職業(yè)安全健康工作，對不符合（達不到）國家安全生產(chǎn)規(guī)范的企業(yè)（項目）決不允許開業(yè)（投產(chǎn)），對安全生產(chǎn)管理失控的企業(yè)重罰直至破產(chǎn)；企業(yè)把安全生產(chǎn)視為自己的責(zé)任，主動依照國家法律法規(guī)行事，為員工創(chuàng)造本質(zhì)化安全生產(chǎn)作業(yè)條件，認真履行自己的安全生產(chǎn)職責(zé)；員工綜合素質(zhì)較高，把遵守企業(yè)規(guī)章視為自己的天職，在業(yè)前就已經(jīng)過安全培訓(xùn)并取得了相應(yīng)的作業(yè)資質(zhì)，整個安全生產(chǎn)有序有控，各司其職（能），各負其責(zé)（任），各守其規(guī)（章）。

（二）有效的經(jīng)濟調(diào)控機制

立法、監(jiān)察和工傷保險（即經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段）是市場經(jīng)濟國家安全生產(chǎn)工作的三大支柱。運用經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段對安全生產(chǎn)的貢獻是通過預(yù)防、康復(fù)和賠償三個主要功能中的預(yù)防機制實現(xiàn)的。它應(yīng)用經(jīng)濟杠桿力量使業(yè)主（企業(yè)）加強自我約束，減少并控制工傷事故與職業(yè)危害風(fēng)險，達到保護員工安全健康的目的。目前，全球有164個國家建立了工傷保險。法國、德國均實行工傷社會保險，且完善到位。德國工傷保險的首要任務(wù)是預(yù)防為主，其次是醫(yī)療康復(fù)，再次是賠償，同業(yè)公會每年從工傷保險基金中提取大約15%的資金用于事故防范工作；法國的社會保險機構(gòu)建立專門的工傷預(yù)防基金和專職的安全監(jiān)督員。業(yè)主（雇主）繳納的工傷保險稅（費）與其事故傷人率掛鉤，解繳率在0.5%～2.5%之間浮動，這樣，使業(yè)主（企業(yè)）主動改善安全生產(chǎn)條件，控制事故風(fēng)險，從而獲得更大利潤。

（三）安全生產(chǎn)物、技、人三者并重

法、德兩國安全生產(chǎn)現(xiàn)狀表明，要實現(xiàn)安全生產(chǎn)必須是物防、技防和人防并重。安全物防是基礎(chǔ)，員工誤操作也不致于受傷害，需要設(shè)備設(shè)施的本質(zhì)化安全作支撐；安全技防是手段，工藝技術(shù)、監(jiān)控技術(shù)和檢驗技術(shù)是防止事故的重要前提，它使員工作業(yè)盡可能脫離危險環(huán)境；安全人防是根本，既要制止員工的作業(yè)違章，更要制止管理者的管理性違章，所有這些都通過嚴格的資質(zhì)把關(guān)、制度管控和提高綜合素質(zhì)三者相結(jié)合。例如，我們所見到的建筑施工作業(yè)，他們從施工方案、施工機具、施工人員系統(tǒng)都周密地考慮了安全措施，挖溝使用挖掘機防止片邦埋人，搭腳手架的跳板均為安全標準600MM寬，且在外側(cè)增設(shè)200MM高的踢腳板，防止作業(yè)人員滑摔；施工單位和作業(yè)人員均具備相應(yīng)資質(zhì)，這就使得整個安全生產(chǎn)處于真正的受控狀態(tài)，不發(fā)生事故也就成了必然。

（四）安全文化提升安全工作水平

安全文化屬于人的思想范疇，是人們信奉并付諸于實踐的安全價值理念。也就是說安全文化和社會道德一樣都是一種內(nèi)在約束，即人們在思想理念上的自我約束，因而都是對外在約束的一種補充。法國、德國的企業(yè)安全文化是制度至上理念。企業(yè)安全制度是企業(yè)任何人都不能違反的，企業(yè)要用安全制度規(guī)范和考量員工的行為；企業(yè)安全制度是員工的行為準則，任何員工都必須遵守企業(yè)安全制度。正是這些安全價值理念與取向，使得員工的行為自覺規(guī)范，違章導(dǎo)致的事故得到較好控制，從而極富實效地提升了企業(yè)的安全工作水平。法、德兩國從上到下，都以法律為依據(jù)，依法維護國家、業(yè)主和員工三者的合法權(quán)益，加之完善的培訓(xùn)、獎勵和保險機制，全民安全意識、維護自身權(quán)益的意識比較強。現(xiàn)在他們基本上不再需要通過“宣傳日（周）”等形式來強化公民的意識了，雇員都將依法參加培訓(xùn)。企業(yè)自主安排安全生產(chǎn)宣傳教育活動，如：德國煤礦有自己的主題警示牌板等。因此，依法搞好安全生產(chǎn)，維護公民的生命安全與健康，以人為本，以完善的制度作保證，努力實現(xiàn)本質(zhì)安全和文化建設(shè)的統(tǒng)一，這就是德、法國兩國安全文化的基本特征。

 三、幾點思考和建議

在我國，安全生產(chǎn)工作受到黨和國家的高度重視，已經(jīng)成為全社會普遍關(guān)注的焦點、熱點問題。2002年6月29日全國人大常委會審議通過《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》后，各地開展了多種形式的宣傳貫徹活動。目前，多數(shù)省及部分市（地）、縣（市）政府相繼設(shè)立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，組織進行了各種專項安全整治活動，做了大量工作，收到一定效果。通過學(xué)習(xí)國外的先進作法和經(jīng)驗，我們感到切實加強安全法制和文化建設(shè)，還任重道遠。要依法強化監(jiān)管，不斷增強全民的安全意識和法制觀念，繼續(xù)營造全社會“關(guān)愛生命、關(guān)注安全”的輿論氛圍，促進我國安全生產(chǎn)進一步穩(wěn)定和好轉(zhuǎn)。

（一）理順安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，健全監(jiān)督執(zhí)法體系

一是深化國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革，按照黨的十六大報告的要求，遵循決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)和管理與監(jiān)督相分離的原則，建立健全企業(yè)負責(zé)、國家監(jiān)察和社會監(jiān)督的安全生產(chǎn)工作體制，從根本上解決政府與企業(yè)責(zé)任不清、管理與監(jiān)督職能不分的問題。二是要依照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，將各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)從經(jīng)貿(mào)委中分離出來，成為獨立的行政執(zhí)法主體，依法實施綜合監(jiān)督和行政執(zhí)法的職權(quán)。三是應(yīng)當組建由國務(wù)院垂直管理的有權(quán)威、高效率的國家安全生產(chǎn)監(jiān)察體系。與公安、海關(guān)、工商和質(zhì)檢等其他行政執(zhí)法機構(gòu)一樣，專門負責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法工作，統(tǒng)一行使安全生產(chǎn)國家監(jiān)察權(quán)。

（二）加大安全投入，加強安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作

國家要進一步加大對安全的投入，我國一年各類安全事故損失約2000億元，如果關(guān)口前移，貫徹“預(yù)防為主”方針，降低損失，無疑提高GDP增長率。為此，國家對不同類型企業(yè)安全投入標準要有明確規(guī)定。對安全欠帳多、困難大的國有重點企業(yè)要給予相應(yīng)的政策和補助資金。對盈利的國有企業(yè)，要督促其加大安全投入。對大量的民營企業(yè)、個體工商戶等非公有制生產(chǎn)經(jīng)營單位，也應(yīng)采取必要的措施，加強監(jiān)督執(zhí)法，使其保證必要的投入，進行安全設(shè)施建設(shè)和隱患治理，改善安全條件。

（三）努力弘揚安全文化，增強全民的安全意識和法制觀念

根據(jù)我國國情，我們還必須利用多種宣傳形式，大力加強安全生產(chǎn)的宣傳教育工作，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。當前，要進一步加大《安全生產(chǎn)法》宣傳教育工作力度和廣度，繼續(xù)開展好每年一次的“全國安全生產(chǎn)月”活動，以月促年，提高全民的安全文化素質(zhì)，營造全社會“關(guān)愛生命，關(guān)注安全”的輿論氛圍。

各級政府、各有關(guān)部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位，要把《安全生產(chǎn)法》的學(xué)習(xí)宣傳工作深入持久地進行下去，從而提高依法從事生產(chǎn)經(jīng)營、保障安全的自覺性，真正把安全生產(chǎn)工作納入法制化軌道。

（四）建立符合我國國情、完善的工傷社會保險機制

在市場經(jīng)濟條件下，要充分體現(xiàn)全社會共擔(dān)安全風(fēng)險和企業(yè)對安全風(fēng)險后果負責(zé)的精神，工傷保險是實現(xiàn)上述目標的基本途徑，它通過工傷保險費率調(diào)整，應(yīng)用經(jīng)濟杠桿引導(dǎo)企業(yè)、督促企業(yè)加大安全生產(chǎn)投入，減少安全事故風(fēng)險，控制損失，實現(xiàn)安全生產(chǎn)狀況的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。這項工作利國利民，需要政府各有關(guān)部門共同協(xié)商完成。

（五）扶持發(fā)展行業(yè)協(xié)會等安全中介組織

自97年國務(wù)院機構(gòu)改革，撤銷了行業(yè)主管部門的同時，沒有健全相應(yīng)的行會，使得轉(zhuǎn)軌過程中一些行業(yè)的安全管理與安全信息統(tǒng)計沒有承接部門，而且個別行業(yè)協(xié)會不愿意承擔(dān)這項工作。當然，這并不是說行業(yè)部門本身不重視安全工作。像冶金行業(yè)為了行業(yè)及安全生產(chǎn)的需要，自發(fā)成立了全國大鋼安全協(xié)作會，協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)技術(shù)標準，開展行業(yè)安全交叉檢查，交流安全生產(chǎn)經(jīng)驗，規(guī)范行業(yè)安全生產(chǎn)統(tǒng)計報告信息，較好地發(fā)揮了政府與企業(yè)之間的橋梁作用和行業(yè)安全業(yè)務(wù)的紐帶作用。因此，建議國家主管部門因勢利導(dǎo)、進一步鼓勵和發(fā)展我國各行業(yè)的行業(yè)協(xié)會，并賦予行業(yè)協(xié)會作為安全中介組織的職能和任務(wù)，協(xié)助政府引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范、科學(xué)地抓好安全生產(chǎn)工作。現(xiàn)在，中國勞動保護科學(xué)技術(shù)學(xué)會、中國煤炭工業(yè)協(xié)會、安全科學(xué)技術(shù)研究中心和煤炭信息研究院及一些行業(yè)部門的相關(guān)機構(gòu)，在國家主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，正在積極地發(fā)揮著他們在安全生產(chǎn)政策研究、科技攻關(guān)、教育培訓(xùn)等方面的重要作用。